農(nóng)村留守勞動(dòng)力的養(yǎng)老保障問(wèn)題分析

李曉佳　孫正成

摘要：農(nóng)村留守勞動(dòng)力是指以農(nóng)業(yè)為主要收入來(lái)源的農(nóng)民，從目前情況來(lái)看，他們具備建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件，但是傳統(tǒng)體制下農(nóng)村養(yǎng)老保障制度缺失，政府承擔(dān)的責(zé)任帶有偏向性，使得農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)一直停滯不前，并且產(chǎn)生了很多消極的影響。除了從政府投入、資金管理、保值增值等方面完善農(nóng)村留守勞動(dòng)力的養(yǎng)老保障體系外，探索農(nóng)業(yè)功能和社保功能的平衡也有助于推動(dòng)養(yǎng)老保障制度的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；留守勞動(dòng)力；養(yǎng)老保障；農(nóng)業(yè)政策；政府

中圖分類(lèi)號(hào)：F840.61文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2009)09-09－０076－02

引言

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2006年末中國(guó)農(nóng)村常住人口中勞動(dòng)力總資源為5.3億，其中70.8%仍從事著第一產(chǎn)業(yè)。雖然中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)探索已有20多年的歷史,但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的限制和其他多方面的原因,至今尚未建立起適應(yīng)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,從而客觀上拉大了城鄉(xiāng)收入差距,間接造成農(nóng)民經(jīng)濟(jì)狀況惡化,嚴(yán)重阻礙中國(guó)“新農(nóng)村”建設(shè)的步伐,也違背社會(huì)主義的公平性原則。

一、農(nóng)村留守勞動(dòng)力養(yǎng)老保障存在的問(wèn)題

1.政府財(cái)政不支持。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)起步于20世紀(jì)80年代，但至今未建立起一個(gè)真正意義上的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，目前農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)作中，政府財(cái)政的不支持體現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基層部門(mén)的運(yùn)營(yíng)方面，一是自收自支，二是保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)并未得到國(guó)家的充分保護(hù)和優(yōu)惠[9]。長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)政府僅以土地作為對(duì)農(nóng)民的保障，而真正的資金投入很少。缺少政府關(guān)注和資金支持是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)停滯不前的主要原因。

2.農(nóng)民投保社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性不高。中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的制度，只是地方的一些行政法規(guī)等，使得農(nóng)民對(duì)投保社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)生不信任也抑制了農(nóng)民的積極性。農(nóng)民投保社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏政府的財(cái)政支持，而農(nóng)民自身的收入水平不高。

3.統(tǒng)籌層次低，基金管理難以有效運(yùn)行。農(nóng)村的社會(huì)保障基金由地方縣級(jí)政府的下屬機(jī)構(gòu)來(lái)管理，管理執(zhí)行性責(zé)任由基層政府承擔(dān)，一方面造成對(duì)農(nóng)保基金使用情況的監(jiān)管力度不夠；另一方面農(nóng)保機(jī)構(gòu)和人員的辦公經(jīng)費(fèi)、工資多數(shù)沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算,制度的交易成本強(qiáng)制地轉(zhuǎn)嫁給了基層，農(nóng)?；鸨慌灿?、擠占和揮霍十分嚴(yán)重，農(nóng)?；饑?yán)重漏損[4]。同時(shí)，由于縣級(jí)統(tǒng)籌的基金資源有限，管理的科學(xué)性、計(jì)劃性受限，也大大降低了農(nóng)?；鸬谋Ｕ闲浴Ｔ陴B(yǎng)老保險(xiǎn)基金的增值方面，目前主要是購(gòu)買(mǎi)國(guó)家財(cái)政發(fā)行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資[3]，使得農(nóng)?；鸬脑鲋的芰κ芟?，難以應(yīng)對(duì)將來(lái)農(nóng)村人口老齡化的壓力。

二、農(nóng)村留守勞動(dòng)力養(yǎng)老保障缺失的消極影響

1.中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的缺失給農(nóng)村和整個(gè)社會(huì)帶來(lái)了巨大的人口壓力[2]。養(yǎng)老保障的不足使農(nóng)民無(wú)法擺脫養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)觀念，結(jié)果使農(nóng)村計(jì)劃生育工作步履維艱，付出了高昂的代價(jià)。

2.農(nóng)村養(yǎng)老保障不足嚴(yán)重地影響農(nóng)村人口素質(zhì)的提高。農(nóng)村人口的健康和身體素質(zhì)的提高得不到保障，人口文化素質(zhì)的提高也因農(nóng)村的社會(huì)保障制度的不足而受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

3.農(nóng)村社會(huì)保障的不足也直接或間接影響到農(nóng)村的貧困問(wèn)題和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題。在人口老齡化的沖擊下，僅僅依靠子女養(yǎng)老，老人和年輕一代都難以保證良好的生活質(zhì)量，這將給社會(huì)帶來(lái)很大的不穩(wěn)定因素。有限的資源支撐著龐大的人口，生存競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，農(nóng)村社會(huì)在激烈競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的社會(huì)分層，使處于農(nóng)村社會(huì)最底層的從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民處于相對(duì)較高的社會(huì)負(fù)擔(dān)之下。

三、從農(nóng)業(yè)政策措施中探尋農(nóng)業(yè)的養(yǎng)老保障功能

1.進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持和金融支持力度，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得以充分發(fā)揮。對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施支持政策不僅是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)，還因?yàn)橹袊?guó)農(nóng)業(yè)承擔(dān)了就業(yè)，養(yǎng)老等社會(huì)保障任務(wù)。

2.通過(guò)法律途徑將農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期化，合法保證農(nóng)民的土地使用、轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)權(quán)益，使土地切實(shí)成為農(nóng)民的最低基本生活保障。穩(wěn)定的土地承包關(guān)系，有效的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)可出租獲得進(jìn)城就業(yè)的資本，無(wú)業(yè)時(shí)又可退回。陶然、徐志剛在一項(xiàng)研究中[9]，提出過(guò)具有實(shí)際操作價(jià)值的觀點(diǎn);在農(nóng)村設(shè)置專(zhuān)門(mén)土地權(quán)益管理機(jī)構(gòu)，向農(nóng)民所承包土地發(fā)放長(zhǎng)期土地使用權(quán)證，明確農(nóng)民對(duì)于土地的使用、轉(zhuǎn)讓和處理權(quán)利，允許土地進(jìn)行轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓與抵押，農(nóng)民擁有自主談判權(quán)。

3.以當(dāng)?shù)刭Y源開(kāi)發(fā)利用為基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實(shí)行多層次的優(yōu)化組合，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。特別是應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械的應(yīng)用，逐漸用資本來(lái)替代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的勞動(dòng)，以應(yīng)對(duì)中國(guó)農(nóng)民整體老齡化的趨勢(shì)。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)把目前城市中適合在農(nóng)村發(fā)展的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散到農(nóng)村，同時(shí)以政策積極吸引城市以及國(guó)外資本進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)投資于農(nóng)業(yè)產(chǎn)前與產(chǎn)后的生產(chǎn)領(lǐng)域，大力發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。

4.在社會(huì)可承受的范圍內(nèi)逐步提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，從經(jīng)濟(jì)上激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。近年來(lái)中國(guó)價(jià)格上漲較多的是副食和食用油價(jià)格，而糧食價(jià)格并沒(méi)有太大的波動(dòng)。在農(nóng)資價(jià)格上漲較快的情況下，低糧價(jià)事實(shí)上損害了農(nóng)民的利益，也壓抑了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

四、關(guān)于構(gòu)建農(nóng)村留守勞動(dòng)力養(yǎng)老保障體系的幾點(diǎn)思考

1.繼續(xù)發(fā)揮家庭的保障功能。家庭保障是中國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)的保障方式,尊老愛(ài)幼、養(yǎng)老敬老是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)和美德,照顧好年邁的父母,不僅是家庭倫理道德的要求,也是每個(gè)公民的基本義務(wù)[5]。作為傳統(tǒng)文化的重要組成部分,家庭的社會(huì)保障功能無(wú)法取代，中國(guó)自古就有“老有所終”、“老吾老以及人之老”的道德思想，家庭從一開(kāi)始，就擔(dān)負(fù)起了養(yǎng)老這一傳統(tǒng)職能。

2.政府加大財(cái)政投入。政府應(yīng)把建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為工作的重點(diǎn)，轉(zhuǎn)變提倡、鼓勵(lì)的“旁觀者”角色,成為建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心力量，最重要的是政府要在資金上給予支持。現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金應(yīng)由國(guó)家、集體、個(gè)人共同承擔(dān)，但是農(nóng)民收入的增加需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，在農(nóng)民收入緩慢增長(zhǎng)的過(guò)程中需要政府加大在保障基金中所交納的份額。把公共財(cái)政的重點(diǎn)支出由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，特別是確保中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的農(nóng)民得到保障。

3.為農(nóng)民制定不同標(biāo)準(zhǔn)的繳費(fèi)額。根據(jù)2001年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國(guó)農(nóng)民人均收入為2 366.4元，而農(nóng)村小康標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民人均收入為1 531元，據(jù)此有人把中國(guó)各省、市、自治區(qū)分為三個(gè)地區(qū)[1]。第一類(lèi)地區(qū)，具備建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件。有北京、上海、天津、浙江、福建、廣東、江蘇、山東、河北、遼寧十個(gè)省。其農(nóng)民人均收入等于或超過(guò)全國(guó)農(nóng)民人均收入2 366.4元。第二類(lèi)地區(qū)，基本具備建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件。有湖南、湖北、山西、廣西、河南、吉林、四川，其農(nóng)民人均收入高于1 531元。第三類(lèi)地區(qū)，要?jiǎng)?chuàng)造建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件。有云南、貴州、西藏、陜西、甘肅五個(gè)省，其農(nóng)民人均收入低于1 531元。

4.調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的廣覆蓋、高保障，必須建立能鼓動(dòng)農(nóng)民積極性的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。首先，政府要保證農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的連續(xù)性，形成全國(guó)范圍內(nèi)適用的法律，讓農(nóng)民對(duì)自己未來(lái)能獲得保障有信心，這樣才能保證農(nóng)民自覺(jué)自愿地加入到養(yǎng)老保障體系當(dāng)中，從而擴(kuò)大養(yǎng)老保障的覆蓋面。在引導(dǎo)農(nóng)民按時(shí)繳費(fèi)的前提下，允許農(nóng)民根據(jù)自己的收入狀況來(lái)選擇繳費(fèi)時(shí)間，使其不必為交納社保基金造成生活上的暫時(shí)困難。其次，積極開(kāi)發(fā)農(nóng)保賬戶(hù)的附加功能。在個(gè)人繳費(fèi)達(dá)到一定數(shù)額時(shí)，允許農(nóng)民以個(gè)人賬戶(hù)為抵押進(jìn)行借款，解決其生活、生產(chǎn)的暫時(shí)性資金困難。

5.尋求養(yǎng)老基金保值增值途徑。農(nóng)保基金不應(yīng)僅局限于高息國(guó)債和存入銀行，農(nóng)保基金應(yīng)以更為靈活的方式直接參與到政府的基礎(chǔ)建設(shè)當(dāng)中，特別是政府的三農(nóng)建設(shè)，不但為政府提供了融資，而且也為農(nóng)民增收提供了良好的外部環(huán)境，更重要的是保證了農(nóng)保基金的保值增值能力。還可以通過(guò)法律程序，在保證資金安全性的前提下，允許養(yǎng)老保險(xiǎn)基金適當(dāng)放寬投資領(lǐng)域，將部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交由專(zhuān)業(yè)投資公司進(jìn)行投資，這樣既可以提高積累資金的增值率，又能促進(jìn)資本市場(chǎng)的發(fā)展。在基金運(yùn)營(yíng)方面，國(guó)外許多國(guó)家保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)都很成功，中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金營(yíng)運(yùn)模式的選擇應(yīng)在借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)同時(shí)又符合中國(guó)的國(guó)情，具體來(lái)說(shuō)是建立“市場(chǎng)化管理，專(zhuān)家理財(cái)”的基金管理運(yùn)營(yíng)模式。

6.健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理體制。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在建設(shè)中出現(xiàn)了許多困難和問(wèn)題，其中一個(gè)主要的問(wèn)題是管理體制的不健全。必須加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理工作，逐步實(shí)行規(guī)范化與制度化管理。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制改革的目標(biāo)是：建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和養(yǎng)老基金籌資模式相適應(yīng)的管理體制；政、事、財(cái)分開(kāi)的制衡機(jī)制；內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)部門(mén)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。中央、省、地三級(jí)政府主管部門(mén)保留行政機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)政策制定、建章立法、組織推動(dòng)和行政監(jiān)督。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)負(fù)責(zé)保費(fèi)的收繳、個(gè)人賬戶(hù)管理、養(yǎng)老金發(fā)放等具體事宜，不承擔(dān)基金管理職能；中央、省兩級(jí)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的基金管理機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)為金融企業(yè)法人或具有金融職能的事業(yè)法人，承擔(dān)基金管理人的職能，從而保證農(nóng)村養(yǎng)老基金的保值增值。

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