肯尼迪的“糧食武器”

張 翼

當(dāng)中國人民遭受巨大糧荒時(shí)，美國決策者是如何權(quán)衡人道主義和冷戰(zhàn)政治這兩種似乎難以兼容的因素的。

當(dāng)約翰·F·肯尼迪1961年1月20日就任美國第35屆總統(tǒng)之時(shí)，美國的對(duì)華政策正面臨考驗(yàn)。1958年中國興起“三面紅旗(總路線、大躍進(jìn)、人民公社)”的經(jīng)濟(jì)政治運(yùn)動(dòng)后，緊跟著出現(xiàn)了三年嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期——1959年至1961年。除非中國大量進(jìn)口糧食，尤其是從糧食大國美國得到援助，否則營養(yǎng)不良和疾病就會(huì)到處泛濫，可能還會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的人會(huì)餓死，這個(gè)問題是肯尼迪新政府無論如何也無法回避的。事實(shí)上在1月25日肯尼迪就職后的第一次記者招待會(huì)上，便有記者問及有關(guān)中國大陸的糧食問題。八年前在“丟失中國”的指責(zé)聲中失去執(zhí)政地位的民主黨，再度以極微弱的優(yōu)勢(shì)勝選上臺(tái)后，肯尼迪不敢立即對(duì)中國采取緩和關(guān)系的措施?？夏岬线€特別提醒國務(wù)卿臘斯克：他不希望在《華盛頓郵報(bào)》或《紐約時(shí)報(bào)》上讀到國務(wù)院正在考慮轉(zhuǎn)變對(duì)華政策的報(bào)道。但是針對(duì)中國的自然災(zāi)害，新政府內(nèi)部首先就一系列具體而又迫切的問題展開了深入的研究和激烈的討論。

一次次的拒絕

1961年1月25日，肯尼迪在其第一次記者會(huì)上表示：如果中國向美國表達(dá)需要糧食的愿望，美國愿意認(rèn)真考慮。但他強(qiáng)調(diào)：首先，中國此時(shí)正出于明顯的政治目的向一些國家出口糧食，其次，“我們沒有來自中國共產(chǎn)黨方面的表示，即他們會(huì)歡迎我們提供任何糧食”?！爸袊罱@些日子對(duì)我們表現(xiàn)了相當(dāng)好戰(zhàn)的態(tài)度，沒有直接或間接、私下或公開地表示他們會(huì)對(duì)美國的任何行動(dòng)予以積極的回應(yīng)”。

在2月1日肯尼迪主持的第一次國家安全委員會(huì)會(huì)議上，有人提議修改美國關(guān)于不許給持有共產(chǎn)黨中國的準(zhǔn)航證的自由世界船只加油的政策。建議只要這些船只運(yùn)往中國的只是食品，并付現(xiàn)款，就可以給它們加油。這是因?yàn)?，?dāng)時(shí)加拿大、澳大利亞等國商輪向中國運(yùn)糧，愿付現(xiàn)金從美國石油公司獲得加油服務(wù)。情報(bào)局長艾倫·杜勒斯指出共產(chǎn)黨中國嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)情況后，與會(huì)者專門就以只運(yùn)送食品并支付現(xiàn)金為條件給自由世界的船只提供燃料這一可能的政策改變進(jìn)行了簡短的討論，財(cái)政部長狄龍要求總統(tǒng)批準(zhǔn)。總統(tǒng)特別助理達(dá)頓則建議否定這個(gè)要求，理由是會(huì)引起國內(nèi)對(duì)新政府的攻擊，造成對(duì)“紅色中國”將有一個(gè)新政策的糟糕信號(hào)或?qū)嶋H開端?？夏岬蠒?huì)后要求臘斯克對(duì)此進(jìn)行更為深入的研究，特別是美國在政策上任何這樣的調(diào)整是否能夠滿足加拿大政府的要求。經(jīng)過反復(fù)考慮，肯尼迪同意“在目前這個(gè)時(shí)候不宜對(duì)政策做這類變更”，遂于2月3日下令美國公司不得給向中國運(yùn)糧的船只加油。

美國一貫希望中國先有所表示。3月4日，美國國務(wù)院給新一輪華沙中美大使會(huì)談的美方代表比姆下達(dá)訓(xùn)令：如果中方主動(dòng)提到糧荒問題，比姆應(yīng)該解釋：如果中國真的想要或需要糧食，美國愿考慮響應(yīng)這個(gè)需要。

1961年1月，周恩來總理在中共中央書記處會(huì)議上談到糧食問題時(shí)說明：“至于進(jìn)口，目前正在談判，可能與美國簽合同”。但是，中國方面歷來把美國的“糧食換和平”計(jì)劃看作是帝國主義對(duì)社會(huì)主義國家的“和平戰(zhàn)略”的一部分，當(dāng)然不會(huì)主動(dòng)要求美國政府供糧，而是只同美國民間商業(yè)機(jī)構(gòu)洽談進(jìn)口糧食的可能性。美國政府4月4日由中央情報(bào)局牽頭作出的《特別國家情報(bào)估計(jì)》(sNIE 13－61)已經(jīng)斷定：“即使在饑荒遍野的情勢(shì)之下，我們相信北平也不會(huì)接受美國提供的食物?！?/p>

在空等一段時(shí)間以后，美國終于走出了第一步。在6月29日第105次中美大使會(huì)談中，比姆主動(dòng)提出了允許美國公民給中國大陸人士寄送食品包裹的建議。不出美方某些人所料，中國大使王炳南當(dāng)即表示：中國將靠自己的努力克服自然災(zāi)害，不要任何“救濟(jì)”。但是中國并不排斥通過商業(yè)渠道從國際市場上購糧，且正從加拿大、澳大利亞等國進(jìn)口糧食，并在間接地探尋從美國公司購糧的可能性。美國一個(gè)名為“全國立法之友委員會(huì)”的組織，從法律和政策的角度仔細(xì)研究了是否應(yīng)該向中國提供美國剩余糧食的問題。它認(rèn)為盡管反對(duì)派的理由很多，但支持供糧的理由也很充分，特別是“這種行動(dòng)將緩和共產(chǎn)黨中國政府目前的好戰(zhàn)態(tài)度，加強(qiáng)那些溫和派的力量，這些溫和派一定在政府中有某種權(quán)威地位”。另一方面，“有許多證據(jù)表明美國人民愿意響應(yīng)中國的需要”。該組織建議：在現(xiàn)行的立法和政策框架內(nèi)，“美國政府現(xiàn)在可以采取一個(gè)很簡單的步驟：它可以表示不阻礙美國糧農(nóng)向中共售糧的舉動(dòng)”?！懊绹Z農(nóng)已表示有這方面的興趣，但被美國官方政策所制止”。

“全國立法之友委員會(huì)”的意見在國會(huì)中得到多數(shù)議員的私下贊成，也在政府的輔助決策層引起反應(yīng)。經(jīng)過一番運(yùn)作，美國商務(wù)部很快于1962年初收到西雅圖國際貿(mào)易公司提交的兩份出口許可證申請(qǐng)，稱中國和北朝鮮在香港的某中介機(jī)構(gòu)要求分別從美國購買600萬噸和450萬噸糧食。此前國務(wù)院曾闡明過關(guān)于是否應(yīng)向中國提供食品援助以及援助方式的某些重要標(biāo)準(zhǔn)，即“美國只對(duì)中國提出的堅(jiān)決但未必是公開的食品需求、由美國直接提供食品來表示人道主義而非銷售或類似的商業(yè)安排、美國提供的救濟(jì)食品原料會(huì)被真正有效地發(fā)放到那些需要者手中的情況予以考慮”。對(duì)香港中介機(jī)構(gòu)的要求，美國政府各部門負(fù)責(zé)人顧忌到對(duì)國內(nèi)的政治影響，感到非常棘手，決定不表態(tài)地提交最高決策層去仔細(xì)權(quán)衡。

國家安全委員會(huì)工作班子成員羅伯特·科默持反對(duì)意見，他在1962年1月29日給總統(tǒng)國家安全事務(wù)特別助理麥喬治，邦迪的備忘錄中指出：中共分子的需要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這微不足道的幾百萬噸，此舉不過是揚(yáng)湯止沸，以致于如果有效也只是把它作為一個(gè)試探手段看看美國是否會(huì)合作；如果我們?cè)谑Y介石想要趁機(jī)推翻大陸的時(shí)候向其提供糧食，一定會(huì)令蔣介石大發(fā)脾氣；如果我們以此開始對(duì)中共分子的貿(mào)易，那么新的貿(mào)易議案的通過會(huì)產(chǎn)生怎樣的后果?而且至關(guān)重要的是，其經(jīng)濟(jì)一旦恢復(fù)將同時(shí)發(fā)生的可能就是其原子武器的發(fā)展。所以至少應(yīng)該考慮如何才能延長北京的困境，以便日本、印度的力量強(qiáng)大起來，并為加強(qiáng)東南亞、南韓等這些地區(qū)爭取時(shí)間。在反對(duì)意見的影響下，肯尼迪1962年3月14日在記者會(huì)上繼續(xù)宣稱美國政府沒有得到“中共請(qǐng)我們提供小麥”的信鼠。3月23日商業(yè)部拒絕了西雅圖公司的申請(qǐng)，聲明說：“沒有證據(jù)證明定購是基于來自相關(guān)政府的需求?！庇谑侵忻乐g通過民間中介機(jī)構(gòu)開啟貿(mào)易禁運(yùn)的一次機(jī)會(huì)喪失了。

來自國內(nèi)和國際的壓力

肯尼迪新任伊始，美國民間許多人愿意向中國提供糧食。1961年3月20日公布的蓋洛普民意測(cè)驗(yàn)結(jié)果顯示，認(rèn)為美國應(yīng)該把剩余糧食提供給中國的人占52％，回答不應(yīng)該的人占37％。參議員漢弗萊公開提議通過聯(lián)合國或其他國際組織向中國提供美國糧食。新政府內(nèi)也有人建議趁中國遭

受糧荒之際，適當(dāng)放寬對(duì)華禁運(yùn)政策，從而為整個(gè)對(duì)華政策的調(diào)整做一個(gè)自然的鋪墊。

美國是世界上最大的產(chǎn)糧國之一，糧食生產(chǎn)過剩?？夏岬蠄?zhí)政后對(duì)主要是利用美國剩余農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行對(duì)外援助的“糧食用于和平”計(jì)劃給予特殊重視，在白宮專門設(shè)立了“糧食用于和平辦公室”使得此項(xiàng)援助每年平均在15億美元左右，總數(shù)幾乎超過艾森豪威爾時(shí)期的一倍。從1961年后期開始，隨著海外關(guān)于中國自然災(zāi)害情況的持續(xù)報(bào)道，美國公眾要求政府允許以各種方式援助災(zāi)民的信件，紛紛飛往白宮和國務(wù)院。負(fù)責(zé)“食品換和平”計(jì)劃的總統(tǒng)特別助理麥戈文向總統(tǒng)國家安全事務(wù)副特別助理羅斯托求援：“我們被贊成向紅色中國運(yùn)送糧食的來信包圍了a請(qǐng)將國務(wù)院的現(xiàn)行立場告訴我們!”

一些美國民間人士對(duì)中國的糧荒憂心忡忡，嘗試略盡綿薄之力來緩和局勢(shì)，賽珍珠(1892～1973年)和正經(jīng)營著一家進(jìn)出口公司的友人艾伯特，李便是其中的代表。賽珍珠1895年隨父親來到中國鎮(zhèn)江生活，1934年離開中國回美。她把中國視作自己的第二故鄉(xiāng)。1962年夏，面對(duì)中國的連年災(zāi)害和臺(tái)海的緊迫危機(jī)，賽珍珠認(rèn)為中共愿以現(xiàn)價(jià)從國際市場購糧，但不愿接受以“救濟(jì)”形式提供的糧食。既然肯尼迪已經(jīng)在記者會(huì)上多次表示過，如果中共政權(quán)提出要求，美國政府愿意考慮松動(dòng)對(duì)華禁運(yùn)，給中國人民提供糧食。目前缺乏的可能就是雙方的溝通，而她本人可以承當(dāng)這個(gè)角色。然而，賽珍珠的熱誠努力沒有得到美國政府的積極響應(yīng)。同一時(shí)期美國其他朝野人士從不同角度提出的同類建議也沒有被采納。

緬甸總理吳努1961年11月曾秘密建議，由緬甸充當(dāng)中介，轉(zhuǎn)售美國小麥給中國。羅斯托認(rèn)為中共內(nèi)有糧荒外有同蘇聯(lián)的爭執(zhí)，可能尋求同西方有限的和解，可以把售糧作為換取中國在東南亞讓步的一個(gè)籌碼，甚至導(dǎo)致更廣泛的政治交易。臘斯克11月27日回絕了該項(xiàng)建議，說北京正因追求更有侵略性的政策而同莫斯科分裂，美中之間的接觸顯示中方不愿減少地區(qū)緊張和威脅，東南亞正面臨共產(chǎn)黨集團(tuán)特別猛烈的滲透。在此之際若轉(zhuǎn)售糧食只會(huì)徒增其勢(shì)，將給美國造成極敏感的政治問題

副國務(wù)卿鮑爾斯和肯尼迪則從另外的角度來考慮怎樣利用中國的糧荒。鮑爾斯1962年2月6日向肯尼迪指出，這可用來作為同北京經(jīng)濟(jì)關(guān)系上的“某種重要杠桿”，建議以“高度機(jī)密的努力”探察中國的態(tài)度，打算利用赴亞洲和中東的機(jī)會(huì)，到仰光同吳努商討此事。行前，他詢問肯尼迪：(1)是否準(zhǔn)備在緊急情況下不附加政治條件，以硬通貨向中國人出售一定數(shù)量的小麥。(2)如果中國同意不以武力改變現(xiàn)行邊界，美國是否準(zhǔn)備在長期持續(xù)低息的條件下提供更大量的小麥?肯尼迪“欣然同意”第一點(diǎn)，表示可出售三百萬到五百萬噸小麥。至于第二點(diǎn)，他說如果能開啟某些可靠的溝通渠道，只要中國同意放棄對(duì)鄰國的軍事政治壓力，他將考慮在長期低息基礎(chǔ)上每年向中國出售1000萬到1200萬噸美國小麥的協(xié)定。他同意鮑爾斯去同吳努商量這些建議?？墒牵驮邗U爾斯打算離開新德里去仰光的前一天，吳努政府被一場軍事政變推翻了a此事只好暫且作罷。

英國外交大臣霍姆1962年5月20日也向臘斯克提出給中國送糧食的問題，臘斯克沒有允諾。5月29日英國又向美國轉(zhuǎn)達(dá)了日本前首相吉田茂的建議，由國際組織向中國提供糧食，此事也沒有結(jié)果。6月18日至28日，臘斯克走訪歐洲。在與英國首腦的會(huì)談中，美國的對(duì)華僵硬立場受到質(zhì)疑。臘斯克解釋說，如果主動(dòng)提議向中國提供糧食，就等于是為北京謀利益，除非是北京方面主動(dòng)有所表示，向西方“以和平換食物”。聽到這里，英首相麥克米蘭強(qiáng)烈表示簡直難以理解美國的對(duì)華政策。美國甚至不承認(rèn)中國的存在，這種無視現(xiàn)實(shí)的政策能持續(xù)多久呢?北京政權(quán)顯然代表中國，美國卻讓“一個(gè)臺(tái)灣來的家伙”占據(jù)聯(lián)合國席位。英國同中國的生意做得不是蠻好嗎?臘斯克酸溜溜地說：你們英國同中共做生意，我們卻在充當(dāng)憲兵防備他們搞破壞。他抱怨說雖然通過華沙會(huì)談同中共保持著經(jīng)常的聯(lián)系，但是沒得到什么好處，連幾個(gè)囚犯也要不出來?；氐郊Z食問題，他說肯尼迪有意把這個(gè)門開著，等中共表示愿意要糧，美國才考慮此事。英國方面當(dāng)即指出，沒什么東西能誘使中國人求援。

最后的努力

從美國國家利益的角度講，要突破國內(nèi)立法上和政治上的牽制，幫助正在全世界支持“反對(duì)美帝國主義”斗爭的北京領(lǐng)導(dǎo)人擺脫困難，不符合美國的利益。不過從人道主義的角度講，糧食明明過剩的美國此時(shí)建立一個(gè)對(duì)中國災(zāi)民袖手旁觀的歷史記錄，也不光彩，況且已有允許向古巴出口藥品食品的先例。即使從最消極的意義講，讓中國把有限的外匯用于購糧也比用于工業(yè)發(fā)展好，美國遠(yuǎn)東事務(wù)助理國務(wù)卿哈里曼、副國務(wù)卿鮑爾斯等人認(rèn)為美國應(yīng)以自己的行動(dòng)甚至行動(dòng)的失敗來揭破對(duì)方關(guān)于美國是中國人民的敵人的宣傳，所以不要怕主動(dòng)的提議會(huì)遭到拒絕。

美國政府對(duì)正反兩方面的論點(diǎn)仔細(xì)衡量之后，覺得主動(dòng)對(duì)華提議售糧似乎更有利。國務(wù)院三易其稿，于1962年5月28日為臘斯克和肯尼迪提供了一個(gè)討論黃國相應(yīng)對(duì)策的文件，其中詳細(xì)列舉了需要權(quán)衡利弊得失的一些矛盾要點(diǎn)?？剂恐拢募ㄗh盡早通知王炳南：美國人關(guān)心大陸災(zāi)情，“如果中共決定通知我們，他們希望采購美國糧食，我們?cè)敢庵匦驴紤]目前的美國政策并討論此事”。肯尼迪和臘斯克討論后，下了決心，由國務(wù)院5月30日指示已接任駐華沙大使的談判代表卡伯特：下次同王炳南會(huì)談時(shí)可能提出一個(gè)新的項(xiàng)目，應(yīng)盡快以尋常的低調(diào)方式提出。

但美方再次主動(dòng)試探一步的機(jī)會(huì)又因臺(tái)灣掀起的一場危機(jī)而失去了。此時(shí)，蔣介石集團(tuán)反攻大陸的準(zhǔn)備活動(dòng)愈演愈熟，擺出了劍拔弩張，躍躍欲試的態(tài)勢(shì)。毛澤東對(duì)此做出反應(yīng)，調(diào)兵備戰(zhàn)，臺(tái)海兩岸頓時(shí)進(jìn)入臨戰(zhàn)狀態(tài)。王炳南和卡伯特倒是提前見了面，但目的是相互警告和摸底，在這種氣氛下顯然顧不上來談什么售糧不售糧了。

此后因臺(tái)灣不斷襲擾大陸，中印邊境發(fā)生戰(zhàn)爭等等，肯尼迪政府—直沒有再向中國提出售糧的問題。但決策層內(nèi)部仍在考慮對(duì)華售糧的深遠(yuǎn)意義?？夏岬?月下旬請(qǐng)鮑爾斯提供一份對(duì)中國糧食形勢(shì)的最新分析。中央情報(bào)局研究后認(rèn)為，實(shí)際上，糧食運(yùn)輸似乎是西方世界反對(duì)中國政權(quán)的唯一經(jīng)濟(jì)杠桿?！凹Z食用于和平計(jì)劃”的負(fù)責(zé)人麥戈文公開說“糧食是對(duì)外政策的強(qiáng)大工具”，由于“大陸中國、蘇聯(lián)、古巴和東歐各衛(wèi)星國農(nóng)業(yè)有問題，就格外突出了糧食是美國制度中最光輝奪目的寶石”。

1963年初，俄勒岡州前眾議員波特和納施發(fā)起成立“重審對(duì)華政策委員會(huì)。他們3月底4月初接連上書給肯尼迪和美國政府，要求批準(zhǔn)他們的代表團(tuán)去中國洽談貿(mào)易。國務(wù)院與白宮磋商后的答復(fù)是：美國現(xiàn)行政策是準(zhǔn)許新聞?dòng)浾咴L問中國大陸，但不許向其他領(lǐng)域的人士頒發(fā)護(hù)照，“管制貿(mào)易的現(xiàn)行政策是我們努力限制中國大陸的共產(chǎn)黨政權(quán)力量和影響增長的整套手段的一部分，本屆政府在目前的形勢(shì)下不打算放棄這個(gè)貿(mào)易政策”。

美國商界人士并未放棄重新開展對(duì)華貿(mào)易的努力，試圖通過香港探尋機(jī)會(huì)。但美國駐香港總領(lǐng)事館10月底向臘斯克報(bào)告，北京派駐香港的國際貿(mào)易促進(jìn)會(huì)代表宣稱：“我們不同美國做生意，因?yàn)槊绹當(dāng)骋曃覀儭?。?bào)告特別指出：這位代表沒有直接回答是否可以同美國商人個(gè)別討論貿(mào)易問題。事實(shí)證明通過對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的調(diào)整，在全國人民的共同努力下，1963年中國國民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)開始恢復(fù)。至此中美關(guān)系中這段微妙的插曲也就結(jié)束了。

冷戰(zhàn)政治思維

在肯尼迪執(zhí)政的短短一千天中，中國問題始終未能在他的日程表上占主要地位，但畢竟給予了更多的重視，他甚至親自了解許多細(xì)節(jié)，做出決策。1963年11月14日，肯尼迪在遇刺前最后一次記者招待會(huì)上曾說過：“如果赤色中國人表示希望同美國，同它周圍的國家和平共處，那么很明顯，美國會(huì)重新估計(jì)它的政策。我們并沒有和一項(xiàng)敵視中國的政策結(jié)下不解之緣?！笨梢?，肯尼迪及其政府并非一味地堅(jiān)持已經(jīng)過時(shí)了的對(duì)華“遏制和孤立”政策。所以，當(dāng)繼承了其外交政策的副總統(tǒng)約翰遜意外地接替總統(tǒng)職位后，便有了“遏制而未必孤立(ContainmentWithoutNecessarilyIsolation)”的說法。正是在肯尼迪政府和國會(huì)內(nèi)部為轉(zhuǎn)變對(duì)華政策進(jìn)行了積極的醞釀，并采取了一些建設(shè)性的做法，最終才得以在尼克松時(shí)代完成了中美和解的歷史責(zé)任?？夏岬献囗懥私鈨鲋忻狸P(guān)系的前奏，然而不幸的是，冷戰(zhàn)政治思維壓倒了人道主義考量。人們后來所津津樂道的尼克松或基辛格訪華的“破冰之旅”，并沒能提早發(fā)生。