土地流轉(zhuǎn)面面觀

秦　暉　黨國英　葉健民　陳小君　張善貴　李昌平　李　非

自2008年10月中共十七屆三中全會明確提出允許農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)“多種形式流轉(zhuǎn)”以來，關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的討論有漸成兩級分化之勢。今年全國“兩會”上，吳邦國委員長在工作報告中，將土地管理法的修改和農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁法的制定，列入本年的工作重點。3月12日，本刊和華南師范大學(xué)法學(xué)院在廣州大學(xué)城合辦“中國土地制度改革研討會”，邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家進行座談和交流。

3月下旬，《土地管理法修改草案征求意見稿》經(jīng)媒體披露，有意見認(rèn)為，其在征地制度改革等核心內(nèi)容方面沒有根本性變化。根本的利益

秦暉(清華大學(xué)歷史系教授)：現(xiàn)在很多人對地權(quán)歸農(nóng)最大的疑慮，就是害怕農(nóng)民如果不想賣地就可以不賣。講得簡單一點，就是害怕農(nóng)民漫天要價，害怕農(nóng)民成為釘子戶。所以我覺得，土地問題一直就不是所有制的問題，照我看很簡單，土地問題實際就是農(nóng)民的權(quán)利問題。講得更簡單一點，就是人權(quán)問題，就是你怎么看待農(nóng)民的公民權(quán)。我經(jīng)常講，農(nóng)民問題的出路，要具體地說當(dāng)然很復(fù)雜，但是實際上，無非就是把農(nóng)民當(dāng)作一般的公民看待，把農(nóng)民工當(dāng)作與市民一樣的產(chǎn)業(yè)工人看待，把失業(yè)的農(nóng)民工當(dāng)作一般的失業(yè)工人看待。

除了中國以外，唯一的例子就是種族隔離時期的南非，他們就是這么對待黑人勞工的。他們把黑人勞工叫做“流動勞工”，規(guī)定黑人勞工在黑人家園里是有土地的，但是這個土地他們不能買賣，是份地，也就是所謂的“土地保障”。他們可以在城里打工，到35歲就回到黑人家園去養(yǎng)老。_旦遇到危機，工廠不要他們了，就把他們趕回去。這種黑人家園集體所有制加上流動勞工制度，在很長一段時期內(nèi)保障了南非經(jīng)濟的高增長，但最后的結(jié)果是什么?大家都知道。我認(rèn)為，這應(yīng)該成為我們的一面鏡子。

黨國英(中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員)：很多人認(rèn)為，過去土地是不可以流轉(zhuǎn)的，中央開了個三中全會后才可以流轉(zhuǎn)。事實上中國的土地從來就可以流轉(zhuǎn)，問題是怎么流轉(zhuǎn)。我們過去的流轉(zhuǎn)不是市場化的流轉(zhuǎn)，是政府、國家在那里單向流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，國家過去處置土地是非常隨便的，甚至沒有給農(nóng)民補償，給農(nóng)民補償大概才有十來年的時間，這既丟失了公正又丟失了效率。丟失了效率我可以舉個例子，我國城市的土地利用率，大概在全世界是排在后面的，效率非常低。在公平方面，我們應(yīng)該考慮的是，近10年來國家給農(nóng)民的征地補償大概不到一萬億，這對農(nóng)民是非常不公平的。

有人說私有制會造成兩極分化，我們必須消除他的憂慮。從外部的經(jīng)驗來看，臺灣搞了私有制以后也沒有出現(xiàn)這個問題，政府最頭疼的問題不是兩極分化，反而是兩極不分化。有些人不想放開產(chǎn)權(quán)，是對我們的政府管制能力沒有信心，為什么會沒有信心呢?因為中國的體制和西方不一樣，農(nóng)民的權(quán)利一直得不到有效保障。我覺得這種擔(dān)心不是沒有道理，但我們先建成一個民主法制國家再搞土地規(guī)劃行不行?我看不行，我們等不及，所以我們還是要搞。

在這種情況下，可行的辦法是進行規(guī)模約束。小農(nóng)在某種情況下，被忽悠把地賣給一個農(nóng)場，這個可能性是存在的。日本有過法律，對于最大土地經(jīng)營面積有規(guī)定，遺憾的是我們現(xiàn)在沒有這個線，山東、東北、甘肅都有私人圈了很大面積的地，有商人親口跟我說，他在新疆圈了十幾平方公里。我們現(xiàn)在對土地經(jīng)營的最高規(guī)模沒有限制。

另外，關(guān)于征地補償費用的問題，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照商業(yè)用地的價格來定，但是關(guān)于補償問題需要法律上的細(xì)化。比如：土地的增值是否要歸農(nóng)民?關(guān)于公益性的補償問題，有了市場交易后，公益性占地就可以參照了。

秦暉：我們國家真正的問題就是100多年以前，嚴(yán)復(fù)講的群已權(quán)界的問題。經(jīng)過了100多年，不但未解決，還越搞越糊涂。公共生活又往往被極少數(shù)人所謂的自由意志來支配。公共領(lǐng)域沒有民主，私人領(lǐng)域沒有自由，這是現(xiàn)在很多問題的核心。比如征地拆遷，土地這個公共財產(chǎn)落到某人手里，也不需要大家的同意，當(dāng)官的想給誰就給誰，這就造成公產(chǎn)私化。公共財產(chǎn)如果要真正有利于全部成員，前提就是應(yīng)該有一個民主的制度。

葉健民(香港城市大學(xué)副教授)：怎么減少征地引發(fā)的廣泛問題，三中全會提出的思路無非是兩條：一是完善征地制度，二是完善賠償制度，我們要求征地必須要給農(nóng)民做社保。這些都是中央好的建議，但沒有提到兩個關(guān)鍵的問題：基層財政和民主。

為什么現(xiàn)在“賣地”財政這么多?大家都知道現(xiàn)在全國縣級財政的1／3都是來自賣地的，為什么地方政權(quán)這么熱衷于賣地?當(dāng)然貪污腐敗是一個重要的方面，但更重要的一點是，改革開放后地方政府普遍不夠錢來維持有效管治。有一個數(shù)據(jù)表明，1986年－1996年地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政每年增長16％左右，這是一個非常不錯的數(shù)據(jù)，但每年開支增長達25％，就是說收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上開支。1994年分稅制改革之后這變得更加嚴(yán)重。

在征地過程里還有一個很關(guān)鍵的因素，就是我們_定要發(fā)揚基層民主?，F(xiàn)在這個征地賠償?shù)闹贫缺旧砭秃懿还剑l(fā)展商基本上看中這塊地的商業(yè)價值，然后給土地定價，可是農(nóng)民在這個過程中拿到的補償，是以該土地上過去的農(nóng)業(yè)收益作為計算的基準(zhǔn)，中間存在很大的差距，價格怎么定?錢拿回來怎么分?這涉及一個政治信任的問題。我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部和政府，是不是真的代表農(nóng)民的利益來發(fā)言?實際上很多地區(qū)就因為農(nóng)民不相信政府是真的為他們爭取利益，就會自發(fā)地嘗試很多不同的方式，激化了'社會矛盾。

丁學(xué)良(香港科技大學(xué)教授)：要保護農(nóng)民的利益，很基本的一點就是：農(nóng)民要成立自己的農(nóng)會。因為農(nóng)民個體勢單力薄，但有合法的農(nóng)會制度就不一樣，因為農(nóng)會可以請非常好的律師打好官司。當(dāng)然，媒體也起很大的作用。

我認(rèn)為很基本的一點是：無論是從社會主義的初級階段向高級階段發(fā)展，還是從資本主義的初級階段向高級階段發(fā)展，很重要的一點，就是法治的素質(zhì)問題。即便我們在法律層面上規(guī)定農(nóng)民有權(quán)向市場轉(zhuǎn)讓土地，但法治和公民權(quán)利的問題不解決，我們?nèi)匀缓芸赡茉谌蘸笙喈?dāng)長的時間里看到除市場外還有另兩種力量深深介入農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的過程中，一個是黑勢力，另一個就是濫用權(quán)力的官僚。

法律視角

陳小君(中南政法大學(xué)副校長)：我主持的農(nóng)地制度立法的調(diào)研已經(jīng)進行了6年，差不多每年都有一次非常大規(guī)模的調(diào)研。我們最近的一次是去年，組織了65人次的5個調(diào)查小組，從5月到8月初，對10個省、30個縣、90個鄉(xiāng)、180個村、1800個農(nóng)戶，進行了一個大規(guī)模的、面對面的交流。

根據(jù)前期研究，我們認(rèn)為農(nóng)地立法的總的指導(dǎo)思想，是以農(nóng)村土地權(quán)利體系的建構(gòu)為奠基，以切實救濟農(nóng)民的土地權(quán)利的實現(xiàn)為目標(biāo)。所以，中心思想要圍繞權(quán)利體系，權(quán)利的運行展開，最終是權(quán)利的救濟。

張善貴(廣東同益律師事務(wù)所執(zhí)行主任)：

我想著重談?wù)勣r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股中需要解決的一些問題：其一，股東人數(shù)的限制，現(xiàn)行《公司法》對有限責(zé)任公司股東規(guī)定有50人的上限，在農(nóng)民人數(shù)眾多的現(xiàn)實背景下，必須設(shè)計出適宜的利益代表機制。其二，經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)的合法性問題，《土地承包經(jīng)營法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)不能夠自由流轉(zhuǎn)。農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)至公司需要突破法律上的障礙。其三，集體組織及其成員在公司內(nèi)的角色定位及其各自權(quán)利仍存在沖突，需要完善的實施細(xì)則予以解決。其四，農(nóng)民以農(nóng)地入股后的身份重疊時，《勞動法》及《勞動合同法》應(yīng)該如何適用的問題。其五，農(nóng)地入股之后有限責(zé)任公司遭到清算時，土地承包經(jīng)營權(quán)作為公司資產(chǎn)用來償還債務(wù)，其額度、強度仍需要仔細(xì)拿捏。其六，現(xiàn)行諸多法律均架構(gòu)于市場理念之上，農(nóng)地入股完全市場化條件尚不成熟，存在一些問題，建議國家制定《農(nóng)業(yè)公司法》，從出資方式、管理機構(gòu)設(shè)置、利益分配、債務(wù)承擔(dān)分配、存續(xù)期間或資產(chǎn)清償?shù)确矫鎸r(nóng)地入股等形式加以專門規(guī)定。

異域經(jīng)驗

李昌平(三農(nóng)問題專家)：如果用一句話概括土地問題，它是一個政治問題，我不認(rèn)為是個產(chǎn)權(quán)問題。在黨中央開三中全會的時候，我在越南。越南在15年以前搞土地改革，它的所有農(nóng)業(yè)制度幾乎都是向中國學(xué)的，但唯獨土地制度超越中國：它的土地是可以買賣的，可以兼并的，是可以依法“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的。在15年前，越南把集體所有制消滅掉了。對于他們的改革，我看了以后心情一次比一次沉重。一個村子的磚瓦廠，打工的農(nóng)民一個月工資只有80塊錢，但糧價比中國還要高一點。為什么會這樣呢?這和土地制度相關(guān)。

越南有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，土地是嚴(yán)格管制的，你不能把水稻田隨意用作其他用途，你在農(nóng)村可以選擇的空間和機會被土地制度給限制了。這是我看到的第一個問題。

第二個是越南經(jīng)常發(fā)生水災(zāi)，水災(zāi)過后水系怎樣恢復(fù)，道路怎樣恢復(fù)?這是一個很大的問題。因為土地已經(jīng)到戶了，對于這種公共設(shè)施的建設(shè)問題，怎么辦?所以從去年開始由國家負(fù)責(zé)這類工程的建設(shè)。

第三個年輕人結(jié)婚要100平方米的宅基地，100平方米的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非需要向國家交4萬元人民幣，而他們的工資只有80塊錢一個月。還有利息，如果你用土地去抵押，100塊錢的本金，最后要償還1萬。所以我們從理論上想象出來的所謂“集體所有制不好，私有制好”，我在越南這么長時間，我沒看到私有制優(yōu)越到哪里去。在越南，由于農(nóng)村社區(qū)共同體的消亡，使得“誰的拳頭大誰就控制”，很多中介工作，只能由他們做，如果其他人插手他們就動手打人。這是我們搞農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須要警惕的。

李非(廈門大學(xué)臺灣研究院教授)：臺灣的三次土改，時空，背景，條件都不一樣。很難和大陸的情況進行比較，所以大陸可以借鑒臺灣的經(jīng)驗但不能照搬。其實臺灣的農(nóng)會制度是很成功的，搬到大陸來可能有些地方適用，但絕大多數(shù)地方是不適用的。

臺灣農(nóng)業(yè)制度是成熟的。但其與大陸遇到的困難又完全不一樣，所以臺灣的農(nóng)業(yè)制度、農(nóng)產(chǎn)品制度都可以借鑒，但還不夠，我們要借鑒全世界的經(jīng)驗。因為大陸和臺灣的發(fā)展階段不一樣，臺灣現(xiàn)在已經(jīng)是后工業(yè)化時期了，農(nóng)業(yè)化早就不是一個經(jīng)濟問題而是一個政治問題、社會問題了。尤其臺灣現(xiàn)在是選舉社會，農(nóng)民手中有票，這個票不得，我們并不具備這樣的條件。