擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣在義烏

余 娉

縣強(qiáng)了，鎮(zhèn)強(qiáng)了，市該怎么辦?擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的目的是讓經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣獲得相應(yīng)的權(quán)力，而這權(quán)力應(yīng)該用于更好的發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)。

義烏，地處浙江中部，改革開放初貧窮又資源匱乏的小縣城，大力發(fā)展小商品流通為主的商貿(mào)業(yè)，現(xiàn)已發(fā)展成了全球最大的小商品批發(fā)市場。義烏有人口近200萬，其中外來創(chuàng)業(yè)人口約120萬，長住義烏的外籍人士就有1萬多。

雖然在行政區(qū)劃上屬于地級(jí)金華市，義烏卻比其“上級(jí)”更有錢，也更有名氣。比如金華沒有機(jī)場，義烏卻有一個(gè)。2007年底出臺(tái)的《浙江省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》提出，將建成9座特大城市，其中200萬人口以上的區(qū)域中心城市有4座，分別為杭州、寧波、溫州、金華—義烏，用“金華—義烏都市區(qū)”代替了原來的“以金華為內(nèi)核的浙中城市群”。

用《義烏商報(bào)》主任編輯季廣成的話說，“我的家鄉(xiāng)雖然是中部的地級(jí)市，但和義烏這個(gè)縣級(jí)市相比，不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是市容市貌，抑或是政府服務(wù)，都不是一個(gè)發(fā)展階段上的。這里社會(huì)風(fēng)氣好，工作效率高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，生活起來也很舒適?！?/p>

在一部分金華人看來，義烏只是一個(gè)暴發(fā)戶，《新周刊》的一篇文章說；金華人寧愿繞遠(yuǎn)去杭州，也不去義烏機(jī)場，“你看一個(gè)人對(duì)義烏的態(tài)度，你就知道他是不是金華人了”。

但是“發(fā)”了的義烏自然要求相應(yīng)的地位和權(quán)力，這一點(diǎn)也體現(xiàn)在行政管理體制改革上。2006年，義烏市成為浙江省開展減少層級(jí)的扁平化行政管理體制的改革試點(diǎn)縣市。2008年底至2009年初，浙江省向全省61個(gè)縣市推廣義烏市改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，并以政府規(guī)章的形式將上級(jí)政府部分管理權(quán)限賦予縣級(jí)政府，這便是俗稱的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革?？梢哉f，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，全國看浙江，浙江數(shù)義烏。

看得見的擴(kuò)權(quán)

言及政府?dāng)U權(quán)，義烏市人民政府中國國際小商品博覽會(huì)組委會(huì)辦公室的胡松團(tuán)舉了一個(gè)例子：“如若不是擴(kuò)權(quán)，義烏要建這么一個(gè)博覽中心，自己都沒有權(quán)力決定，要層層上報(bào)才行，而現(xiàn)在我們市政府自行審批就可以了。還有，與擴(kuò)權(quán)前相比，項(xiàng)目辦理時(shí)間平均減少5個(gè)工作日，工作效率大大提高了?！?/p>

這次擴(kuò)權(quán)改革涉及了眾多與老百姓生活密切相關(guān)的權(quán)力。作為一個(gè)外向型城市，義烏有著有—萬多常住外籍客商，以前外商辦理就業(yè)許可證需要到金華市，2006年的擴(kuò)權(quán)改革將此項(xiàng)權(quán)力下放到了義烏?！皬?007年7月16日起，外籍人士的就業(yè)許可證可以直接在義烏辦理，并且是窗口式服務(wù)，隨到隨辦，大大方便了外籍客商。目前已辦理了7000多份就業(yè)證?！绷x烏市人事勞動(dòng)與社會(huì)保障局副局長龔小慶介紹說。

這一類的放權(quán)事項(xiàng)還有很多。由于有著全世界最大的小商品批發(fā)市場，義烏行政區(qū)域內(nèi)涉外民商事糾紛要多于其他縣市。2005年，最高法院授權(quán)浙江省高院指定義烏市人民法院管轄一審涉外民商事案件。至今共受理涉外商事案件415件，涉及47個(gè)國家和地區(qū)。2009年，最高法院授權(quán)義烏法院開展審理部分一審專利糾紛案件，今年7月1日至今已受理專利糾紛43件。

擴(kuò)權(quán)工作，在給老百姓帶來實(shí)惠的同時(shí)，在實(shí)際操作中也會(huì)遇到問題。龔小慶說，“最大的困難還是受縣級(jí)行政管理體制的束縛。義烏市雖然享有一些地級(jí)市的權(quán)限，但是畢竟還是縣級(jí)市的身份，擴(kuò)權(quán)的成效會(huì)打折扣。比如，權(quán)限增加，事務(wù)也隨之增多，很多部門都面臨人手不夠的問題，而機(jī)構(gòu)編制由中央統(tǒng)一決定?！彼岢?，是否能夠允許義烏市在機(jī)構(gòu)總量不增加的前提下，按照大部門管理體制的要求，依法調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，充分考慮義烏市國際商貿(mào)城的實(shí)際，適當(dāng)增加義烏市公安、消防、工商、法院等機(jī)構(gòu)的編制。

擴(kuò)權(quán)也會(huì)受到國家法律法規(guī)的約束。前四次強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)都是以政府政策文件的方式執(zhí)行，2009年的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣雖然以浙江省政府規(guī)章的形式推進(jìn)，但是這個(gè)地方規(guī)章可能會(huì)與國務(wù)院部門規(guī)章相沖突。比如，環(huán)保部門的“釀造、電鍍，冶煉建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響審批”與環(huán)保部的第5號(hào)令有沖突，經(jīng)省政府同意，該項(xiàng)事項(xiàng)暫不下放。

為什么是浙江，為什么是義烏

為什么擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣能率先在浙江開展呢?浙江省發(fā)展和改革研究所所長卓勇良認(rèn)為，“這與浙江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢有關(guān)。浙江經(jīng)濟(jì)的主體是縣，縣市經(jīng)濟(jì)長期以來大致占浙江經(jīng)濟(jì)的70％左右。在全國百強(qiáng)縣中，浙江省占30強(qiáng)，17個(gè)擴(kuò)權(quán)縣市全部進(jìn)入全國百強(qiáng)縣市行列。而除了杭州、寧波以外，中心城市的實(shí)力比較弱。”

中共浙江省委黨校教授何顯明則拿廣東做了對(duì)比，“廣東就不一樣，它中心城市很強(qiáng)，但是縣域經(jīng)濟(jì)差一點(diǎn)。浙江的縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)，對(duì)中心城市的發(fā)展有些制約作用。”

除了經(jīng)濟(jì)的因素外，改革的突破與浙江長期以來的行政管理體制有關(guān)。浙江省在財(cái)政體制上實(shí)行省直接對(duì)縣的體制，在組織體制上實(shí)行省管縣市黨政正職的體制，也就是說在事實(shí)上實(shí)行的不是市管縣，而是省對(duì)縣的行政管理體制。

“形成這種局面的原因比較復(fù)雜”，何顯明認(rèn)為，“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，浙江的國有經(jīng)濟(jì)比重非常小，因?yàn)檎憬呛７狼熬€，國家不可能大力投入。而國有經(jīng)濟(jì)一般集中在大中城市，這樣一來市的力量就很薄弱，市領(lǐng)導(dǎo)縣具有客觀的困難?！?/p>

80年代中央決定全面推行市領(lǐng)導(dǎo)縣的行政管理體制，浙江省也開展了撤地建市的工作，但是仍然堅(jiān)持了省管縣的財(cái)政體制?！皬氖Q策者的角度來講，他們并不想人為扼殺縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更快的趨勢，而且省級(jí)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政直接掛鉤，省可以獲得更多的資源?！焙物@明說，“省管縣發(fā)展得不錯(cuò)，就形成良性循環(huán)：縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)支持了全省的發(fā)展，省進(jìn)一步增強(qiáng)縣級(jí)的權(quán)力?！?/p>

早在1992年，浙江省就對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蕭山、余杭、余姚等13個(gè)縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，下放基本建設(shè)和技術(shù)改造、外商投資等項(xiàng)目審批權(quán)。隨后，在1997年和2002年相繼進(jìn)行了擴(kuò)權(quán)改革，陸續(xù)將一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣列入改革范圍，義烏便是在2002年的改革中“光榮上榜”。

動(dòng)作力度最大的一次擴(kuò)權(quán)，則是2006年在義烏市開展的減少層級(jí)的扁平化行政管理體制改革試點(diǎn)工作，原則上除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會(huì)事務(wù)管理等事項(xiàng)外，賦予義烏市與設(shè)區(qū)的市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，共下放603項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限至義烏市。兩年后浙、扛省發(fā)改委、法制辦、省政府研究室赴義烏進(jìn)行擴(kuò)權(quán)改革調(diào)研，對(duì)義烏市的擴(kuò)權(quán)改革試點(diǎn)進(jìn)行了專題評(píng)估，成為向全省推廣義烏改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的重要依據(jù)。

這次拿義烏試點(diǎn)的改革，被譽(yù)為浙江省第四次“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革。而2008年底到2009年上半年的擴(kuò)權(quán)，則開始稱為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”。從“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”發(fā)展為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”，雖然表面上是詞序之差，但內(nèi)涵上體現(xiàn)的是擴(kuò)權(quán)理念的變化。中共浙江省委黨校教授何顯明認(rèn)為：“前四次的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)是一種選擇性激勵(lì)，調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的積極性，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的縣市，多給一些權(quán)限。而現(xiàn)在是一

種普適性的做法，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣朝著體制創(chuàng)新的方向發(fā)展?！?/p>

縣與鎮(zhèn)，城與鄉(xiāng)

在本次擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣之后，浙江省又會(huì)有何動(dòng)作呢?本刊記者就此問題采訪了浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)分管體制改革的副主任姚作汀。他介紹說，“在全省推廣擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣之后，除了繼續(xù)擴(kuò)大縣級(jí)政府的權(quán)限，再清理后繼續(xù)下放外，還要將縣級(jí)部門的權(quán)限進(jìn)一步下放到中心鎮(zhèn)，從擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣到擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)?！?/p>

紹興縣發(fā)展和改革局體改科科長孔小明介紹說，紹興縣沒有真正意義上的農(nóng)村，農(nóng)民大多從事加工生產(chǎn)，家家戶戶基本上都是“前店后廠”的生產(chǎn)模式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也基本完成。它的楊汛橋、錢清等鎮(zhèn)人均GDP都已經(jīng)超過了1萬美元，且每年以30％的速度增長，全縣19個(gè)鎮(zhèn)和街道有企業(yè)1萬多家，其中10個(gè)鎮(zhèn)財(cái)政收入過億。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)之前，鎮(zhèn)仍然是一個(gè)農(nóng)村小集鎮(zhèn)，社會(huì)管理權(quán)限、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限以及財(cái)政權(quán)限都非常有限，難以適應(yīng)管理繁榮的市場經(jīng)濟(jì)的需要。

2002紹興就開始了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的實(shí)驗(yàn)，比如在2007年改革了財(cái)政體制，以后每年都超過去年財(cái)政收入基數(shù)的增值稅和企業(yè)所得稅，其地方留成部分全部留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將鎮(zhèn)域內(nèi)的土地出讓凈收益全額返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

而今年的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，對(duì)于紹興縣推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，也是一次契機(jī)。孔小明介紹說，“我們的總體目標(biāo)是將中心城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市，將農(nóng)村社區(qū)發(fā)展為小集鎮(zhèn)。紹興縣已經(jīng)將擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)配套進(jìn)行。經(jīng)過對(duì)接梳理，在從上級(jí)實(shí)際承接的232項(xiàng)事項(xiàng)中，已有14項(xiàng)下放到中心鎮(zhèn)?！?/p>

縣強(qiáng)了，鎮(zhèn)強(qiáng)了，那中心城市又將何去何從呢?何顯明認(rèn)為，“在繼續(xù)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在中心城市實(shí)行都市化戰(zhàn)略，發(fā)展金融和高端服務(wù)業(yè)，與縣域經(jīng)濟(jì)形成互補(bǔ)關(guān)系。因?yàn)槟壳翱h域經(jīng)濟(jì)最大的問題是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)比較慢，而轉(zhuǎn)型需要人才、技術(shù)、信息等高端服務(wù)，這些服務(wù)在縣一級(jí)的層面上是無法集中的，只有中心城市把高端服務(wù)業(yè)做起來，才能促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的發(fā)展?！?/p>

卓勇良則對(duì)本刊記者談了自己對(duì)于行政體制的構(gòu)想，“在改革上形成‘虛省實(shí)縣(市)的利益格局，減少省級(jí)的直接利益主體，將市和縣處于同一競爭層面。在空間格局上形成一種單一競爭主體局面，這樣可以避免多層次行政干預(yù)，以避免對(duì)市場競爭關(guān)系的扭曲。”

在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的基礎(chǔ)上，浙江能夠徹底實(shí)現(xiàn)“省管縣”嗎?何顯明認(rèn)為，省管縣是中國行政層級(jí)改革的大趨勢，但是還沒有一個(gè)省能夠下大決心來做這個(gè)事情，“浙江看著廣東，廣東也看著浙江，省管縣有待于外部條件的成熟，也需要中央的回應(yīng)，看中央是否能夠放開手拿一個(gè)省做試點(diǎn)。”

他認(rèn)為，在很多問題沒有解決之前，也不能對(duì)省管縣寄托太大的希望。比如，如果經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限徹底下放到縣，縣通過行政權(quán)力干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)怎么辦。“現(xiàn)在市與市之間還存在著行政壁壘和地方保護(hù)，造成市與市之間的惡性競爭，實(shí)現(xiàn)省管縣之后，如何能避免縣與縣之間的惡性競爭?”