論裝備采購(gòu)方式的選擇

李紅軍　吳　磊

摘要：確定裝備采購(gòu)方式是裝備采購(gòu)的重要環(huán)節(jié)，是合同訂立管理的重要內(nèi)容。選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式有助于提高裝備采購(gòu)的工作效率和裝備項(xiàng)目管理的軍事效益和經(jīng)濟(jì)效益。概覽裝備采購(gòu)方式種類和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，分析了科學(xué)選擇裝備采購(gòu)方式的意義，最后提出了實(shí)現(xiàn)科學(xué)選擇采購(gòu)方式四點(diǎn)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：裝備采購(gòu)；采購(gòu)方式；招標(biāo)

中圖分類號(hào)：F251.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673-291X(2009)09-09－０015－02

裝備采購(gòu)方式選擇是指裝備采購(gòu)機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)要求，通過法定程序和標(biāo)準(zhǔn)選定裝備采購(gòu)項(xiàng)目合同訂立方式的一系列有組織的活動(dòng)。當(dāng)前裝備采購(gòu)方式選擇行為，在一定程度上存在不規(guī)范和不科學(xué)的做法，規(guī)范統(tǒng)一選擇裝備采購(gòu)方式行為，已經(jīng)成為一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)的需求。

一、裝備采購(gòu)方式種類及其特點(diǎn)

裝備采購(gòu)方式是指裝備采購(gòu)部門使用裝備采購(gòu)經(jīng)費(fèi)采購(gòu)裝備時(shí)，根據(jù)不同情況采用的法定的采購(gòu)形式。國(guó)外國(guó)防采辦中，在優(yōu)先采用公開招標(biāo)進(jìn)行裝備采辦的同時(shí)，還根據(jù)裝備項(xiàng)目的具體特點(diǎn)普遍采用了兩階段招標(biāo)、兩步招標(biāo)法、邀請(qǐng)招標(biāo)、談判簽訂合同、征求建議書、單一來源采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)等多種方式進(jìn)行采辦。我軍《裝備采購(gòu)條例》規(guī)定，為了促進(jìn)裝備采購(gòu)的有效競(jìng)爭(zhēng)，滿足不同類型裝備的采購(gòu)需求，可以采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)、詢價(jià)以及總裝備部認(rèn)可的其他裝備采購(gòu)方式來完成裝備采購(gòu)任務(wù)[1]。

公開招標(biāo)是通過公開采購(gòu)信息，廣泛邀請(qǐng)承制單位，形成公開競(jìng)爭(zhēng)，最終實(shí)現(xiàn)獲取質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的裝備目的的采購(gòu)方式和途徑。采用公開招標(biāo)采購(gòu)方式，有助于開展競(jìng)爭(zhēng)，打破壟斷，促使承制單位努力提高裝備質(zhì)量、縮短周期、降低成本。為此，這種方式一直作為一種較理想的采購(gòu)方式被世界主要國(guó)家所推崇，是外軍普遍提倡采用的一種采購(gòu)方式。如美軍規(guī)定除《聯(lián)邦采辦條例》特別要求以外，必須采用公開招標(biāo)方式選擇承包商。公開招標(biāo)在其公開程度、競(jìng)爭(zhēng)的廣泛性等方面具有較大優(yōu)勢(shì)，但也存在著招標(biāo)周期較長(zhǎng)、費(fèi)用較高、保密性差等缺點(diǎn)。

邀請(qǐng)招標(biāo)方式能夠較充分地發(fā)揮招標(biāo)的規(guī)范性、公平性等優(yōu)勢(shì)，并能在一定程度上彌補(bǔ)公開招標(biāo)的不足；但其競(jìng)爭(zhēng)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與公開招標(biāo)相比擬。

在一些情況下，由于采購(gòu)對(duì)象的性質(zhì)或采購(gòu)情勢(shì)的要求，招標(biāo)采購(gòu)方式并非實(shí)現(xiàn)裝備采購(gòu)經(jīng)濟(jì)有效性目標(biāo)的最佳方式，必須采用其他采購(gòu)方式。競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)既能體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，又具有靈活性的優(yōu)點(diǎn)，但規(guī)范性不夠強(qiáng)。

單一來源采購(gòu)方式是非競(jìng)爭(zhēng)性的裝備采購(gòu)方式，易造成承制單位抬價(jià)、阻礙技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)生不公平交易等現(xiàn)象，而且評(píng)審過程難以控制，人為操作性大，易造成市場(chǎng)機(jī)制失效，使裝備采購(gòu)部門處于不利地位，影響采購(gòu)效益，因而，一般在嚴(yán)格符合條件并經(jīng)上級(jí)裝備采購(gòu)部門審批以后才可以實(shí)施。國(guó)外實(shí)踐已經(jīng)證明，國(guó)外國(guó)防采辦制度和政府采購(gòu)制度中，對(duì)單一來源采購(gòu)方式的運(yùn)用采取了嚴(yán)格的限制。

詢價(jià)采購(gòu)是一種相對(duì)簡(jiǎn)單而又快速的采購(gòu)方式，邀請(qǐng)報(bào)價(jià)的承制單位數(shù)量應(yīng)至少有三家，而且只允許承制單位提供一個(gè)不得更改的報(bào)價(jià)。詢價(jià)采購(gòu)明顯具有方便快捷、費(fèi)用低廉的優(yōu)點(diǎn)，但其規(guī)范性、程序性相對(duì)較差。

由于裝備采購(gòu)的每個(gè)項(xiàng)目各不相同，還有其他一些適合的采購(gòu)方式也是可以采用的，例如批量采購(gòu)、小額采購(gòu)等，因此為了適應(yīng)裝備采購(gòu)在不同情況下的特殊需要，《裝備采購(gòu)條例》規(guī)定，經(jīng)總裝備部批準(zhǔn)還可以靈活采用其他裝備采購(gòu)方式。需要強(qiáng)調(diào)的是，雖然其他采購(gòu)方式有很多，但只有經(jīng)總裝備部認(rèn)定的方式才可以用于裝備采購(gòu)。

二、科學(xué)選擇裝備采購(gòu)方式的意義

規(guī)范對(duì)裝備采購(gòu)方式選擇行為的管理，可以克服和減少隨意性，從制度上確保推進(jìn)和開展競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)，并有效降低采購(gòu)成本，保證交付進(jìn)度，提高裝備質(zhì)量。

1.推進(jìn)裝備采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)水平[2]

推行競(jìng)爭(zhēng)性裝備采購(gòu)，既是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的要求，也是高技術(shù)裝備發(fā)展的需求。規(guī)范裝備采購(gòu)方式的選擇，積極運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)性訂立方式的目的，就是充分調(diào)動(dòng)各企業(yè)積極性，把裝備科研、生產(chǎn)、維修建立在國(guó)家最先進(jìn)的工業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)之上，以實(shí)現(xiàn)裝備采購(gòu)效益的最大化。世界各國(guó)無論政府采購(gòu)、還是裝備采購(gòu)都采取各種方式，建立了采購(gòu)方式審定制度，強(qiáng)制推行競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)。因此，加強(qiáng)裝備采購(gòu)方式選擇，是推行競(jìng)爭(zhēng)性裝備采購(gòu)的重要途徑。

2.提高裝備采購(gòu)的法治化進(jìn)程

當(dāng)前，裝備采購(gòu)指令性計(jì)劃管理模式的觀念和行為還未得到徹底的轉(zhuǎn)變和根除，有意、無意規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)，以及競(jìng)爭(zhēng)性裝備采購(gòu)方式應(yīng)用不規(guī)范，有意選擇競(jìng)爭(zhēng)程度較小的采購(gòu)方式等問題時(shí)有發(fā)生。因此，科學(xué)選擇裝備采購(gòu)方式，建立規(guī)范、統(tǒng)一的裝備采購(gòu)方式的選擇標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)規(guī)范裝備采購(gòu)工作行為，避免行政干預(yù)、暗箱操作等問題的發(fā)生，將產(chǎn)生重要的監(jiān)督、制約作用，提高裝備采購(gòu)行為的法治化進(jìn)程。

3.向政府采購(gòu)制度看齊

裝備采購(gòu)屬于政府采購(gòu)范疇。政府采購(gòu)相關(guān)工作行為、過程都受到嚴(yán)格的法律限制和多方的監(jiān)督；尤其其采購(gòu)方式的確定已經(jīng)受到嚴(yán)格的法律管制，任何從事政府采購(gòu)工作的部門、人員，在組織實(shí)施采購(gòu)工作時(shí)，必須按照法律規(guī)定、針對(duì)項(xiàng)目情況選擇合適的采購(gòu)方式。只有這樣，才能建立公正、公平、公開的采購(gòu)秩序，實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光工程”的目標(biāo)。因此，為在裝備采購(gòu)工作貫徹落實(shí)政府采購(gòu)制度精神，應(yīng)加強(qiáng)裝備采購(gòu)方式科學(xué)選擇。

三、科學(xué)選擇裝備采購(gòu)方式的實(shí)現(xiàn)路徑

1.發(fā)布采購(gòu)信息，平等授予采購(gòu)機(jī)會(huì)

裝備采購(gòu)信息，如裝備名稱、型號(hào)、圖號(hào)，采購(gòu)數(shù)量、采購(gòu)價(jià)格、交付時(shí)間，戰(zhàn)技指標(biāo)、關(guān)鍵技術(shù)，承制單位信息、采購(gòu)部門信息，采購(gòu)合同文本等，幾乎都可能涉及到軍事秘密。因此，為了維護(hù)國(guó)防安全，必須做好裝備采購(gòu)的保密工作，保密工作是裝備采購(gòu)信息發(fā)布最關(guān)鍵的把握點(diǎn)。

但是，不能以保密為借口而規(guī)避進(jìn)行公開招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，不能以保密作為選擇裝備采購(gòu)方式的唯一“準(zhǔn)星”。對(duì)于采購(gòu)軍選民用類產(chǎn)品，除軍隊(duì)部門信息（如采購(gòu)單位、交付單位等）外，其他信息均可按非保密信息處理，可進(jìn)行公開發(fā)布，以吸引更多的承制單位的參加；對(duì)于采購(gòu)軍隊(duì)專用裝備，涉及裝備總體、主要分系統(tǒng)及含涉密技術(shù)的配套件等產(chǎn)品采購(gòu)信息為保密信息，可以只向符合相應(yīng)保密資質(zhì)的承制單位發(fā)布。此外，還可以根據(jù)裝備采購(gòu)信息密級(jí)程度積極進(jìn)行去密和降密處理，降低裝備采購(gòu)信息的獲取成本，最大程度地吸引廣大潛在承制單位參與到裝備采購(gòu)市場(chǎng)中來。

2.統(tǒng)一判定標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造平等遴選規(guī)則[3]

影響裝備采購(gòu)方式的因素較多，并且各裝備采購(gòu)項(xiàng)目具體情況不盡相同，為避免在制度上遺留規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)的漏洞，應(yīng)對(duì)各影響裝備采購(gòu)方式選擇的要素、判定標(biāo)準(zhǔn)、方法給予統(tǒng)一規(guī)范，并盡可能實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的量化管理。裝備采購(gòu)方式主要由保密要求、采購(gòu)金額、采購(gòu)時(shí)限、承制單位數(shù)量、裝備通用性、配套或服務(wù)一致性等要素確定。結(jié)合實(shí)際，參照國(guó)內(nèi)外具體做法，應(yīng)遵循以下標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行選定裝備采購(gòu)方式。

第一，密級(jí)程度。對(duì)于無法處理的涉密裝備采購(gòu)信息只能選擇公開招標(biāo)以外的裝備采購(gòu)方式。

第二，合同金額。各國(guó)無論政府采購(gòu)、還是裝備采購(gòu)，都在法律中要求政府或軍隊(duì)的不同部門，對(duì)各種裝備采購(gòu)方式適用的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)限額范圍給予專門的規(guī)定，建立全軍統(tǒng)一的裝備采購(gòu)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。

第三，承制單位數(shù)量。競(jìng)爭(zhēng)必須有相應(yīng)的市場(chǎng)主體環(huán)境，即數(shù)量較多的、具備資格條件的承制單位。因此，承制單位數(shù)量也是一個(gè)制約競(jìng)爭(zhēng)性裝備采購(gòu)方式使用的重要要素之一。

第四，采購(gòu)時(shí)限要求。采購(gòu)時(shí)限即采購(gòu)項(xiàng)目所允許的合同訂立時(shí)間也成為一個(gè)制約采購(gòu)方式選擇的要素之一。采購(gòu)方式不同，所需要的合同訂立時(shí)間不同；裝備采購(gòu)項(xiàng)目不同，所需要的生產(chǎn)周期、交付時(shí)間要求不同。采購(gòu)時(shí)限應(yīng)按照以下公式計(jì)算：

采購(gòu)時(shí)限＝（裝備交付時(shí)間－裝備采購(gòu)年度計(jì)劃下達(dá)時(shí)間）－合同履行時(shí)間（按裝備生產(chǎn)周期計(jì)算）

按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)公告發(fā)布日到開標(biāo)日，至少保留20個(gè)工作日的時(shí)間間隔，以保證投標(biāo)人具有充足的時(shí)間完成投標(biāo)書。因此，采購(gòu)時(shí)限允許的項(xiàng)目方可采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)的方式訂立合同。

第五，裝備的通用性。通用性強(qiáng)的裝備，承制單位較多，貨源充足，價(jià)格較為穩(wěn)定，適合采用招標(biāo)或詢價(jià)方式采購(gòu)?！堆b備采購(gòu)方式和程序管理規(guī)定》明確，采用公開招標(biāo)、詢價(jià)采購(gòu)方式訂立裝備采購(gòu)合同的項(xiàng)目應(yīng)具有較強(qiáng)的通用性。通用性一般是指各軍兵種通用，或軍民通用。從目前的情況來看，適合公開招標(biāo)、詢價(jià)采購(gòu)的項(xiàng)目大部分為軍選民用產(chǎn)品。因此，通用性按照軍選民用市場(chǎng)情況確定。即凡在民品市場(chǎng)中有多家生產(chǎn)的產(chǎn)品就可認(rèn)為滿足“通用性強(qiáng)”的條件。

3.嚴(yán)格規(guī)范程序，保證公平選擇

制定嚴(yán)格的工作程序是規(guī)范裝備采購(gòu)方式選擇行為的重要手段。裝備采購(gòu)方式選擇可按以下程序和方法執(zhí)行：

首先，裝備采購(gòu)業(yè)務(wù)部門在擬制裝備采購(gòu)年度計(jì)劃草案前，應(yīng)組織領(lǐng)導(dǎo)、專家及負(fù)責(zé)人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研分析，綜合考慮項(xiàng)目實(shí)際情況，提出裝備采購(gòu)方式建議。其次，裝備采購(gòu)計(jì)劃部門根據(jù)裝備采購(gòu)項(xiàng)目情況組織專家對(duì)裝備采購(gòu)方式建議進(jìn)行審查，重點(diǎn)審查檢查業(yè)務(wù)部門對(duì)各要素分析的準(zhǔn)確性，法規(guī)、判定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況，提出的采購(gòu)方式建議的合理性等內(nèi)容。再次，通過審查的，裝備采購(gòu)主管機(jī)關(guān)應(yīng)組織專家，并根據(jù)裝備采購(gòu)項(xiàng)目情況，對(duì)裝備采購(gòu)方式方案進(jìn)行審核。對(duì)于需調(diào)整采購(gòu)方式的，依法作出裝備采購(gòu)方式修改決定；批準(zhǔn)下達(dá)執(zhí)行；經(jīng)審核無異議的，及時(shí)批準(zhǔn)下達(dá)。

此外，還需借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)做法，建立專門的監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)，并賦予其相應(yīng)職權(quán)和職責(zé)，從而加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)方式選擇的審批監(jiān)督，以確保全軍各級(jí)裝備采購(gòu)部門按照法規(guī)要求正確選擇、使用采購(gòu)方式。

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