企業(yè)流程管理對(duì)政府管理的啟示

高琳娜

[摘要]企業(yè)流程管理在企業(yè)發(fā)展實(shí)踐中取得了成功。面對(duì)我國政府管理中傳統(tǒng)科層制造成的弊端，企業(yè)和政府在活動(dòng)方式上的相似性，使政府管理能夠從企業(yè)流程管理的性質(zhì)方面得到幾點(diǎn)啟示。

[關(guān)鍵詞]企業(yè)流程管理；政府管理；科層制

[中圖分類號(hào)]C931.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009-2234(2009)02-0097-02

一、引言

搜索媒體有關(guān)中國男足的信息就會(huì)發(fā)現(xiàn)“鋒無力”這個(gè)詞高頻出現(xiàn)。如果單從戰(zhàn)績這方面下結(jié)論說中國隊(duì)的前鋒太弱，著實(shí)有些片面。在此且不侃球，只引出一個(gè)最簡單的道理：“鋒無力”和“腰太軟”之間有一定的因果關(guān)系。在球賽中，球員各司其職，中場工作的結(jié)束即是前鋒工作的開始。前鋒射門的前提是要腳下有球，這一前提之前提又是中場很好地完成任務(wù)，盡量多傳好球。這樣看來，前鋒沒有完成任務(wù)和中場的任務(wù)沒有完成有著密切的聯(lián)系，把責(zé)任歸咎在前鋒身上有失公平。

球員都是為了同一個(gè)目標(biāo)。即贏得比賽而工作，但是其工作具有不可替代性；同時(shí)也具有程序性。前一項(xiàng)工作完成的情況直接影響了后面的工作，這其實(shí)就是在企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)中最為常見的流程管理。企業(yè)流程管理對(duì)政府管理具有重要啟示，二者之間的相通之處使得政府可以在管理過程中借鑒流程管理的經(jīng)驗(yàn)。

二、何為流程管理

(一)流程管理的概念

流程管理(process management，PM)，又稱企業(yè)流程管理(business process management，BPM)，20世紀(jì)90年代最早由企業(yè)界提出，并應(yīng)用于企業(yè)管理的一種新的管理思想和管理方法。它是指將工作活動(dòng)分解為若干工序。為每道工序安排恰當(dāng)?shù)慕巧?、任?wù)、規(guī)則和目標(biāo)來進(jìn)行執(zhí)行和監(jiān)控，以持續(xù)提高工作效率和組織整體的協(xié)調(diào)運(yùn)作能力，為企業(yè)更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)提供服務(wù)。

(二)流程管理發(fā)展的背景

20世紀(jì)初，機(jī)械化大生產(chǎn)的發(fā)展和企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大。使得企業(yè)致力于分工細(xì)化，以大力提高生產(chǎn)效率。這種管理模式不斷發(fā)展完善，并于20世紀(jì)70年代末80年代初達(dá)到頂峰。但是80年代以后，經(jīng)濟(jì)日益趨向全球一體化，市場競爭激烈，產(chǎn)品日益?zhèn)€性化，生產(chǎn)趨向復(fù)雜化，企業(yè)經(jīng)營多元化。同時(shí)，勞動(dòng)者已不再滿足于從事單調(diào)的重復(fù)性工作，他們工作的靈活性和主動(dòng)性大有提高。而以往企業(yè)龐大的組織分工不但不能為企業(yè)帶來效率的提升，反而成為組織快速應(yīng)對(duì)市場的障礙。這種變化促使企業(yè)管理的創(chuàng)新成為必然要求。在這種背景下，對(duì)流程管理的研究熱潮應(yīng)運(yùn)而生。

近年來，美國、日本以及西歐一些國家的企業(yè)幾乎同時(shí)開始了這方面的實(shí)踐?！皳?jù)美國調(diào)研機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)資料，1997年在被調(diào)查的621家歐美大公司中，497家美國公司中有69％、124家歐洲公司中有75％都已著手進(jìn)行一項(xiàng)或多項(xiàng)流程管理活動(dòng)，剩下的公司中有一半正著手制訂這類工作計(jì)劃?！?/p>

(三)流程管理的性質(zhì)

要利用流程管理為企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)服務(wù)，首先要充分理解這一管理的性質(zhì)。流程管理具有動(dòng)態(tài)性、整體性、不可逆性和目標(biāo)一致性。

1動(dòng)態(tài)性。程序相對(duì)固定的流程往往像工廠的生產(chǎn)流水線一樣，后一項(xiàng)工作的開始是以前一項(xiàng)工作的結(jié)束為前提的。除非開發(fā)出新的技術(shù)可以省略某些步驟，否則離開了任何一個(gè)環(huán)節(jié)，后續(xù)的工作都會(huì)成為無源之水、無本之木。

2整體性。任何一項(xiàng)工作都只是整個(gè)流程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，它們始終以相同的運(yùn)轉(zhuǎn)速度保證工作的完全對(duì)接，從而使流程在無等待狀況下和諧高速地運(yùn)轉(zhuǎn)。美國高級(jí)管理人員和管理學(xué)家切斯特·巴納德認(rèn)為：“組織是兩個(gè)或兩個(gè)以上的人有意識(shí)協(xié)調(diào)活動(dòng)和效力的系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)要作為整體來看待，因?yàn)槠渲械拿總€(gè)組成部分都以一定方式與其他部分相聯(lián)系。”馬克思在1857～1858年經(jīng)濟(jì)學(xué)手稿中也指出“不同要素之間存在著相互作用。每一個(gè)有機(jī)整體都是這樣?！?/p>

3不可逆性。流程管理是針對(duì)程序相對(duì)固定的活動(dòng)提出的概念，為每道工序安排的任務(wù)、順序和規(guī)則都經(jīng)過長期的操作和不斷的改進(jìn)。建立在豐厚的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，其先后順序是不容混亂的。

4目標(biāo)一致性。從系統(tǒng)論的角度可以把流程中的所有工序看作一個(gè)個(gè)子系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)看似孤立存在，但同時(shí)它們?cè)谧约旱姆帜繕?biāo)之上還有一個(gè)共同的總目標(biāo)，就是完成流程終端的那個(gè)任務(wù)。不同的企業(yè)，流程終端的產(chǎn)品是不同的，但從本質(zhì)上說，這個(gè)終端任務(wù)無一例外都是最大限度地實(shí)現(xiàn)利潤。也就是說只有在企業(yè)和員工的共同努力下，產(chǎn)品變成了盡可能高的企業(yè)銷售額，員工才能獲得盡可能多的勞動(dòng)報(bào)酬。

三、企業(yè)流程管理對(duì)政府管理的啟示

管理曾被描述為一個(gè)把組織的物質(zhì)資源或技術(shù)力量同人力資源結(jié)合起來以實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)的過程。在當(dāng)今中國社會(huì)民主意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)政府管理水平的關(guān)注度不斷提高的情況下，政府如何更好地設(shè)計(jì)這樣一個(gè)過程就顯得尤為關(guān)鍵。

傳統(tǒng)的政府管理模式更注重的是組織結(jié)構(gòu)和管理角色。對(duì)流程關(guān)注度不高，導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)局限于以職能為中心的科層制。這種制度的局限性在于職能部門各司其職，缺乏聯(lián)系，管理層次繁多，信息傳遞失真，辦事效率低下，出了問題互相推諉，責(zé)任不明等等。流程管理主張摒棄以分工論為基礎(chǔ)的科層制，強(qiáng)調(diào)以關(guān)鍵作業(yè)流程為核心，靈活變通。

就中國政府管理現(xiàn)狀來說，科層制尚有存在的必要性。彼得·布勞和馬歇爾·梅耶在《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》中斷言：“在當(dāng)今社會(huì)，科層制已成為主導(dǎo)性的組織制度，并在事實(shí)上成了現(xiàn)代性的縮影。除非我們理解這種制度形式，否則我們就無法理解今天的社會(huì)生活?！钡谝?，科層制為政府管理創(chuàng)造了穩(wěn)定的組織環(huán)境，減少了重大失誤的發(fā)生率。第二，科層制的職權(quán)等級(jí)確定了個(gè)體的權(quán)力與責(zé)任，使整個(gè)組織以合乎邏輯和高效率的方式完成一個(gè)復(fù)雜的目標(biāo)，保證了大規(guī)模組織的控制與協(xié)調(diào)。第三，科層制通過穩(wěn)定的規(guī)章程序運(yùn)作，它保證了科層組織活動(dòng)的常規(guī)性、穩(wěn)定性以及連續(xù)性。

因此，要提高政府管理水平，既不能片面禁錮于科層管理體制，也不可無限放大流程管理的功能，而應(yīng)在實(shí)行科層制保證穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，大膽借鑒企業(yè)流程管理的經(jīng)驗(yàn)為其所用。這里主要從性質(zhì)方面分析企業(yè)流程管理對(duì)政府管理的幾點(diǎn)啟示。

(一)政府應(yīng)提供充足的條件滿足人員完成任務(wù)的需要

流程管理的動(dòng)態(tài)性需要政府能夠保證被要求完成的任務(wù)得到充分的支持，包括人力、財(cái)力、物力及時(shí)間、環(huán)境等等。因?yàn)樵谝粋€(gè)流程中。后續(xù)工作的完成必須以前面一項(xiàng)或者多項(xiàng)工作的完成為前提。舉個(gè)例子，政府需要就拆遷問題進(jìn)行決策。在這個(gè)活動(dòng)流程里，終端任務(wù)是出臺(tái)一項(xiàng)滿意度最高的決策，工序大致分為收集信息(包括民意調(diào)查、召集專家分析利弊、確定拆遷范圍、與遷入地的溝通)、相關(guān)人員討論、擬定草案、召開聽證會(huì)、整理反饋信息、形成定案等。

為達(dá)目的，政府首先要布置足夠的力量進(jìn)行先期調(diào)查，獲取全面準(zhǔn)確的信息，以備決策層參考和討論。如果在決策班子討論之前沒有得到需要的信息，那么討論后擬定的草案不盡如人意，責(zé)任就不能全歸在決策人員身上。因?yàn)樨?zé)任并不在這道工序上，而在上一道工序上。如果一定要決策人員為信息員的責(zé)任“買單”。顯然是不公平的。這樣勢必造成同事關(guān)系緊張，管理出現(xiàn)問題。流程管理理論認(rèn)為，質(zhì)量不是檢驗(yàn)出來的，而是在流程中產(chǎn)生出來的。所以，加強(qiáng)政府流程管理的一個(gè)重要內(nèi)容就是政府要盡可能地給予充分的條件支持，科學(xué)合理地為每道工序配置資源。

(二)政府量化考核應(yīng)全流程地考慮，保證公平

一般把企業(yè)流程分為戰(zhàn)略性流程、經(jīng)營性流程和輔助性流程。這三種類型的流程適用于所有的組織。在政府流程管理中，可以將它們定位為決策性流程、執(zhí)行性流程和輔助性流程。每一類流程都可以細(xì)分為一系列的子流程。所謂“麻雀雖小，五臟俱全”。任何流程都是由幾個(gè)或多個(gè)互不相同而又相互影響的環(huán)節(jié)串聯(lián)而成的，并且流程之間有時(shí)也存在關(guān)聯(lián)性。比如，在一項(xiàng)政策活動(dòng)中，從決策流程上游的前期信息收集員到中游的決策者再到下游的反饋信息收集者，從執(zhí)行流程上游的決策傳達(dá)者到中游的實(shí)施者再到下游的執(zhí)行反饋信息收集人員，他們每個(gè)人的工作流程以及他們各自所屬的流程都是活躍在政府管理流程這個(gè)整體中的影響因素。流程管理與現(xiàn)代科層制的結(jié)合是傳統(tǒng)科層制的進(jìn)步，體現(xiàn)在全員參與解決問題，出現(xiàn)失誤時(shí)不盲目責(zé)備和懲罰，而是通過系統(tǒng)分析，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致錯(cuò)誤的“共同原因”，進(jìn)一步改造流程。這樣既不會(huì)出現(xiàn)互相推諉，責(zé)任不明，又能使各級(jí)政府及其職員時(shí)刻在流程這個(gè)整體中活動(dòng)，有利于人員保持高度的工作熱情，也有利于信息的及時(shí)對(duì)口傳遞，避免失真。這樣在進(jìn)行績效考評(píng)時(shí)。對(duì)量化考核這一理性統(tǒng)計(jì)方法就有必要做出適當(dāng)調(diào)整。政府應(yīng)以流程為單位，全面地考慮問題。企業(yè)中員工量化考核的結(jié)果直接影響薪酬和福利，在政府體制中工作人員的激勵(lì)機(jī)制仍然顯示了績效所占的比重。但有些情況下完成任務(wù)的程度并不由員工個(gè)人控制，如果政府能夠全面地、整體地分析流程工作質(zhì)量進(jìn)行績效評(píng)定，將有利于形成政府流程管理的良性循環(huán)。

(三)政府管理過程中應(yīng)樹立統(tǒng)一的總目標(biāo)

如前所述，流程管理具有目標(biāo)統(tǒng)一性。各流程都有終端目標(biāo)，只有當(dāng)各子流程的目標(biāo)都得以實(shí)現(xiàn)并為總流程的終端目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了服務(wù)時(shí)，子流程的工作才實(shí)現(xiàn)了價(jià)值。政府在管理過程中，應(yīng)為職員樹立一種意識(shí)，就是他們個(gè)人的活動(dòng)是終端目標(biāo)的一部分，他們的工作都是為了實(shí)現(xiàn)“為人民服務(wù)”這個(gè)總目標(biāo)服務(wù)的。巴納德認(rèn)為，作為正式組織的協(xié)作系統(tǒng)，不論其規(guī)模大小或級(jí)別高低。都包含了三個(gè)基本要素，即協(xié)作的意愿，共同的目標(biāo)和信息的溝通。其中，共同的目標(biāo)是達(dá)到意愿的協(xié)作的必要前提。協(xié)作的意愿沒有共同的目標(biāo)是發(fā)展不起來的，沒有共同的目標(biāo)，組織成員就不知道要求他們提供何種努力，同時(shí)也不知道他們能從協(xié)作勞動(dòng)的結(jié)果中得到何種滿足，從而不會(huì)協(xié)作活動(dòng)。因此，政府管理的一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容就是幫助政府成員加深服務(wù)意識(shí)并努力避免整體目標(biāo)和個(gè)人目標(biāo)的真實(shí)的或理解上的背離。以統(tǒng)一目標(biāo)為特征的流程管理模式提倡以人為本的團(tuán)隊(duì)管理，強(qiáng)調(diào)充分利用科技手段，合理分權(quán)、授權(quán)，使每個(gè)職工均享有一定程度的決策權(quán)，從而太大提高了工作的效率。政府流程管理在統(tǒng)一目標(biāo)的指揮下也必將為順利進(jìn)行政府體制改革。提高執(zhí)政能力加磚添瓦。

責(zé)任編輯：唐守祥