清末民初地方自治制約因素分析

［內(nèi)容摘要］ 清末民初，河南地方自治不能順利推行受制度和時(shí)勢(shì)等諸多因素制約。地方自治制度設(shè)計(jì)中強(qiáng)烈的官治色彩是其制度原因；自治主辦者為解決財(cái)政困難加抽捐稅，引發(fā)地方社會(huì)抗拒自治而成為民亂之源；民族資產(chǎn)階級(jí)力量發(fā)展微弱導(dǎo)致改革缺乏地方社會(huì)的有力回應(yīng)，痞化勢(shì)力的存在則阻礙了其良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

［關(guān) 鍵 詞］ 清末民初；河南；地方自治；制約因素。

［作者簡(jiǎn)介］ 霍曉玲，河北大學(xué)歷史文化學(xué)院教師，北京師范大學(xué)歷史學(xué)院博士研究生，研究方向：中國(guó)現(xiàn)代政治思想史。

清末民初地方自治①?gòu)?908年底清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》始，至1914年袁世凱罷廢自治終，前后推行了六年。從政府層面來(lái)看，地方自治既沒(méi)有承擔(dān)起致強(qiáng)救亡的使命也未提升其地方統(tǒng)治的合法性，清政府的統(tǒng)治反而在自治鋪展期間土崩瓦解；從地方社會(huì)來(lái)看，作為“立憲之根本”的自治不僅未能滿足立憲派的參政要求，還引發(fā)了農(nóng)民、商人的反地方自治風(fēng)潮并成為地方動(dòng)亂之源。目前學(xué)界大多強(qiáng)調(diào)“官治”的掣肘和財(cái)政困難是阻礙清末民初地方自治運(yùn)轉(zhuǎn)的主要因素②。然而對(duì)于“官治”掣肘“自治”的制度原因?yàn)楹渭捌渚唧w表現(xiàn)、地方政治環(huán)境對(duì)自治推行的影響等重要問(wèn)題則缺乏深入的分析探討。有鑒于此，本文擬以河南為個(gè)案探討阻礙地方自治良性運(yùn)轉(zhuǎn)的主要制約因素及其作用機(jī)制，間或涉及導(dǎo)致清末民初地方自治失敗的某些共性因素。

一、地方自治制度設(shè)計(jì)的偏失

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，傳統(tǒng)的專制主義中央集權(quán)的政治體制在內(nèi)憂外患沖擊下逐漸發(fā)生變化，主要表現(xiàn)在部分中央權(quán)力

開(kāi)始以臨時(shí)授予事權(quán)的形式向下分流以及紳士地方主導(dǎo)權(quán)的擴(kuò)大。如此一來(lái)，則引致晚清政治中地方權(quán)重勢(shì)傾中央的格局以及紳?rùn)?quán)擴(kuò)張主導(dǎo)一方的局面，并且作為一個(gè)歷史變動(dòng)因素在清末民初發(fā)生著深遠(yuǎn)的影響。

清末民初的地方自治固然順應(yīng)了社會(huì)的參政要求，但在一定程度也未嘗不是中央政府調(diào)整上述權(quán)力格局的嘗試。對(duì)此已有研究者指出，政府推行自治的目的就是在“地方層面強(qiáng)化中央控制，將士紳的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)整合進(jìn)官方主導(dǎo)（并由此控制）的自治會(huì)中”③。因此晚清的地方自治章程亟亟于自治和官治“相倚相成”，強(qiáng)調(diào)“自治規(guī)約，不得抵御國(guó)家之法律”，且“自治事宜，不得違抗官府之監(jiān)督”，以使“自治區(qū)域雖多，而一一就我準(zhǔn)繩，不至自為風(fēng)氣；自治職員雖眾，而一一納之軌物，不至紊亂紀(jì)綱”④。此外，晚清自治的“官治”定位，亦受制于其所師從的德、日地方自治制度的影響。晚清的地方自治主要取法日本，而后者制度則襲自德國(guó)⑤。眾所周知，德法等歐陸國(guó)家的近代地方制度迥異于英美，其建立皆系由上而下操縱在國(guó)家手中并以形成強(qiáng)大的統(tǒng)一國(guó)家為目的。形式上雖然設(shè)置獨(dú)立于國(guó)家的自治團(tuán)體以辦理地方行政事務(wù)，但卻往往淪為國(guó)家行政的末梢組織而形同國(guó)家附庸⑥。由是，清政府所以取法效法關(guān)鍵在于：一方面該制度設(shè)計(jì)與中國(guó)專制主義中央集權(quán)的傳統(tǒng)政治口味相投；另一方面，亦暗合政府的雙重隱衷——即迫于政治壓力而亟需擴(kuò)大政治參與，又恐地方失控而收縮政治權(quán)力。

晚清政府欲以“官治”統(tǒng)“自治”鮮明地體現(xiàn)在執(zhí)行程序的設(shè)計(jì)上。在省級(jí)，諮議局議決事件須申報(bào)督撫批復(fù)執(zhí)行。督撫同意者，公布施行；反之則交令諮議局復(fù)議。若諮議局對(duì)交令復(fù)議事件仍執(zhí)前議，督撫需將全案咨送資政院核議。但與此同時(shí)又規(guī)定督撫對(duì)諮議局擁有監(jiān)督權(quán)，對(duì)其議案具有裁奪執(zhí)行之權(quán)⑦。換言之，諮議局并不完全具備立憲國(guó)家地方議會(huì)擁有的立法權(quán)，而撫署在議決和執(zhí)行上卻擁有相當(dāng)?shù)臎Q定權(quán)。在府州縣級(jí)，議事會(huì)雖為民選議事機(jī)關(guān)，而本該作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的參事會(huì)則為“地方自治之輔助議決機(jī)關(guān)”。參事會(huì)的地位介乎官民之間，其為民的一面是指參事會(huì)由議事會(huì)議員互選產(chǎn)生，為間接的民選；為官的一面是指其職責(zé)為審議議事會(huì)議決事項(xiàng)，而且參事會(huì)會(huì)長(zhǎng)由州縣長(zhǎng)官充任，儼然有代表官方監(jiān)臨議事會(huì)的意味。議參兩會(huì)的議決事項(xiàng)則交府廳州縣長(zhǎng)官實(shí)際執(zhí)行⑧。因此在府州縣級(jí)，自治機(jī)關(guān)雖已擁有完全的議決權(quán)，執(zhí)行程序卻仍由官府主持。董事會(huì)與鄉(xiāng)董、鄉(xiāng)佐是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)自治執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其職權(quán)是執(zhí)行議事會(huì)議決事項(xiàng)與地方官府委任辦理事務(wù)⑨。他們雖非出自民選，但因其只有執(zhí)行義務(wù)而無(wú)駁議權(quán)利，所以能夠保證議事會(huì)議決事項(xiàng)的最終貫徹執(zhí)行。

由此可見(jiàn)只有在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)，議事機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)才兩面一體，成就完備的自治機(jī)構(gòu)形態(tài)。而在省級(jí)和府廳州縣級(jí)，自治機(jī)構(gòu)實(shí)有其籌措經(jīng)費(fèi)的義務(wù)，而無(wú)行政辦事的權(quán)利。無(wú)怪乎時(shí)人評(píng)論地方自治“徒足以代此專利之政府，分擔(dān)一部分行政之義務(wù)”而已⑩。更有甚者，激進(jìn)人士則對(duì)這種以“官治”統(tǒng)“自治”的做法表示了極度的反感，“今政府許民自治而又參入官吏以作掣肘，慮國(guó)民程度之不及也，則官有何程度；憂國(guó)民自治為己害也，則尤何必許其自治，是司馬昭之心路人皆知矣?！辈榇斯膭?dòng)自治團(tuán)體與中央政府相峙競(jìng)爭(zhēng)，反之“不得謂自治團(tuán)，奴隸團(tuán)、聽(tīng)死團(tuán)而已”，進(jìn)而鼓吹革命的破壞建設(shè)手段{11}。

地方自治制度設(shè)計(jì)上的偏失與瞻前顧后，不僅使得其鼓吹者對(duì)官府推行的自治大失所望，而且在具體運(yùn)作中引發(fā)了一系列問(wèn)題。突出體現(xiàn)在，地方官府對(duì)議決案虛文敷衍、執(zhí)行不力，“議決案件，大都雖經(jīng)公布而不見(jiàn)其實(shí)行”{12}。下面僅就河南地方情況略舉數(shù)例。如裁革草豆錢(qián)撥歸自治經(jīng)費(fèi)案、郾城學(xué)田科租提充辦學(xué)經(jīng)費(fèi)案早經(jīng)諮議局議決，撫院公布施行，卻遲遲不能落實(shí)，無(wú)奈又于民初臨時(shí)省議會(huì)上再次陳請(qǐng)執(zhí)行{13}。又如組織縣議會(huì)案已經(jīng)臨時(shí)省議會(huì)議決公布，而商水、確山、原武三縣仍遷延未辦，故又于省議會(huì)上再次議決令其速辦{14}。再如清末按地方分?jǐn)傊?yīng)之各項(xiàng)差徭雜稅，早經(jīng)河南諮議局議決一律豁免，但“各縣均陽(yáng)奉陰違”，仍照舊攤派{15}。從州縣議事會(huì)議決事項(xiàng)的執(zhí)行情況來(lái)看，省級(jí)自治中存在的“議而不決，決而不行”的問(wèn)題更為突出。如鄧州議事會(huì)議決十余案，該州州牧或駁或認(rèn)：“概以不實(shí)行為宗旨，致使初次議案僅成畫(huà)餅，即再催促亦歸無(wú)效。”{16}鎮(zhèn)平縣令蔑視議會(huì)，“于已經(jīng)禁止者極力擴(kuò)充，于未經(jīng)宣布者擅自舉辦”{17}。在西華縣，裁免各項(xiàng)卯規(guī)一案早經(jīng)諮議局議決撫院公布，又經(jīng)西華縣議會(huì)議決公布，但直到1927年始完全革除{18}。顯而易見(jiàn)，官府在議案執(zhí)行中的拖沓與敷衍致使某些議案被反復(fù)提出交議，嚴(yán)重影響了自治機(jī)構(gòu)的議事效率與政治聲望。

地方自治制度設(shè)計(jì)中的偏失以及由此引起的議案執(zhí)行不力還大大激化了議事會(huì)與地方官府的矛盾，甚至引發(fā)二者之間的尖銳沖突。例如河南都督張鎮(zhèn)芳面對(duì)臨時(shí)省議會(huì)的彈劾，不僅未到會(huì)接受議員質(zhì)詢，反而指使暴徒數(shù)十人持槍闖入會(huì)場(chǎng)槍傷議員十余人{(lán)19}。此后不久，各地府縣亦紛起效尤，如太康縣令縱容差役搗毀城廂及該縣的議、董事會(huì){20}；寧陵縣知事摧殘新政，搗毀自治機(jī)關(guān)并毆辱辦事人員{21}；再如西華縣議會(huì)成立后對(duì)剔除衙蠹積弊提案甚多，均送請(qǐng)縣署照辦。前任知縣蔡俊鏞“陽(yáng)諾而陰撓之”，繼任知縣周某因反對(duì)新政被議事會(huì)彈劾免職，將去之時(shí)唆使流氓衙蠹搗毀議事會(huì){22}。一時(shí)之間“搗毀縣議會(huì)之風(fēng)潮幾若天災(zāi)流行，隨風(fēng)傳染，潮流所及，殆無(wú)完膚”{23}，“狂瀾洶涌，大有波及全省之勢(shì)”{24}。州縣官府對(duì)地方自治會(huì)的敷衍態(tài)度使雙方關(guān)系迅速惡化，這一點(diǎn)還可從議事會(huì)及勸學(xué)所等團(tuán)體上交省議會(huì)的陳請(qǐng)案中彈劾官長(zhǎng)、嚴(yán)追官欠的議案數(shù)量之多看出。如河南臨時(shí)省議會(huì)共議決議案70件，其中彈劾官長(zhǎng)案16件，要求嚴(yán)追官欠案6件。

二、財(cái)政困難

毋庸諱言，由于內(nèi)憂外患晚清財(cái)政瀕于崩潰，無(wú)論中央抑或地方，皆已入不敷出。清末推行新政，處處需款，進(jìn)一步加劇了財(cái)政收支的不平衡——只是與江蘇、廣東等富庶省份相比，河南庫(kù)款支絀似乎更為嚴(yán)重。

19世紀(jì)中期，河南剿滅發(fā)捻致使財(cái)政經(jīng)濟(jì)遭受巨創(chuàng)。20世紀(jì)初又增加了大宗財(cái)政開(kāi)支，如每年要攤交庚子賠款90萬(wàn)兩、甲午戰(zhàn)后的外債“洋款”60萬(wàn)兩、編練河南“新軍”常年經(jīng)費(fèi)100多萬(wàn)兩等{25}。1905年以后，開(kāi)始籌備憲政工作，財(cái)政開(kāi)支再次增加。為籌措款項(xiàng)，河南官府不僅將鹽稅多次加價(jià)還大辦捐納。甚至在款已實(shí)無(wú)可籌的情況下，仿效他省采取所謂“取之不勞而集事較易”的辦法——發(fā)行彩票{26}。即便如此，其財(cái)政收支仍是捉襟見(jiàn)肘。以1909年為例，該年全省的收支不敷達(dá)33萬(wàn)兩{27}。1909年以后隨著自治的推行，地方開(kāi)支再度劇增。據(jù)河南巡撫寶棻奏稱，僅創(chuàng)設(shè)籌備事務(wù)所、自治研究所、宣講所及調(diào)查選舉等費(fèi)，便需耗銀120余萬(wàn)兩。而此時(shí)河南藩庫(kù)早已羅掘窮盡，甚至連省城設(shè)立自治研究總所及自治籌辦處所需8萬(wàn)多兩亦難如數(shù)撥付，更不要說(shuō)全省自治機(jī)關(guān)了{(lán)28}。

在省庫(kù)支絀的情況下，河南各屬自治經(jīng)費(fèi)大抵皆地方自行籌措，“就地籌款”遂成為引發(fā)反地方自治風(fēng)潮的主要誘因。清末地方自治章程規(guī)定，自治經(jīng)費(fèi)籌集有三種來(lái)源：地方公產(chǎn)公款、地方公益捐、按照自治規(guī)約所科之罰金。其中公益捐又分為附捐和特捐兩種，“就官府征收之捐稅，附加若干，作為公益捐者，為附捐；于官府所征捐稅之外，另定種類名目征收者，為特捐”{29}。鑒于河南農(nóng)民稅賦與他省相比本已很重{30}，由治抽收的附捐、特捐進(jìn)一步增加了民眾的負(fù)擔(dān)，因此推行自治給其最直觀的感受就是自“從前不辦新政，百姓尚可安身，今辦自治巡警學(xué)堂，無(wú)一不在百姓身上設(shè)法”{31}。所以從自治開(kāi)辦之初直到清朝滅亡，由此而引發(fā)的民變、商變持續(xù)不斷。如1909年六月，溫縣縣令在前次增加斗捐后，又邀集紳士議加車捐，民眾激憤，皆稱“若果實(shí)行，定謀合力抵抗”{32}；1910年四月，密縣縣令以開(kāi)辦地方自治籌備處而議添畝捐并出諭催繳，“大滋紳民之怒”——鄉(xiāng)民1700余人進(jìn)城，將縣署大堂大門(mén)全部拆毀{33}；同年七月，長(zhǎng)葛縣以籌辦巡警名義增加畝捐，激起眾怒。四鄉(xiāng)群眾近萬(wàn)人涌近縣城，搗毀縣署{34}；十月，葉縣民眾反抗自治增加雜捐，鄉(xiāng)民萬(wàn)余人進(jìn)城示威{35}。此外，駐馬店和省垣開(kāi)封的商民亦因反對(duì)官府增加捐稅而相繼罷市{36}。

總之，財(cái)政困難已使地方自治的推行舉步維艱，為此抽收捐稅引發(fā)的民變風(fēng)潮則進(jìn)一步阻滯了其正常推進(jìn)和良性運(yùn)行。在普通民眾對(duì)自治持漠然乃至仇視態(tài)度的情況下，自上而下推行的地方自治在中國(guó)廣大鄉(xiāng)村遭遇寒流也就不足為怪了。

三、國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)乏力

在中國(guó)近代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系始終是一個(gè)核心問(wèn)題：“國(guó)家（政府力量）與社會(huì)（民間力量）構(gòu)成推動(dòng)現(xiàn)代化進(jìn)程的最有力的杠桿，而能否在二者之間形成一種良性互動(dòng)關(guān)系，遂成為各國(guó)現(xiàn)代化成敗的關(guān)鍵?！眥37}清末民初的地方自治作為一項(xiàng)國(guó)家推動(dòng)的全面改革，最終要在與社會(huì)的互動(dòng)中進(jìn)行，互動(dòng)之良窳決定其優(yōu)劣成敗。然而從當(dāng)季河南所能提供的施行地方自治的社會(huì)歷史條件來(lái)看，尚不具備二者良性互動(dòng)的基礎(chǔ)。

近代西方地方自治最初源自新興資產(chǎn)階級(jí)的政治要求，是其擴(kuò)大權(quán)益分享政權(quán)的途徑和手段?？梢哉f(shuō)在封建體制下，愈是資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方愈有強(qiáng)烈的地方自治意愿。清末地方自治政策的出臺(tái)雖然并不完全具備這種階級(jí)與經(jīng)濟(jì)背景，但是資本主義的發(fā)展水平以及在此基礎(chǔ)上的資產(chǎn)階級(jí)民主參政意識(shí)的發(fā)展在一定程度上決定著地方自治的推行效果。河南的資本主義經(jīng)濟(jì)在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初雖有初步發(fā)展，但僅限于鐵路沿線等交通便利區(qū)域，在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重更是微乎其微。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，辛亥革命前河南民族資本主義工礦企業(yè)約有23家（包括未辦成者），資本總計(jì)不過(guò)200多萬(wàn)元，尚不及當(dāng)時(shí)河南一普通州縣全年的棉花產(chǎn)值。相比之下，鄰近省份近代工礦業(yè)的資本總額則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)河南，譬如直隸（不包括北京）為730多萬(wàn)元、山東為570多萬(wàn)元、湖北為1570多萬(wàn)元{38}。而且上述有限的工礦企業(yè)設(shè)備較差，大機(jī)器生產(chǎn)比較薄弱（多屬半機(jī)器和手工業(yè)），民族資本主義發(fā)展明顯低于全國(guó)水平。所以河南早期民族資產(chǎn)階級(jí)的主體“絕大部分是官僚或與官府有密切關(guān)系的地主紳商”{39}。士紳階層的主體與資本主義生產(chǎn)關(guān)系的聯(lián)系稀少微弱，更沒(méi)有分化出一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、以維護(hù)資本主義生產(chǎn)關(guān)系為利益訴求的紳商階層。

在思想文化方面，河南地處中原，傳統(tǒng)文化浸潤(rùn)較深。近代以降，河南所受西方文明的影響主要來(lái)自沿江沿海地區(qū)的間接輻射和傳導(dǎo)，且易于遭致本土社會(huì)歷史文化傳統(tǒng)的有力排斥。西方資產(chǎn)階級(jí)民主政治思想和治理理念影響微弱，并沒(méi)有形成一個(gè)自覺(jué)的民族資產(chǎn)階級(jí)群體。不僅如此，近代企業(yè)的創(chuàng)辦者還要依靠官府的庇護(hù)生存，僅在地方權(quán)力階層中占有一席之地，而很難產(chǎn)生自覺(jué)的參政議政要求。因此直至1909年清政府在全國(guó)推行地方自治之前，河南都沒(méi)有出現(xiàn)紳商公舉倡辦的地方自治活動(dòng)。地方權(quán)力階層的主體則為傳統(tǒng)士紳和舊官僚組成。地方主導(dǎo)力量（地方實(shí)力集團(tuán)）的主體仍為傳統(tǒng)士紳，缺乏新式紳商（或曰具有民族資本主義傾向的紳士）這一新鮮血液的輸入。由于思想觀念落后，他們的政治要求不是為民族資本主義新經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展拓清障礙，而是繼續(xù)維持和鞏固其與封建地權(quán)形態(tài)相聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)剝削。社會(huì)上鼓吹地方自治的主要是留日學(xué)生和部分接受新式教育并具有立憲傾向的知識(shí)分子。譬如1909年以前，留日學(xué)生創(chuàng)辦的《豫報(bào)》《河南》是鼓吹自治立憲的喉舌，但影響終究有限——終清之世，河南留日學(xué)生也不過(guò)200多人，而《豫報(bào)》《河南》皆創(chuàng)辦于日本，對(duì)河南地方的影響也不可高估。至于河南新式教育的發(fā)展則因經(jīng)費(fèi)支絀和人心守舊而進(jìn)展緩慢{40}。省內(nèi)的新式知識(shí)分子數(shù)量有限也直接導(dǎo)致地方自治缺乏社會(huì)主體力量的有力參與和推動(dòng)。就地方政府層面來(lái)看，河南因拱衛(wèi)京師的特殊地理位置而長(zhǎng)期處于中央政府的強(qiáng)勢(shì)控制之下。選派河南的歷任巡撫、都督均激進(jìn)不足而保守有余，并且更調(diào)頻仍。如從自治開(kāi)展到清朝滅亡，曾三次更調(diào)巡撫。其中，任職最短者（寶棻）僅有半年，最長(zhǎng)者（吳重熹）亦不足兩年。歷任巡撫往往到任后工作尚未開(kāi)展又調(diào)往別處，影響了施政的連續(xù)性。加之財(cái)政困難與自身認(rèn)識(shí)的局限等，使地方自治亦地方官府的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)與積極貫徹。

上述情況使得地方社會(huì)對(duì)自治態(tài)度漠然，由此中央推行的地方自治成為一項(xiàng)自上而下的政治任務(wù)，而不是其積極參與的自我體制調(diào)整?？傊鐣?huì)歷史條件的不成熟同樣導(dǎo)致這場(chǎng)蘊(yùn)涵政治現(xiàn)代化、民主化的改革未能得到社會(huì)主體社會(huì)力量的認(rèn)同和支持。

四、基層政治的痞化傾向

此處所論痞化是就兩方面而言，其一是指一部分痞化人物（主要包括土豪地主、無(wú)賴地痞以及寄生官署的差役衙蠹等人）和劣紳主導(dǎo)地方事務(wù)的局面，其二是指地方權(quán)力爭(zhēng)奪手段的武力化傾向。與士紳階層不同，痞化人物的權(quán)威不是通過(guò)政府對(duì)其身份的認(rèn)定獲得，而是通過(guò)武力威懾、宗族強(qiáng)大、個(gè)人性格及其與官府的密切關(guān)系等數(shù)種力量確立。

需要指出的是，河南基層社會(huì)痞化勢(shì)力的發(fā)展與肇始于太平天國(guó)時(shí)期的地方軍事化密切相關(guān)。由于是時(shí)河南發(fā)捻交錯(cuò)，清廷以毛昶熙為督辦河南團(tuán)練大臣，檄令州縣紳民筑寨自守，募練鄉(xiāng)勇。一時(shí)之間，各縣士紳普辦團(tuán)練，遍筑寨堡。隨著各地社會(huì)軍事化程度日益加深，地方實(shí)力集團(tuán)的性質(zhì)漸趨轉(zhuǎn)化，其所賴以掌握地方社會(huì)的資源基礎(chǔ)亦由傳統(tǒng)的科舉功名一變而為強(qiáng)制性的武裝力量{41}。其間，一部分紳士因經(jīng)辦團(tuán)練、主持地方局所事務(wù)，趁機(jī)損公肥私并向劣紳發(fā)展。如南陽(yáng)社旗店團(tuán)總戴天熊橫行鄉(xiāng)里，“嘗一日殺數(shù)十人，民無(wú)敢怨者”{42}。同時(shí)清末捐納盛行，部分痞化人物憑借經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)經(jīng)由捐納實(shí)現(xiàn)了痞而紳的轉(zhuǎn)化，由此傳統(tǒng)士紳階層中早已存在的劣紳勢(shì)力再獲壯大，紳而痞的色彩愈加濃厚。對(duì)此，有研究表明：19世紀(jì)上半葉至下半葉，“異途”紳士（即捐納出身者）的人數(shù)增加了50%，而紳士人數(shù)和品質(zhì)的變化，不僅侵蝕了政府，也導(dǎo)致原由這個(gè)階層統(tǒng)治的社會(huì)分崩離析{43}。

對(duì)于劣紳和痞化勢(shì)力對(duì)自治推行可能造成的不良影響統(tǒng)治者內(nèi)部不乏清醒認(rèn)識(shí)。早在1906年，政務(wù)部外大臣即上書(shū)朝廷，指出現(xiàn)在講求地方自治“所有各省為害閭閻之紳衿、訟棍、土豪等類，理宜設(shè)法驅(qū)除，方足以收治安之效”{44}。在自治推行之時(shí)，中央政府亦一再?gòu)?qiáng)調(diào)自治機(jī)構(gòu)和地方公益各項(xiàng)事業(yè)須慎選公正紳耆和衷襄理。但隨著自治的開(kāi)展，劣紳與痞化勢(shì)力不僅沒(méi)有受到抑制，反而不遺余力參與其中，希假自治之名擴(kuò)張自身勢(shì)力。如信陽(yáng)在組織縣議會(huì)時(shí)，除劣紳王永欽“垂涎議長(zhǎng)，百般運(yùn)動(dòng)”外，“向來(lái)未得志之廩、秀生員及卑鄙不堪之腐敗紳士，都打動(dòng)做官念頭，群起運(yùn)動(dòng)”{45}。如河南府城選舉自治會(huì)長(zhǎng)，負(fù)責(zé)辦理巡警、擔(dān)任警局總董的莊、楊、馬三姓巨紳因會(huì)長(zhǎng)一職為他姓士紳謀獲憤而遷怒學(xué)界中人，竟令所統(tǒng)巡警前往學(xué)堂毆傷學(xué)生多人{(lán)46}；睢州選舉議會(huì)期間，劣紳劉某、五城首事蔣某糾集百余人，于投票時(shí)搗毀票柜、毆辱籌辦人員，復(fù)勾結(jié)差役揚(yáng)言起事。城內(nèi)人心惶懼，地方官府不得不赴省請(qǐng)兵前往彈壓{47}。痞化勢(shì)力的異?；钴S不僅使自治推行風(fēng)波迭起，而且使自治機(jī)構(gòu)淪為其魚(yú)肉地方、牟取私利的工具。1914年初的大公報(bào)記載，河南“各縣一切（自治——引者注）機(jī)關(guān)雖有真為地方謀福利者，而刁生劣監(jiān)惡紳慣棍夤緣濫竽，以施其欺詐魚(yú)肉之術(shù)者，實(shí)所在多有”{48}。更可慮者，痞化勢(shì)力的存在還危及自治機(jī)構(gòu)自身的生存，自治議員動(dòng)輒得咎。如確山臨時(shí)縣議會(huì)因查核該縣收支局、團(tuán)防局賬目，二局局長(zhǎng)遂率領(lǐng)黨徒持刀搗毀議會(huì)，搶劫銀錢(qián)器具{49}；陳留縣議會(huì)提倡公益而觸及私利，遂有暴徒轟擊議會(huì)之舉{50}。

推行自治涉及地方權(quán)利的重新整合，社會(huì)各界尤其是既得利益者和新興勢(shì)力為自身利益計(jì)，必然竭盡所能地于其中謀求相應(yīng)的政治和社會(huì)資源，由此引發(fā)的社會(huì)沖突本為正常。然而，值得注意的是各派代表人物的痞化特性與權(quán)力爭(zhēng)奪手段的武力化及其對(duì)于自治推行所造成的惡劣影響和強(qiáng)大阻力。據(jù)而言之，痞化勢(shì)力的存在不僅妨礙了自治議案的執(zhí)行，而且危及議會(huì)自身的生存；痞化勢(shì)力對(duì)自治機(jī)構(gòu)的滲透更破壞了地方自治的合法性基礎(chǔ)，因而無(wú)從獲取地方社會(huì)的支持。

綜上所述，地方自治制度設(shè)計(jì)中強(qiáng)烈的官治色彩是阻礙清末民初地方自治良性運(yùn)轉(zhuǎn)的制度原因；財(cái)政困難則使自治事業(yè)的推行舉步維艱，因自治而加抽捐稅的舉措更引發(fā)了地方社會(huì)的抗拒和騷亂，激化了官民矛盾。同時(shí)，由于河南民族資本主義發(fā)展滯后，民族資產(chǎn)階級(jí)力量微弱以及民主參政思想的啟蒙不夠?qū)е赂母锶狈Φ胤缴鐣?huì)主體力量的有力回應(yīng)和積極參與，而由地方軍事化衍生的痞化勢(shì)力則在其中惡性競(jìng)爭(zhēng)，損害了自治的合法性基礎(chǔ)。當(dāng)然，地方自治開(kāi)展時(shí)期，中央將多項(xiàng)改革同時(shí)鋪展導(dǎo)致河南地方力不敷用、顧此失彼，以及匪亂猖獗、災(zāi)害頻仍、民眾素質(zhì)低下等因素都對(duì)清末民初的河南自治帶來(lái)不利影響。由此可見(jiàn)，有論者評(píng)價(jià)清末民初河南地方自治是“一次失敗的政治試驗(yàn)”{51}并非過(guò)激之言。

注釋：

①此處所論“民初”地方自治是指1914年初袁世凱下令各地停辦自治以前所舉辦的地方自治活動(dòng)。本文之所以將清末、民初自治合并論述乃是因?yàn)槊癯踝灾螌?shí)為清末地方自治的延續(xù)。根據(jù)內(nèi)務(wù)部1912年11月的指示，各省地方自治仍“遵照舊章（指清末的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》和《府廳州縣地方自治章程》——引者注）辦理”（“內(nèi)務(wù)部咨覆奉天都督轉(zhuǎn)咨奉天臨時(shí)省議會(huì)各地地方自治仍照舊章辦理所請(qǐng)公布改定自治條例一節(jié)暫從緩議文”，載《政府公報(bào)》1912年11月24日），而民國(guó)新的地方自治法規(guī)直至1914年底才頒布；另外，就民初地自治活動(dòng)而言“所舉辦者仍不外清末所定城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程所列舉之各項(xiàng)”（見(jiàn)《內(nèi)政年鑒·民政篇》（B）第616頁(yè)，商務(wù)印書(shū)館1936年版）。

②相關(guān)文章有陸建洪：“清末地方自治剖析”，載《探索與爭(zhēng)鳴》1991年第6期；梁景和：“清廷督導(dǎo)下的地方自治運(yùn)動(dòng)”，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2001年第1期；劉 斌：“試論清末地方自治的理論與實(shí)踐”，載《中北大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第1期；馬小泉：“晚清政府對(duì)地方自治的操縱與控制”，載《歷史檔案》1995年第4期；周積明、謝 丹：“晚清新政時(shí)期的反地方自治風(fēng)潮”，載《河北學(xué)刊》2002年第4期等。

③R. Keith Schoppa， “Local Self-government in Zhejiang， 1909-1927”， Modern China， Vol.2， No. 4. （Oct.， 1976）.

④⑦⑨{29}故宮博物院明清檔案部：《清末籌備立憲檔案史料》（下）第725-727、670-683 、724-741、738頁(yè)，中華書(shū)局1979年版。

⑤鄭永福、呂美頤：“論日本對(duì)中國(guó)清末地方自治的影響”，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)》（社科版）2001年第6期。

⑥許宗力、許志雄等：《地方自治之研究》第4-5頁(yè)，［臺(tái)］業(yè)強(qiáng)出版社1992年版。

⑧{28}《政治官報(bào)》第825號(hào)（宣統(tǒng)二年一月八日）、第1056號(hào)（宣統(tǒng)二年九月三日）。

⑩熊范輿：“國(guó)會(huì)與地方自治”，載《中國(guó)新報(bào)》1907年第5期。

{11}醒 生：“要求開(kāi)國(guó)會(huì)者與政府對(duì)于國(guó)會(huì)之現(xiàn)象”，載《河南》光緒三十四年（1908）第6期。

{12}“論今日之諮議局”，載《申報(bào)》1910年10月8日。

{13}{16}{17}{20}{24}{49}{50}《河南臨時(shí)省議會(huì)議決案》，1912年鉛印本。

{14}{21}《河南省議會(huì)第一次開(kāi)會(huì)議決案》，1913年鉛印本。

{15}{18}{22}（民國(guó)）《西華縣續(xù)志》（1938年）第6卷第17頁(yè)、第6卷第19-20頁(yè)、第1卷第21頁(yè)。

{19}河南臨時(shí)省議會(huì)槍擊案有關(guān)報(bào)道見(jiàn)“河南省議會(huì)之大慘劇”，載《大公報(bào)》1912年7月31日；“汴議會(huì)之大風(fēng)潮”，載（上海）《民立報(bào)》1912年8月4日；“特派密查汴議會(huì)被戕案”，載《大公報(bào)》1912年8月2日。

{23}{45}（開(kāi)封）《自由報(bào)》1912年8月29日、1912年7月26日;1912年8月6日。

{25}郭熙生：“辛亥革命前十年間河南群眾自發(fā)斗爭(zhēng)述略”，載《中州今古》1987第5期。

{26}{44}《河南官報(bào)》光緒31年第58期、光緒32年第58期。

{27}{32}{36}{46}{48}《大公報(bào)》，1911年2月5日、1909年7月20日、1911年7月14日；1911年9月8日、1910年5月27日、1914年1月10月。

{30}與它省相比，河南農(nóng)民尚要額外負(fù)擔(dān)為治河加征的“河工物料”“土防加價(jià)”（借治河的名加征的物料折價(jià)和額外苛派）以及特別繁重的徭役（或差徭折價(jià)）。參見(jiàn)王天獎(jiǎng)：“近代河南農(nóng)村的高利貸”，載《近代史研究》1995年第2期。

{31}{33}{35}《東方雜志》1910年第7卷第12、4、12期。

{34}中國(guó)第一歷史檔案館、北京師范大學(xué)歷史系：《辛亥革命前十年間民變檔案史料》（上）第236頁(yè)，中華書(shū)局1985年版；“中國(guó)大事記補(bǔ)遺”，載《東方雜志》1910年第7卷第8期。

{37}馬 敏：“有關(guān)中國(guó)近代社會(huì)轉(zhuǎn)型的幾點(diǎn)思考”，載《天津社會(huì)科學(xué)》1997年第4期。

{38}{39}王天獎(jiǎng)：“清末河南的民族資本主義”，載《中州學(xué)刊》1984年第1期。

{40}王天獎(jiǎng)：“清末河南興學(xué)述略”，載《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1984第1期。

{41}［臺(tái)］沈松橋：“地方精英與國(guó)家權(quán)力——民國(guó)時(shí)期的宛西自治，1930－1943”，載《中央研究院近代史研究所集刊》1992年總第21期。

{42}［光緒］《南陽(yáng)縣志》（1904年）第8卷第29頁(yè)。

{43}張仲禮：《中國(guó)紳士——關(guān)于其在19世紀(jì)中國(guó)社會(huì)中作用的研究》第138-139頁(yè)，李榮昌譯，上海社會(huì)科學(xué)出版社1991年版。

{47}“睢州人民之愚頑”，（上海）《民立報(bào)》1912年8月4日。

{51}［臺(tái)］沈松橋：“從自治到保甲：近代河南地方基層政治的演變，1908—1935”，載《中央研究院近代史研究所集刊》1989年總第18期。