新思維找回失去的南海

鞠海龍

在“共同開發(fā)”遙遙無期的狀態(tài)下，“擱置爭(zhēng)議”的結(jié)果就是任憑資源被長期盜取。中國如何面對(duì)被長期侵占的領(lǐng)土主權(quán)，如何面對(duì)每天不斷損失的海洋資源，已經(jīng)成為關(guān)系和平發(fā)展戰(zhàn)略長久持續(xù)下去的重要問題。

最近，中國最大一艘漁政船開赴南海執(zhí)行漁政管理任務(wù)，并宣示中國對(duì)南海諸島的主權(quán)，引起了國人對(duì)于南海主權(quán)問題的廣泛關(guān)注。

盡管影響南海問題的因素趨向復(fù)雜，但南海問題本身并不復(fù)雜。概括地講，它就是由東南亞一些國家對(duì)中國南海U形斷續(xù)疆界線內(nèi)的海上領(lǐng)土主權(quán)提出異議，擅自占據(jù)部分島礁并開發(fā)海洋資源而引起的相關(guān)國家之間的主權(quán)爭(zhēng)議問題。由于涉及多個(gè)雙邊關(guān)系，兼有區(qū)域外勢(shì)力的介入，南海問題才成為亞太地區(qū)的熱點(diǎn)問題。

爭(zhēng)端緣起與冰冷的現(xiàn)實(shí)

南海爭(zhēng)端的源頭最早可以上溯到20世紀(jì)30年代。其時(shí)，地緣政治理論的陸權(quán)論和海權(quán)論已經(jīng)在西方興起。按照地緣政治理論，位于東亞諸國之間的南海諸島及其周邊水域具有極高的戰(zhàn)略價(jià)值。當(dāng)時(shí)法國駐中圻欽使弗洛和航海委員會(huì)副主席伯金都曾指出，一旦一個(gè)強(qiáng)大的敵國占領(lǐng)這一地區(qū)，印度支那將處于嚴(yán)重的軍事威脅之中。要想長期統(tǒng)治印度支那，就必須關(guān)注西沙和南沙。

為了穩(wěn)固殖民統(tǒng)治，1932年6月5日，法屬印度支那的殖民政府在西沙設(shè)立行政代理署，隸屬越南承天省。1933年4月7日至13日，法國占領(lǐng)了南沙群島7座島礁。7月19日，法國發(fā)布占領(lǐng)告示。1933年7月25日，法國在其公報(bào)中宣布占領(lǐng)南海九島。在這一過程中，中國政府不斷地進(jìn)行外交駁復(fù)，并于1935年頒布對(duì)南海諸島的命名，宣示主權(quán)。法屬印度支那殖民政府覬覦西沙和南沙的行動(dòng)第一次開啟了南海爭(zhēng)端的潘多拉之盒。

二戰(zhàn)期間，日本占領(lǐng)南海諸島。以中法爭(zhēng)議為主要內(nèi)容的南海爭(zhēng)端畫上了休止符。二戰(zhàn)結(jié)束后，1946年底，“中華民國”政府派軍接收了二戰(zhàn)期間被日本占領(lǐng)的南沙群島和西沙群島。然而，由于西沙和南沙島礁為數(shù)眾多且分布范圍極廣，而蔣介石又急于發(fā)動(dòng)內(nèi)戰(zhàn)，當(dāng)時(shí)代表中國的中華民國政府并沒有為全部島礁設(shè)立主權(quán)碑，也沒有派兵駐守所有島嶼。中國內(nèi)戰(zhàn)留下的歷史遺憾為1947年法國人重返永樂群島，以及1956年菲律賓人“發(fā)現(xiàn)”南沙群島留下了空檔。

如果說發(fā)生發(fā)展于20世紀(jì)50年代前的南海爭(zhēng)端主要集中于中法、中菲之間，而法國占領(lǐng)西沙、南沙，菲律賓意欲奪取南沙主要是為了地緣戰(zhàn)略安全的話，那么，20世紀(jì)70年代南海爭(zhēng)端風(fēng)云再起就不僅是地緣政治那么簡單了。

1968年，聯(lián)合國暨遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)委員會(huì)“亞洲外島海域礦產(chǎn)資源聯(lián)合勘探協(xié)調(diào)委員會(huì)”對(duì)南海海域、南沙群島東部和南部海域油氣資源勘察報(bào)告公布后，南海地區(qū)重新受到世界各國，尤其是東南亞國家的高度關(guān)注。與此同時(shí)，由20世紀(jì)60、70年代新國際海洋法爭(zhēng)論而引起的沿海國家擴(kuò)張海疆，爭(zhēng)奪海洋權(quán)益的風(fēng)潮也波及南海地區(qū)。

1975年與1977年越南西貢政府和越南社會(huì)主義共和國先后提出了對(duì)南沙和西沙群島的主權(quán)要求。1978年6月11日，菲律賓頒布第1596號(hào)和1599號(hào)總統(tǒng)令，將南沙群島的大部分宣布為“卡拉延群島”，對(duì)群島和附近64976平方海里的海域提出主權(quán)和管轄權(quán)主張，并宣布建立200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。1968年馬來西亞將南沙群島范圍內(nèi)8萬平方公里的海域劃為礦區(qū)，出租給美國沙撈越殼牌公司進(jìn)行非法鉆探，1979年將南樂暗沙等12個(gè)島礁劃入版圖。1969年10月27日印度尼西亞與馬來西亞訂立劃分大陸架協(xié)定，該協(xié)定的兩段海洋邊界侵占了我國部分南海海域。1980年印尼單方面宣布建立200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，進(jìn)一步侵犯了我國南海主權(quán)。1984年，文萊建國當(dāng)年便宣布實(shí)行200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，對(duì)我國南通礁和附近3000平方公里海域提出主權(quán)和管轄權(quán)要求。

雖然20世紀(jì)30～70年代南海爭(zhēng)端由中法、中越爭(zhēng)端，繼而中菲、中馬爭(zhēng)端，直至中文爭(zhēng)端，中國一直是爭(zhēng)端的焦點(diǎn)，但是，由于越南、菲律賓等南海海權(quán)聲索國缺乏有效的歷史和國際法依據(jù)，世界絕大多數(shù)國家都沒有否認(rèn)過中國對(duì)南海不可辯駁的主權(quán)。1979年1月美國同菲律賓馬科斯政府重新簽訂《美菲共同防御條約》時(shí)也沒有支持菲律賓對(duì)南沙的領(lǐng)土要求。

20世紀(jì)70年代國際社會(huì)對(duì)中國南海領(lǐng)土主權(quán)的支持在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)避免了南海問題的復(fù)雜化。然而，冷戰(zhàn)結(jié)束后，美日等國亞太政策的調(diào)整使南海問題的國際環(huán)境發(fā)生了重大變化。1990年前后，美同和日本先后拋出了“中國威脅論”，這與非法竊取南海主權(quán)而底氣不足的某些國家一拍即合。區(qū)域外勢(shì)力的干預(yù)和區(qū)域內(nèi)有關(guān)國家鞏固既得利益的政策相互策應(yīng)，南海爭(zhēng)端失去了通過雙邊談判即可解決問題的客觀環(huán)境。美國的亞太戰(zhàn)略和東亞地區(qū)安全形勢(shì)的卷入把南海問題推向復(fù)雜化和國際化。

通過與域外大國開展軍事合作抵御中國壓力的同時(shí)，越、菲等國還極力拉攏西方大國的國際石油公司參與南海油氣開發(fā)，以擴(kuò)張“大國平衡戰(zhàn)略”的效能。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前，來自美、意、俄等國，在南海擁有石油承租權(quán)并進(jìn)行油氣勘探、開采活動(dòng)的國際石油公司已達(dá)200多家，這些國際石油公司在南海地區(qū)勘探、開發(fā)了數(shù)百口油井。其中，僅位于我南沙海域而被馬、菲等國開采的油氣井就有上百處之多，每年開采石油超過5000多萬噸。南海主權(quán)爭(zhēng)議各國與區(qū)域外國家大規(guī)模合作開發(fā)石油的狀況與各方就爭(zhēng)議區(qū)域油氣開發(fā)合作談判一直沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的現(xiàn)狀呈現(xiàn)出鮮明對(duì)比。

憑借美國的支持，菲律賓等國獲得了軍事安全的自信；通過把數(shù)百家西方大國石油公司拉下水，越南、馬來西亞等國獲得了鞏固既得經(jīng)濟(jì)利益的保障。軍事安全的自信和經(jīng)濟(jì)利益的保障膨脹了菲律賓、越南等國的向我感覺。當(dāng)這種膨脹的自我感覺在中國和平解決南海問題的倡議聲中轉(zhuǎn)化成對(duì)中國維護(hù)南海主權(quán)的意志和能力的蔑視時(shí)，中國和平解決南海問題的夢(mèng)想很可能將被冰冷的現(xiàn)實(shí)喚醒。

被強(qiáng)占與被損害的

與中國擁有對(duì)南海諸島及周邊海域主權(quán)堅(jiān)不可破的依據(jù)鏈截然相反，越南主要希望通過一些明顯與歷史不符的所謂史料、大陸架原則，以及所謂對(duì)法國殖民政府侵略我南海諸島主權(quán)的繼承權(quán)獲得南海諸島的主權(quán)。

菲律賓主要是想憑借地理上的鄰近、菲律賓人1956年的所謂“發(fā)現(xiàn)”、謊稱南海島礁為“無主荒地”、辯稱所占島礁不屬于南沙群島等理由和手段證明自己擁有主權(quán)。馬來西亞和文萊則主要依據(jù)國際海洋法的大陸架原則和劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)則證明自己擁有南海個(gè)別島嶼或部分南海海洋權(quán)益。

南海爭(zhēng)端集中爆發(fā)之際，正值中國“文革”即將結(jié)束，改革開放即將啟動(dòng)之時(shí)。為了改善冷戰(zhàn)后期相對(duì)嚴(yán)峻的周邊環(huán)境，鄧小平提出了“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”、和平解決南海問題的思路。鄧小平指出，解決南沙的

辦法不外兩個(gè)，“一個(gè)辦法是我們用武力統(tǒng)統(tǒng)把這些島收回來；一個(gè)辦法是把主權(quán)問題擱置起來，共同開發(fā)?！敝袊鞘澜绾推桨l(fā)展的主要力量，中國要用和平的方法解決問題。

然而，這一本著和平互惠原則提出的爭(zhēng)議解決途徑一直以來都沒有得到相關(guān)方面的積極回應(yīng)，除了《南海各方行為宣言》這一務(wù)虛性的原則聲明，以及中菲越三國《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》這一沒有后續(xù)成就的短暫合作協(xié)議之外，中國和平解決南海問題倡議一直被束之高閣。相反，為了彌補(bǔ)占有南海諸島合法證據(jù)的不足，菲律賓、馬來西亞、越南等國一直致力于強(qiáng)化軍事存在和非法開發(fā)附近海域資源等行為。

中菲建交之前，菲律賓曾在1970—1971年間先后派兵占據(jù)我馬歡島、南鑰島、費(fèi)信島、中葉島、西月島等島。1972年菲律賓將這些島礁歸入巴拉望省管轄，并開始用戶籍移民、設(shè)置投票所、派兵駐守等手段進(jìn)一步強(qiáng)化其“合法性”。與此同時(shí)，菲律賓與西方石油公司簽訂的油氣開采協(xié)議所規(guī)劃的勘探區(qū)域已侵入我南海主權(quán)海域。

1975年，中菲關(guān)系開始正?；?。但是，這并沒有使菲律賓停止其侵犯行為。1978年，菲律賓進(jìn)占我雙黃沙洲。其后，又陸續(xù)侵占我3個(gè)島礁。與繼續(xù)侵占島礁的行動(dòng)相配合，菲律賓于1976年開始與西方石油公司開發(fā)我南沙石油資源。這種非法勘探和鉆井行為從禮樂灘延至忠孝灘，繼而又進(jìn)入伊慶群礁和鄭和群礁。菲律賓的盜采活動(dòng)到21世紀(jì)初已達(dá)到高潮。據(jù)美國能源信息署的數(shù)據(jù)，菲律賓在南海的石油開采量已達(dá)每年350萬桶，天然氣10億立方英尺。巨大的既得利益不僅使菲律賓難以割舍，而且為了獲取更多利益它還提出了將大陸架由200海里延伸至350海里的構(gòu)想。2009年，得隴望蜀的菲律賓又試圖通過《菲律賓群島領(lǐng)?；€確定案》將上世紀(jì)70、80年代非法占領(lǐng)的8個(gè)島礁和黃巖島及周邊水域劃歸已有。

與菲律賓的做法類似，越南白1984年正式派軍駐守所占南沙8島之后，便不斷強(qiáng)化其軍事存在。它不但在所占島嶼修建了簡易機(jī)場(chǎng)，而且還在1986年將所占諸島劃歸慶合省管轄。其后，越南更派兵駐守了所占南沙全部27個(gè)小島。駐軍總?cè)藬?shù)超過2000人，成為南海爭(zhēng)議島嶼駐軍最多的國家。

越南對(duì)南海資源的掠奪同樣始于20世紀(jì)70年代。1978～1994年，越南先后與日本、蘇聯(lián)、馬來西亞、美國、澳大利亞、俄羅斯、法國、英國、挪威、阿根廷、意大利、印度等國數(shù)十個(gè)石油公司簽訂石油勘探和開發(fā)合同。這些合同劃定的石油招標(biāo)區(qū)多達(dá)120多處，幾乎覆蓋了我南沙和西沙全部海域。1986年越南非法開采油井首次出油后，其原有產(chǎn)量逐年飆升。到20世紀(jì)末，其原油產(chǎn)量已近1500萬噸，創(chuàng)匯近20億美元。進(jìn)入21世紀(jì)，越南更是將南海油氣資源、漁業(yè)資源視為自己經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本。為此，越南越來越不顧中國的合法權(quán)益和多年來積極發(fā)展對(duì)越關(guān)系的努力，繼續(xù)擴(kuò)大南海資源的開發(fā)規(guī)模。

1983年，馬來西亞借“五國聯(lián)防”軍事演習(xí)之機(jī)派兵占領(lǐng)了我彈丸礁，1989年義派兵占領(lǐng)了光星仔礁和南海礁。雖然馬來西亞對(duì)我南海領(lǐng)土的侵犯晚于其他國家，但是，它對(duì)我南海油氣資源的掠奪卻不僅早于其他國家，而且規(guī)模也大于其他國家。截至21世紀(jì)初，馬來西亞已在南海打出90多口油氣井，年石油產(chǎn)量超過3000萬噸，天然氣產(chǎn)量近50億立方英尺。

縱觀菲律賓、越南、馬來西亞等國不斷強(qiáng)化所占島嶼主權(quán)，瘋狂盜采南海油氣資源的一貫行為，這些國家沒有一個(gè)表現(xiàn)出愿意與其它爭(zhēng)議國擱置已占海島主權(quán)爭(zhēng)議或分享海域油氣資源的意愿。這種強(qiáng)烈執(zhí)著于既得利益的政策慣性和“爭(zhēng)議擱置、我先開發(fā)”的行為表明，通過外交、談判等傳統(tǒng)手段實(shí)現(xiàn)和平解決南海問題目標(biāo)的客觀環(huán)境還不成熟。

新視野與新思維

當(dāng)傳統(tǒng)途徑被阻斷的時(shí)候，人們往往會(huì)走回頭路。中國長期堅(jiān)持“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”的政策卻得到了其他爭(zhēng)議國家“爭(zhēng)議擱置、搶先開發(fā)”的結(jié)果。在中國“擱置爭(zhēng)議”的過程中，非法侵占我海上領(lǐng)土主權(quán)的國家不僅在爭(zhēng)議地區(qū)不斷增強(qiáng)軍事和經(jīng)濟(jì)存在，而且還將大肆開發(fā)爭(zhēng)議區(qū)域海洋資源定為國策。越、菲等海權(quán)聲索國應(yīng)對(duì)爭(zhēng)端政策的頑固性在相當(dāng)大的程度上增加了南海爭(zhēng)端矛盾的尖銳性。

面對(duì)內(nèi)含“分而治之”手段的美國亞太政策，面對(duì)借助外來勢(shì)力鞏固既得利益且毫無放手之意的矛盾對(duì)立面，在“擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”政策歷經(jīng)30多年沒有取得實(shí)質(zhì)性成效的今天，中國如何面對(duì)被長期侵占的領(lǐng)土主權(quán)，如何面對(duì)每天不斷損失的海洋資源，已經(jīng)成為關(guān)系和平發(fā)展戰(zhàn)略長久持續(xù)下去的重要問題。

在越菲等國不停止掠奪中國南海海洋資源，而“共同開發(fā)”又遙遙無期的狀態(tài)下，“擱置爭(zhēng)議”的結(jié)果就是任憑資源被長期盜取。當(dāng)我們把和平解決問題的視角僅鎖定在“共同開發(fā)”一條道路上的時(shí)候，當(dāng)這條道路越來越走不通的時(shí)候，當(dāng)我們的“善意”最終絕望和憤懣長期郁積的時(shí)候，如果沒有另一條和平解決問題的道路可以被我們認(rèn)識(shí)和接受的時(shí)候，誰能保證多年來東亞人民苦心經(jīng)營的和平家園不會(huì)被一時(shí)的沖動(dòng)徹底摧毀?

在2008～009年前后，越南、菲律賓等國頻繁在南海采取行動(dòng)的時(shí)候，一些有愛國熱情的年輕人提出必須以軍事行動(dòng)宣示南海主權(quán)，甚至解決南海問題的想法。從應(yīng)對(duì)挑釁不斷的鄰國的角度探討，這種想法本無可厚非。然而，需要注意的是，愛國熱情不等于戰(zhàn)略決策。如果我們換一個(gè)角度，把對(duì)南海問題與馬六甲航線的安全，以及中國與東盟的關(guān)系作為一個(gè)整體來重新考慮，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)新的視野，甚至新的答案。

僅以馬六甲航線及其延伸航線為例，中國的政策空間在很大程度上取決于中國、馬六甲三國和美日印三國之間的互動(dòng)。如果中國在南海問題的決策中失誤、失策，其結(jié)果很可能改變現(xiàn)在這些國家之間相對(duì)平衡的關(guān)系狀態(tài)，使馬六甲三國與美日印三國的關(guān)系迅速拉近。一旦這種情況發(fā)生，中國或許贏得了宣示一個(gè)島礁主權(quán)的暫時(shí)痛快(還不一定能真正解決爭(zhēng)議)，但是，卻很可能失去多年來苦心經(jīng)營的與周邊國家和平共贏的發(fā)展局面，失去與我們國家經(jīng)濟(jì)安全密切相關(guān)的航線和平的影響力(我們進(jìn)口能源85％，海外運(yùn)輸50％需要依賴馬六甲海峽)。

有鑒于此，盡管南海問題的形勢(shì)并沒有朝著有利于渴望和平一方的方向發(fā)展，然而，為了避免和平無望后的政策反彈，我們還是要積極尋求另一條和平解決爭(zhēng)端的道路?？疾旖鼛资陙韲H爭(zhēng)端和平解決的范例，國際仲裁越來越發(fā)揮了重要的作用。就南海爭(zhēng)端而言，由于絕大多數(shù)南海爭(zhēng)端可化解為若干個(gè)雙邊矛盾，上訴國際法院尋求國際仲裁的一個(gè)特別好處在于，當(dāng)事雙方各自憑借自己的證據(jù)對(duì)簿公堂的時(shí)候，復(fù)雜的國際背景和與具體爭(zhēng)議無關(guān)的國家的利益和需求均可以被排除在外，還原了南海爭(zhēng)端本來的面目。

誠然，中國長期以來同時(shí)面對(duì)兩岸關(guān)系和南海問題的困境也是我們一直難以將南海爭(zhēng)議上訴國際法庭的一大原因。兩岸雖在南海有共同的主張，但是，緊張的兩岸關(guān)系和存在特定差異的“南海主權(quán)”概念都可能成為影響國際仲裁結(jié)果的不利因素。

目前，兩岸關(guān)系好轉(zhuǎn)，兩岸與東南亞國家均保持著相當(dāng)良好的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)聯(lián)系。在這種情況下，積極推動(dòng)兩岸在南海問題方面的合作將很可能為和平解決南海問題探索出一條新的和平之路。