教育部門集中采購質(zhì)量問題的控制和防范

黃明東

摘要 介紹政府采購質(zhì)量管理層面的法律法規(guī)體系,對教育部門集中采購的質(zhì)量問題進(jìn)行梳理和分析,從實(shí)踐層面探討教育部門集中采購對質(zhì)量問題的控制和防范措施。

關(guān)鍵詞 教育裝備;政府采購;質(zhì)量問題;控制和防范

中圖分類號:G467 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1671-489X(2009)24-0001-04

Control and Prevention against Quality Problems in Centralized Procurement in Education Department//Huang Mingdong

Abstract The paper introduces the legal and regulatory systems of the quality management in government procurement, analyzes the quality problems that might arise in centralized procurement in the education department, and explores from the perspective of practice the possible measures to control and prevent the quality problems in centralized procurement in the education department.

Key words educational equipment; government procurement; quality problems; control and prevention

Authors address Wenzhou Educational Equipment and Work-study Program Management Center, Wenzhou, Zhejiang, 325000, China

教育部門集中采購的產(chǎn)品經(jīng)常不盡如人意,好的產(chǎn)品、想要的產(chǎn)品不一定能采購到,相反,不想要的、質(zhì)次的產(chǎn)品卻往往能中標(biāo)。本文試圖通過對教育部門集中采購的質(zhì)量問題進(jìn)行梳理和分析,以期為教育部門集中采購質(zhì)量問題的解決提供一些參考。

1 教育部門集中采購的質(zhì)量問題

1.1 產(chǎn)品質(zhì)量問題教育部門集中采購,驗貨是個難點(diǎn)。采購機(jī)構(gòu)和用戶不是同一單位,如省級工程,采購機(jī)構(gòu)一般是省教育廳,而用戶是廣大中小學(xué),這些學(xué)校又分布全省各地,之間往往造成脫節(jié),一般學(xué)校都不清楚到貨產(chǎn)品具體情況,更不清楚規(guī)格型號及產(chǎn)品的技術(shù)規(guī)范要求等。所以,這些學(xué)校只能清點(diǎn)一下數(shù)量,至于規(guī)格型號、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、性能要求等都沒有辦法去作出正確判斷,必須要由采購機(jī)構(gòu)去驗貨。面廣量大,采購機(jī)構(gòu)又沒這么多技術(shù)人員,難以各個環(huán)節(jié)都到位。由于缺乏相應(yīng)的檢測設(shè)備和條件,一般也就看看外觀,最多打開機(jī)器試試性能。至于內(nèi)部結(jié)構(gòu)、元器件等就很難檢驗。有的時候,就算發(fā)現(xiàn)一些問題,與樣品不符,真正要拿數(shù)據(jù)卻不是那么容易,所以退貨或索賠困難重重。并且在多數(shù)招標(biāo)文件中,也沒那么詳細(xì)的技術(shù)數(shù)據(jù)要求。有的供應(yīng)商會有意無意地鉆這一空子,造成批量供貨和樣品之間產(chǎn)生很大差距,有的貨物根本就不在一個檔次。所以教育部門集中采購很可能采購到的是質(zhì)次產(chǎn)品。

在教育部門集中采購招標(biāo)中,一般都需要供應(yīng)商提供樣品。供應(yīng)商在提供樣品時都會精挑細(xì)選,有的還會進(jìn)行專門加工,生產(chǎn)特制樣品。但到實(shí)際供貨時,往往不如樣品,有的是有意偷工減料;有的是批量生產(chǎn)時,根本就達(dá)到不到樣品那樣的生產(chǎn)工藝水平;還有的供應(yīng)商提供的樣品本來就不是自己生產(chǎn)的,是到市場上臨時選來的,到正式供貨時,當(dāng)然不是同樣的貨。這種現(xiàn)象也很普遍。

1.2 產(chǎn)品對號問題專家不專,采購的產(chǎn)品也就很容易存在技術(shù)滯后等偏差。加之教學(xué)儀器產(chǎn)品,一部分有部頒技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),還有一部分沒有部頒技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),新課程上用的好多儀器沒有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。就學(xué)校的設(shè)備設(shè)施方面,沒有部頒技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的還很多。對沒有部頒技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品,專家的采購決策就很難對號。多數(shù)教育部門集中采購機(jī)構(gòu)都建立專家?guī)?收集一批具有相當(dāng)職稱和工作經(jīng)驗的專家。但他們往往是某一方面的專家,有的懂得使用,但不懂生產(chǎn);有的懂得產(chǎn)品,但不懂材料;有的懂材料,但不懂標(biāo)準(zhǔn),都懂行的專家并不多。如在體育器材招標(biāo)采購時,來的專家多數(shù)是體育教師,有教育管理部門的教研員、中小學(xué)的高級教師,他們的主要專業(yè)是教育教學(xué),對體育器材產(chǎn)品方面,尤其是產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)、用料、環(huán)保安全等諸多方面并不懂行。例如在采購鋼琴的時候,如果來的專家是音樂教師和樂器演奏家,對鋼琴的音色、音質(zhì),他們是專家,但對于材質(zhì)、制作工藝等方面就不一定懂。由他們來挑選產(chǎn)品,多少會出現(xiàn)懂中不懂甚至不懂裝懂的現(xiàn)象。再如,一般教學(xué)儀器也不是什么高科技產(chǎn)品,但涉及的行業(yè)和專業(yè)也比較多,理、化、生、史、地、科學(xué)、體育、藝術(shù)、圖書、信息工程等,所以在教育部門集中采購招標(biāo)過程中,“專家”往往也對不上號,或在某些產(chǎn)品上對不上號。

1.3 服務(wù)質(zhì)量問題首先是技術(shù)服務(wù)問題。技術(shù)服務(wù)有時包含在產(chǎn)品價格中,特別是在保修期內(nèi)。教學(xué)儀器產(chǎn)品涉及很多行業(yè)和專業(yè),教育裝備部門不可能有那么多專業(yè)技術(shù)人員,技術(shù)水平也沒那么精通,制定的技術(shù)規(guī)范往往有疏漏之處,很需要供應(yīng)商的售后技術(shù)服務(wù)。由于采購部門和使用部門不是一個單位,容易被廠商鉆空子,或者提供收費(fèi)的技術(shù)服務(wù),或者少提供乃至不提供售后技術(shù)服務(wù),影響設(shè)備的正常使用。

其次是設(shè)備維修保養(yǎng)配套服務(wù)問題。由于部門需求分散,教育部門集中采購缺少計劃性。事務(wù)性的部門涉及維修保養(yǎng)項目時,需要購買哪些維修用品事先很難確定,那么從理論上說,就存在大量的臨時性的購買要求。而零星的隨機(jī)性購買又將浪費(fèi)極大的人力和物力,集中采購機(jī)構(gòu)疲于奔命,可能還是難以完成整個部門的需要,影響維修效率的責(zé)任就顯示出來。一旦實(shí)施內(nèi)部集中采購制度以后,各使用設(shè)備的教育單位都應(yīng)該具有推卸的欲望,于是矛盾就全部集中在集中采購機(jī)構(gòu)身上,直接影響采購效率。

2 政策體系對教育部門集中采購質(zhì)量問題的控制和防范

2.1 政府采購法律規(guī)范對教育部門集中采購質(zhì)量問題的管理我國2003年1月1日起施行的《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定,采購質(zhì)量問題要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。它是政府采購基本法,是政府采購法律制度中最重要的內(nèi)容,是政府采購的最主要依據(jù),具體包括總則、采購方式及程序、監(jiān)督、履約、糾紛的解決、法律責(zé)任和附則等內(nèi)容。

對教育部門集中采購質(zhì)量問題的管理除了政府采購基本法即《中華人民共和國政府采購法》外,還有與之相配套的法律制度體系,如招標(biāo)投標(biāo)法、合同法、產(chǎn)品質(zhì)量法、反不正當(dāng)競爭法以及有關(guān)政府采購的部門規(guī)章、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章等。

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》已于2000年1月1日起實(shí)施,這部法律是我國第一部關(guān)于政府采購方面的專門法律,特別是從事政府采購的主要方式有了法律依據(jù),是政府采購法律體系中不可缺少的配套法律。招標(biāo)投標(biāo)是政府采購中最富有競爭的一種采購方式,能給采購者帶來價格低、質(zhì)量高的工程、貨物和服務(wù),有利于節(jié)約國有資金,提高采購質(zhì)量。

合同法是政府采購法律體系中非常重要的組成部分,合同是政府采購的法律形式,但是政府采購合同的訂立過程與一般合同的訂立過程不同,它不像一般合同那樣完全是雙方當(dāng)事人自由意思的表示,而是一個完全公開的過程,受公眾及有關(guān)部門監(jiān)督檢察的過程,也是一個招標(biāo)投標(biāo)的競爭過程。因此,1999年10月1日起施行的《中華人民共和國合同法》作為政府采購法律體系的組成部分,應(yīng)是政府采購基本法的補(bǔ)充,還是《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的配套,當(dāng)政府采購基本法沒有規(guī)定時,適用合同法和招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定。

1993年9月1日起施行的《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》是政府采購法律體系的一個重要組成部分。產(chǎn)品質(zhì)量是政府采購質(zhì)量的重要標(biāo)志。被采購產(chǎn)品質(zhì)量過硬,被采購服務(wù)優(yōu)質(zhì)上乘,被采購方信譽(yù)可靠,才能實(shí)現(xiàn)政府采購的經(jīng)濟(jì)、高效目標(biāo),才能達(dá)到節(jié)約財政開支,合理利用財政資金的目的。

1993年12月1日起施行的《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》中有關(guān)“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力,限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品”“經(jīng)營者不得采用財物或其他手段進(jìn)行賄賂以銷售或購買商品”等規(guī)定,其目的是為了鼓勵競爭,制止不正當(dāng)競爭。而政府采購的目的就是通過政府采購促進(jìn)正當(dāng)競爭,制止不正當(dāng)競爭。因此,反不正當(dāng)競爭法也是政府采購法律體系的重要組成部分,是為了加強(qiáng)質(zhì)量控制,保證批量供貨產(chǎn)品與中標(biāo)樣品的一致性,防止企業(yè)以次充好,或降等降級。

2.2 教育部門集中采購針對質(zhì)量問題的管理制度集中采購機(jī)構(gòu)針對質(zhì)量問題的管理制度當(dāng)前面臨的突出問題,就是如何立足于傳統(tǒng)事業(yè)法人基礎(chǔ),進(jìn)行獨(dú)立法人制度的構(gòu)建與內(nèi)部管理模式的重整,通過調(diào)動組織內(nèi)外部各種資源和條件來實(shí)現(xiàn)教育部門集中采購的高效優(yōu)質(zhì)。其中的關(guān)鍵就是根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展及體制改革的要求,在監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的政策支持與技術(shù)指導(dǎo)下,集中采購機(jī)構(gòu)如何對人、財、物等稀缺資源進(jìn)行合理的制度安排與分配,以便充分發(fā)揮組織的優(yōu)勢并把握住外部機(jī)遇,避開內(nèi)部的劣勢和外部的威脅[1]。所以,教育部門集中采購要針對不同的產(chǎn)品,采取不同的措施進(jìn)行質(zhì)量控制。有的產(chǎn)品全程跟蹤,有的產(chǎn)品強(qiáng)化收貨檢驗,有的落實(shí)用戶責(zé)任制。如實(shí)驗室桌凳,可以采取全程跟蹤的辦法,從原材料開始,所進(jìn)板材和鋼材通過省質(zhì)檢所的檢測,各項指標(biāo)包括強(qiáng)度、耐磨、環(huán)保等合格后,才能正式開工生產(chǎn);生產(chǎn)中還要經(jīng)過多次隨機(jī)抽測;產(chǎn)品到學(xué)校安裝好后,再次進(jìn)行全面檢測,包括原材料和整體的強(qiáng)度指標(biāo)、環(huán)保指標(biāo)、涂層附著力指標(biāo)等。

2.3 建立起覆蓋全系統(tǒng)的質(zhì)量監(jiān)督管理和技術(shù)服務(wù)管理體系真正到位的質(zhì)量控制還必須把學(xué)校和管理機(jī)構(gòu)結(jié)合起來,建立一個完整的質(zhì)量管理體系,方能保證學(xué)校建設(shè)工程所配教學(xué)設(shè)備、器材充分發(fā)揮效益;在設(shè)備質(zhì)保期內(nèi)督促有關(guān)企業(yè)確保其售后服務(wù)的落實(shí),及時解決學(xué)校在設(shè)備、器材應(yīng)用上遇到的困難;建立后期質(zhì)量和服務(wù)控制體系,真正保證使用后的質(zhì)量效果達(dá)到預(yù)期值。另外,有些服務(wù)也要到校后才能發(fā)生,必須利用教育裝備系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)優(yōu)勢,建立起覆蓋各項工程的質(zhì)量監(jiān)督管理和技術(shù)服務(wù)管理體系,由學(xué)校和管理機(jī)構(gòu)共同參與,發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題后,能信息通暢、快速,善后處理和服務(wù)及時到位,保證設(shè)備、器材的正常使用。在監(jiān)督管理部門指導(dǎo)下,將部門集中采購機(jī)構(gòu)崗位合理設(shè)置,使采購管理崗位的設(shè)置要立足于增強(qiáng)采購機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效能、提高工作效率、提升管理水平[2]。

3 教育部門集中采購質(zhì)量問題控制和防范的實(shí)踐探索

3.1 設(shè)計相應(yīng)的招標(biāo)評標(biāo)指標(biāo)目前,教育部門集中采購招標(biāo)評標(biāo)主要采用性價比法、最低評標(biāo)價法和綜合評分法。性價比法是指按照要求對投標(biāo)文件進(jìn)行評審后,計算出每個有效投標(biāo)人除價格因素以外的其他各項評分因素 (包括技術(shù)、財務(wù)狀況、價格、信譽(yù)、業(yè)績、服務(wù)、對招標(biāo)文件的響應(yīng)程度等)的匯總得分,并除以該投標(biāo)人的投標(biāo)報價,以商數(shù)(評標(biāo)總得分)最高的投標(biāo)人為中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)供應(yīng)商的評標(biāo)方法;最低評標(biāo)價法是指以價格為主要因素確定中標(biāo)候選供應(yīng)商的評標(biāo)方法,即在全部滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求前提下,依據(jù)統(tǒng)一的價格要素評定最低報價的投標(biāo)人作為中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)供應(yīng)商的評標(biāo)方法;綜合評分法是指在最大限度地滿足招標(biāo)文件實(shí)質(zhì)性要求前提下,按照招標(biāo)文件中規(guī)定的各項因素進(jìn)行綜合評審后,以評標(biāo)總得分最高的投標(biāo)人為中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)供應(yīng)商的評標(biāo)方法。綜合評分法的具體計算辦法(以商務(wù)報價評分50分和技術(shù)資信評分50分為例):商務(wù)報價得分(評標(biāo)基準(zhǔn)價/投標(biāo)報價×50%×100)+技術(shù)資信得分(所有評標(biāo)委員會成員打分的算術(shù)平均值)=每個供應(yīng)商最終得分。設(shè)計相應(yīng)的招標(biāo)評標(biāo)指標(biāo),要將性價比法、最低評標(biāo)價法和綜合評分法綜合起來,探討招標(biāo)評標(biāo)辦法中評標(biāo)指標(biāo)設(shè)計的問題。比如,評標(biāo)指標(biāo)項目設(shè)定是否合理;分值權(quán)重是否合理;通過怎樣的設(shè)計才能有效控制質(zhì)量問題;應(yīng)該突出哪個指標(biāo)項目的問題。這里將性價比法、最低評標(biāo)價法和綜合評分法統(tǒng)一量化,將綜合評分法的技術(shù)、服務(wù)、資信業(yè)績綜合評分,突出售后服務(wù)、最低投標(biāo)報價(產(chǎn)品優(yōu)惠)和產(chǎn)品技術(shù)方面的指標(biāo)權(quán)重,設(shè)計一個指標(biāo)體系(表1)。

3.2 實(shí)施實(shí)物送樣評標(biāo),探索質(zhì)保體系多媒體演示評標(biāo)模式在招標(biāo)評標(biāo)辦法中實(shí)施實(shí)物送樣評標(biāo),通過這樣的環(huán)節(jié)設(shè)計,探索控制和防范采購結(jié)果造成質(zhì)量問題的有效方法。

實(shí)施實(shí)物送樣評標(biāo)有其重要意義:符合市場經(jīng)濟(jì)體制下微觀主體追求質(zhì)量最優(yōu)化的招標(biāo)目標(biāo);能夠合理適度地增加投標(biāo)的競爭性;有利于監(jiān)督供應(yīng)商提高質(zhì)量水平;有利于規(guī)范市場競爭秩序,向國際慣例靠攏,走市場化管理軌道。在質(zhì)量上標(biāo)準(zhǔn)一致,可以避免各投標(biāo)單位因質(zhì)量的偏差造成投標(biāo)總價大大高于自身的實(shí)際利潤預(yù)測值。如果投標(biāo)單位經(jīng)營管理水平高、設(shè)備先進(jìn)、施工技術(shù)方案合理,那么其投標(biāo)的最終報價應(yīng)當(dāng)是最具有競爭性的。這恰恰體現(xiàn)了實(shí)施實(shí)物送樣評標(biāo)的真正目的和意義,即不斷健全優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制。

在招投標(biāo)中,決定其公平、公正的因素在前期主要集中在評標(biāo)辦法體系的設(shè)置以及指標(biāo)權(quán)重的確定,后期則體現(xiàn)在專家的評審上。為此,教育部門集中采購管理機(jī)構(gòu)必須開發(fā)諸如《采購綜合信息管理系統(tǒng)》,建立并完成招投標(biāo)業(yè)務(wù)關(guān)鍵部分模塊的“專家評標(biāo)支持系統(tǒng)”,包括規(guī)則的建立、權(quán)重的確定、專家評審打分、分值的計算等,初步實(shí)現(xiàn)的功能應(yīng)當(dāng)有:建立并維護(hù)評標(biāo)資源庫,系統(tǒng)自動生成(或推薦)不同類別項目的評標(biāo)辦法,初評不一致時評委可進(jìn)行表決,對專家的評分進(jìn)行客觀分審核和主觀分打分偏離審核,自動根據(jù)評標(biāo)辦法的規(guī)定進(jìn)行匯分計算,專家評分的綜合分析等[3]。

在上述基礎(chǔ)上,探索質(zhì)保體系多媒體演示評標(biāo)模式。投標(biāo)人需在開標(biāo)現(xiàn)場進(jìn)行針對該項目的系統(tǒng)演示,演示所需設(shè)備自備,演示效果納入評標(biāo)分?jǐn)?shù)?；舅悸?參加投標(biāo)的企業(yè),在開標(biāo)現(xiàn)場就產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)規(guī)格,企業(yè)的質(zhì)量保證體系、措施等問題用多媒體手段來向評標(biāo)委員會演示,評委會根據(jù)多媒體演示,通過比較分析,來選擇最符合招標(biāo)要求的企業(yè)。

演示目的在于投標(biāo)軟件按照招標(biāo)采購單位的業(yè)務(wù)流程實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)監(jiān)控、分析等主要日常操作,驗證軟件的適用性。演示的意義主要在于便于質(zhì)量監(jiān)督,因為投標(biāo)人演示的質(zhì)量要求必須與所投標(biāo)的產(chǎn)品質(zhì)量要求相一致,并且針對本項目所描述質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整體分析,提出完整的技術(shù)解決方案;演示內(nèi)容包括系統(tǒng)實(shí)施的主要功能、過程和結(jié)果,演示情形應(yīng)與招標(biāo)方的實(shí)際業(yè)務(wù)情況基本一致。通過多媒體演示業(yè)務(wù)分析、技術(shù)方案、服務(wù)承諾、培訓(xùn)承諾等,為集中采購提供便捷與準(zhǔn)確的信息資源共享與優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

3.3 教育部門集中采購出現(xiàn)質(zhì)量問題的解決辦法采購人、采購代理機(jī)構(gòu)由于違法行為出現(xiàn)質(zhì)量問題的,可以分別按下列情況處理。1)未確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的,終止采購活動。2)中標(biāo)、成交供應(yīng)商已經(jīng)確定但采購合同尚未履行的,撤銷合同,從合格的中標(biāo)、成交候選人中另行確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第64條規(guī)定:“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目違反本法規(guī)定,中標(biāo)無效的,應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定的中標(biāo)條件從其余投標(biāo)人中重新確定中標(biāo)人或者依照本法重新進(jìn)行招標(biāo)?！?)采購合同已經(jīng)履行的,給采購人、供應(yīng)商造成損失的,由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。

總之,教育部門集中采購作為我國教育系統(tǒng)推進(jìn)財政支出制度改革、反腐倡廉的新生事物,尚處于探索和發(fā)展時期,需要不斷地持續(xù)改進(jìn)和自我完善,部門集中采購機(jī)構(gòu)作為政府采購的采購服務(wù)機(jī)構(gòu)和窗口單位,也必須提升自身的服務(wù)意識和服務(wù)質(zhì)量,讓服務(wù)對象滿意、社會認(rèn)可。因此,持續(xù)改進(jìn)和自我完善既是體系標(biāo)準(zhǔn)的要求,也是質(zhì)量問題的解決辦法。保持質(zhì)量管理體系有效和適用的基本做法就是“持續(xù)改進(jìn)”,一方面通過標(biāo)準(zhǔn)固有的模式進(jìn)行維護(hù)和驗證,另一方面則需要組織自身不斷發(fā)現(xiàn)、總結(jié)和整改,達(dá)到并實(shí)現(xiàn)目標(biāo)業(yè)績持續(xù)改進(jìn)的目的。

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