國家決策的適度人數(shù)

賈西津

沒有一定人數(shù)不能體現(xiàn)民主性，但并非人數(shù)越多越民主，超過適宜規(guī)模反而會削弱代表團科學的民主決策性能，給有效決策增加困難。所以，各國中幾乎看不到一個成千上萬人的決策實體。

人民代表大會制度被視為中國特色民主的重要內(nèi)容?！度嗣袢請蟆防碚摪?月2日以專題總結(jié)道：“堅持和完善人民代表大會制度是我國社會主義政治文明建設(shè)最為重要的內(nèi)容?！?/p>

中國的憲法中，人民代表大會可謂是人民的性命相托。它有權(quán)決定我們生存的規(guī)則，包括修改憲法自身；決定我們的政府、包括軍事的組成；決定政府怎么花錢，我們交多少稅，經(jīng)濟和社會什么發(fā)展目標，怎么建制省、自治區(qū)和直轄市、特區(qū)，要不要發(fā)動戰(zhàn)爭……

另一方面，人民代表大會的實際作用有待加強。兩個小時決定國家預(yù)算，代表在沒有看懂預(yù)算報本時就舉手表決的局面，也說明民主決策不是一個意識形態(tài)問題，而是一個決策科學問題。

正如社會學做問卷調(diào)查，什么調(diào)查規(guī)模，需要抽取多少樣本，有統(tǒng)計學規(guī)律。不合適的抽樣，任何調(diào)查結(jié)果都只是沒有意義的。人民代表大會作為民主決策的方式，也有其決策科學的規(guī)則。代表產(chǎn)生的程序，代表大會的人數(shù)，是否符合民主決策的科學，是其決策代表性和有效性的前提。

中國第十一屆全國人民代表大會代表2987名，另外具有參政議政職能的全國政協(xié)委員還有2235名。以筆者看來，這樣的規(guī)模遠遠超出有效民主決策的范圍。如果全國人大代表人數(shù)減至目前的1／4以下，可能會有更好的效果。

有效民主決策需要適當?shù)臎Q策人數(shù)

縱觀不同民主制度下，民主決策機構(gòu)中的人數(shù)有一定的共性規(guī)律。例如，在國家層次，實行總統(tǒng)制的美國參議院100人，眾議院435人，共535人；俄羅斯聯(lián)邦委員會(上院)168人，國家杜馬(下院)450人，共618人；半總統(tǒng)制的法國參議院343人，國民議會577人，共920人；波蘭上院100人，下院460，共560人；實行議會制的印度上院250人，下院最多552人(目前545人)，共不超過802人；加拿大參議院105人，眾議院308人，共413人；澳大利亞目前參議院76人，眾議院150人，共226人；德國聯(lián)邦議會612人；英國略有不同，平民院是人民的代表機構(gòu)，有646人，具有榮譽性質(zhì)的貴族院(上議院)定位于第二議院，作為平民院的補充和支持，包括終身貴族、法官、主教和92個選留世襲貴族在內(nèi)的743人之多，超過了平民院。

在省和地方層次，加拿大各省和地區(qū)的議會人數(shù)從18人到125人；澳大利亞的省和地區(qū)議會人數(shù)在17人到93人；英國北愛爾蘭議會108人、蘇格蘭議會129人、威爾士議會60人；美國類似，州議會一般在幾十到上百，城市和地方議會很多不到10個人。歐盟議會作為國家間的民主代議機構(gòu)，代表人數(shù)也并未因所代表人數(shù)之多而顯著增長，其議員共785人，其中名額最少的馬耳他只有5名，最多的德國有99名。大體看，具有一定人口規(guī)模的國家中人民代表的人數(shù)規(guī)律，在國家(乃至國家之上)層次以百計，州或省層次以十計，城市或鎮(zhèn)約在10人上下；國家立法機構(gòu)的代表人數(shù)，在500人上下比較普通。

各國的人口數(shù)相差甚遠，國情千差萬別，民主模式也多種多樣，為什么民主代議機構(gòu)中人民代表的數(shù)量卻大體相仿呢?這涉及決策科學和民主的技術(shù)問題。一方面，民主授權(quán)的事項越重要，越需要一定的代表人數(shù)，來保證決策的民主性，比如再小的國家，國家議會也不可能只有幾個人。丹麥人口543萬，是美國的1／60，印度的1／240，但其議會仍有179名代表。

另一方面，決策人數(shù)的增多無疑會給有效決策增加困難，所以幾乎不會看到一個成千上萬人的決策實體。美國從最初13個殖民地的代表到1929年眾議員增長到435名后，就決定不再隨人口增加擴大議員總數(shù)，其原因即發(fā)現(xiàn)規(guī)模再擴大將給有效決策帶來困境。因而，代表人數(shù)和民主決策具有重要相關(guān)，沒有一定人數(shù)不能體現(xiàn)民主性，但并非人數(shù)越多越民主，超過適宜規(guī)模的人數(shù)增加反而削弱代表團科學的民主決策性能。對于一個國家層次的人民代表群體，50人肯定比5人好，500人可能比50人好，但5000人肯定不如500人。

減少委托－代理偏差

目前，人民代表大會的選舉模式是：在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)，以及市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣兩級政府層次，人民代表大會的代表由選民直接選舉；設(shè)區(qū)的市、自治州，省、自治區(qū)、直轄市，以及全國人民代表大會的代表，由下一級人民代表大會選舉。同時，縣級以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會，作為人民代表大會的常設(shè)機構(gòu)?？梢钥吹剑珖嗣翊泶髸拇淼漠a(chǎn)生，經(jīng)過了三級或者四級選舉間接；全國人大常務(wù)委員會則經(jīng)過了四級或者五級間接選舉。

經(jīng)濟學有一個廣為人知的“委托—代理”理論，揭示了作為管理者的代理人會偏離作為所有者的委托人之現(xiàn)象，經(jīng)濟學家們發(fā)展大量模型試圖優(yōu)化企業(yè)管理中的代理人機制。但無論怎樣優(yōu)化，委托人與代理人之間的差異永遠是存在的，它也是社會很多領(lǐng)域都能看到的現(xiàn)象。

現(xiàn)代議民主，選民與代表之間也是一種委托—代理關(guān)系。選民是國家權(quán)力的真正所有者，而事實上的管理權(quán)是由代表行使的，代表在多大程度上能“代理”權(quán)力所有者的意志呢?代議民主中的“委托－代理”關(guān)系一定不可避免，因此，對選民之選舉權(quán)的嚴格保障，對代表代理期間的公開機制、輿論機制、選民參與機制、倡導(dǎo)組織壓力機制、罷免機制，以及保留部分直接民主的機制等等，都是為了彌補代理人可能存在的問題。代議民主的一系列制度要求相當經(jīng)濟學對企業(yè)管理人的優(yōu)化機制，應(yīng)不斷朝向減少委托—代理偏差的方向發(fā)展。

每一次選舉都意味著一次委托—代理關(guān)系的產(chǎn)生，可稱為“代表性折損”；二次的委托－代理就可能對所有者意志造成顯著偏離；而多次疊加的委托—代理關(guān)系，幾乎使最終代理人的行為與所有者意志之間失去關(guān)聯(lián)?？芍啻伍g接選舉對民主的損傷是極大的。

1979年通過的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》設(shè)計了間接選舉的選舉模式，或許考慮到在地域廣大的中國直接選舉的技術(shù)性問題，當時對委托－代理問題的認識也沒有現(xiàn)在這樣清晰。

串聯(lián)選舉是當前的選舉模式，下一級選上一級，一級級選上去，是接力棒的模式，越向上的間接鏈條越長，代表性折損指數(shù)增長，人民授權(quán)的合法性越弱。而并聯(lián)選舉指將不同層級的代表名額均直接劃分到投票選區(qū)，各級代表獲得民主授權(quán)的合法性都直接來源于選民，只是不同層級代表的選民數(shù)比例不同而已。

從串聯(lián)選舉到并聯(lián)選舉，看似同樣產(chǎn)生一個人民代表大會，民主的效力卻會截然不同。串聯(lián)選舉的選民授權(quán)是間接的，每一環(huán)依賴下一環(huán)，代表性環(huán)環(huán)減損，合法性層層降低；并聯(lián)選舉則每一級獲得的選民授權(quán)都是直接的，某一方面的問題不至影響其他地方的“電壓”，授權(quán)有力，合法性強，有助于代表得到人民信任，民主對政權(quán)、穩(wěn)定、秩序的好處才能體現(xiàn)出來。

具體說，目前最高直選層次在縣區(qū)(縣級市)級，2006年底中國全國行政區(qū)劃單位省級34個，地市級334個縣區(qū)(縣級市)級2860個，假如全國人大代表縮減到目前1／4，約750人，那么平均一個地市劃分為兩三個選區(qū)，或者三四個縣區(qū)劃為一個選區(qū)，就可以做到每個選區(qū)由選民直選一名全國人大代表。

此外，縮減人數(shù)規(guī)模也有利于代表專職化和工作方式的專業(yè)化，有利于探索更充分的選舉競爭機制。

停留在意識形態(tài)層次，爭論是要“西方式民主”還是要“中國式民主”，其實是一個假問題，比如美國就不是“多黨制”，英國就不是“三權(quán)分立”，每個國家的民主都是在自身國情的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的；任何一種民主模式也不是一個動作可以完成，民主需要程序、科學、實踐。我們用口號對待民主，很簡單，但“民主”卻不會產(chǎn)生它應(yīng)有的養(yǎng)分來反饋我們。所以，在爭論中國的民主還是西方的民主更具優(yōu)越性之前，先讓我們認真對待自己的權(quán)力，把中國的民主做真。