城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地管理探討

文/何修雙 萊蕪市國(guó)土資源局 山東萊蕪 271100

1、城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地管理的問(wèn)題

1.1 土地利用形式單一，無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)和推進(jìn)成為中國(guó)改革的必然趨勢(shì)，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的必然需求。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，涉及到土地交易，尤其是大宗土地交易的機(jī)會(huì)必然越來(lái)越頻繁，交易形式也更加趨于合理性、科學(xué)性。當(dāng)前，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地利用形式還無(wú)法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，特別是一些土地綜合利用方面，利用形式單一，土地轉(zhuǎn)換上不靈活，無(wú)法滿足農(nóng)村集體土地向城鎮(zhèn)化建設(shè)用地合理轉(zhuǎn)換的基本需求和建設(shè)對(duì)土地資源的急劇增長(zhǎng)需求。在土地交易過(guò)程中，土地招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式和交易程序等相對(duì)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)達(dá)城市，在城鎮(zhèn)化配套設(shè)施建設(shè)和綜合利用管理也有些不足。

1.2 土地征收補(bǔ)償制度亟待完善

在城鎮(zhèn)化建設(shè)土地管理過(guò)程中，土地補(bǔ)償是保障農(nóng)民的一種基本權(quán)利和方式，也是國(guó)家通過(guò)行政手段強(qiáng)制征收農(nóng)民或村集體土地而進(jìn)行的有償征用的一種方式。在土地征收補(bǔ)償制度中，土地價(jià)格是土地征收制度的關(guān)鍵。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性和區(qū)域性地價(jià)的差異性，造成了土地征收補(bǔ)償制度在一定區(qū)域內(nèi)有著不同的標(biāo)準(zhǔn)，這種差異性也造成了農(nóng)民補(bǔ)償?shù)牟痪庑?，部分地區(qū)農(nóng)民在土地征收方面獲得較少的補(bǔ)償，土地的收益分配方式和方法落后等，都給農(nóng)民帶來(lái)了一定的經(jīng)濟(jì)損失。此外，土地交易的市場(chǎng)化，房地產(chǎn)競(jìng)拍價(jià)格推動(dòng)土地價(jià)格不合理上漲等，使得城市征用土地出讓價(jià)格明顯高，農(nóng)村以及土地流轉(zhuǎn)在一定區(qū)域和范圍內(nèi)還存在不規(guī)范性。這些都反映了部分土地征收補(bǔ)償制度的不完善，所以亟待完善和構(gòu)建土地征收補(bǔ)償制度體系。

1.3 土地管理隊(duì)伍建設(shè)仍需要強(qiáng)化

土地管理者是土地管理的主要參與者，也是城鎮(zhèn)化建設(shè)中最重要的組成部分。城鎮(zhèn)化建設(shè)的系統(tǒng)性決定了土地管理者必須具有較高的專業(yè)素質(zhì)和管理素質(zhì)，必須能夠適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地管理的新需求和新趨勢(shì)，能夠靈活應(yīng)用專業(yè)知識(shí)解決諸如土地補(bǔ)償、土地流轉(zhuǎn)等問(wèn)題，以及能夠利用國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)和制度緩解或解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中突出的土地矛盾。當(dāng)前，我國(guó)的土地管理者素質(zhì)參差不齊，尤其是一些非科班人員，對(duì)土地政策、現(xiàn)行的土地狀況等不熟悉，亦或者是管理水平不夠，不能解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)的比較突出的土地問(wèn)題。

2、有效解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地管理現(xiàn)狀問(wèn)題的策略

2.1 健全使用制度，確保耕地量不減少

新型的城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地利用應(yīng)走集約化、內(nèi)涵式發(fā)展道路。目前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)正處于加速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，結(jié)合世界其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)需要占用大量的土地資源，假如對(duì)盲目占地行為不加控制的話，就會(huì)導(dǎo)致耕地資源大量減少，出現(xiàn)大量的不合理占地行為，有可能導(dǎo)致歷史錯(cuò)誤的重現(xiàn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后于或者超前于工業(yè)化對(duì)耕地的使用，都是一種不集約行為。在這種情況下，要想確保工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設(shè)的同步發(fā)展，就需要根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)際情況合理、及時(shí)調(diào)整村鎮(zhèn)規(guī)模，突出中心鎮(zhèn)、中心村，減少零散布局，重視整理土地工作，盡可能增加與保護(hù)耕地。耕地與城市化不僅僅是被占用與占用的關(guān)系，主要在于應(yīng)恰當(dāng)選擇和土地資源具體情況相符合的城市發(fā)展速度與方式，只有選擇了正確的城鎮(zhèn)建設(shè)道路與進(jìn)程，才能最大限度彰顯出集約用地的價(jià)值，才能真正降低耕地占用量，從而有效保護(hù)耕地資源。

2.2 構(gòu)建集約制度，確保土地合理利用

基于當(dāng)前我國(guó)土地資源供需矛盾突出及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展背景來(lái)講，走集約化土地使用道路、構(gòu)建節(jié)地型社會(huì)，是新時(shí)期加強(qiáng)土地資源管理的核心任務(wù)。因此，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)扎實(shí)踐行節(jié)約用地戰(zhàn)略，從而在實(shí)現(xiàn)集中、節(jié)約用地的基礎(chǔ)上，快速構(gòu)建節(jié)約用地模式。在實(shí)際的構(gòu)建集約節(jié)約土地制度的過(guò)程中，應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：①堅(jiān)持建設(shè)項(xiàng)目不占或少占耕地，堅(jiān)持建設(shè)項(xiàng)目不占新地，努力以最少的占地支撐盡可能多的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。②堅(jiān)持各種利用土地行為都具有優(yōu)化的結(jié)構(gòu)及合理的布局，以推動(dòng)鄉(xiāng)村內(nèi)部、城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)都能協(xié)調(diào)發(fā)展。③應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)效益、社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益的和諧統(tǒng)一，以實(shí)現(xiàn)單位土地產(chǎn)出率高及承載力增強(qiáng)的目標(biāo)。④堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)用地與當(dāng)前用地的有機(jī)結(jié)合，不可以犧牲土地資源的可持續(xù)發(fā)展來(lái)謀取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以確保土地資源的永續(xù)使用及代際公平。

2.3 摒棄強(qiáng)制征地，激勵(lì)農(nóng)民自主交易

在新時(shí)期的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，應(yīng)敢于打破傳統(tǒng)的壟斷征地模式，實(shí)現(xiàn)城市、農(nóng)村土地“同利、同權(quán)、同地”。黨中央倡導(dǎo)“構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場(chǎng)，在滿足用途管制及合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，許可農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)土地入股、租賃、出讓，確保和國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)、同等入市?！彼裕饤墢?qiáng)制征地措施，減少或消除征地政策，除了必須征收的學(xué)校、道路等公益性用地，其余的非農(nóng)建設(shè)土地均可使得農(nóng)民成為交易主體，讓用地者與土地承包人或土地所有者直接洽談交易事項(xiàng)，而政府不得介入。構(gòu)建科學(xué)的土地制度，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)土地資源進(jìn)行有效管理的依據(jù)與保障，而傳統(tǒng)的土地管理制度與新時(shí)期的城鎮(zhèn)化建設(shè)需求不相適應(yīng)，確保農(nóng)民在土地資源流轉(zhuǎn)中具有主體地位，是當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中對(duì)土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)提出的新標(biāo)準(zhǔn)，只有這樣才能提高土地資源的優(yōu)化配置，才能切實(shí)提高利用率。

結(jié)論：

總之，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地管理工作，是一項(xiàng)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性、專業(yè)性與復(fù)雜性都很強(qiáng)的工程，只有全面了解當(dāng)前土地管理中暴露出的一些問(wèn)題，并深入探究導(dǎo)致這些問(wèn)題形成的核心原因，才能有針對(duì)性地采取有效措施予以解決。只有這樣才能切實(shí)提高城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源的利用合理性、有效性及科學(xué)性，才能確保農(nóng)民的合法權(quán)益不受損害，才能推動(dòng)土地資源的可持續(xù)利用。

[1]朱越浦.江西省城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量評(píng)價(jià)與提升研究[D].南昌大學(xué)，2016.

[2]孫敏.山東省聊城市城鎮(zhèn)化建設(shè)研究[D].新疆大學(xué)，2016.