“省管縣”體制改革與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

劉亞品

提要本文從地方行政區(qū)劃新構(gòu)想中的“省管縣”體制改革視角，談?wù)勂渑c區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)聯(lián)系和重要意義，并通過浙江省試點(diǎn)改革的成功案例舉例說明。

關(guān)鍵詞：“省管縣”；區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；地方行政區(qū)劃；體制改革

中圖分類號：F207文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、研究背景

1、在全球化背景下，世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家的競爭，更多地體現(xiàn)在國家的下一個(gè)層面——區(qū)域競爭上，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對一個(gè)國家的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響日益增大。2003年長三角、珠三角、京津環(huán)渤海地區(qū)的GDP分別占全國的18%、10%和7%，對整體經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率達(dá)35%，帶動著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，由這“三駕馬車”共同拉動我國經(jīng)濟(jì)起飛的態(tài)勢正在形成。因此，加大區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展力度，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的意義。

2、我國現(xiàn)行的地方行政管理體制是“省-市-縣”三級體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，市管縣體制推動了城鄉(xiāng)一體化、促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立的今天，該體制已逐步成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的障礙，這就迫切需要在當(dāng)前我國行政區(qū)劃改革中做出重大的戰(zhàn)略抉擇。在當(dāng)前的行政區(qū)劃新構(gòu)想中，“省管縣”體制改革逐漸呼之欲出，且已有浙江等地的成功試行案例，試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展一定程度上充分證明了“省管縣”體制改革對當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

二、“省管縣”體制改革的概念、優(yōu)點(diǎn)及可行性分析

1、“省管縣”體制的概念。所謂“省管縣”，是指我國現(xiàn)行的省市縣行政管理關(guān)系由“省-市-縣”三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆?市/縣”二級體制，對縣的管理由目前的“省管市、市管縣”模式變?yōu)橛墒√娲械摹笆」芸h”模式。其內(nèi)容包括人事、財(cái)政、計(jì)劃、項(xiàng)目審批等原由市管理的所有方面。根據(jù)2007年6月11日的《中國經(jīng)濟(jì)周刊》報(bào)道，中國從2002年開始實(shí)施的“省管縣”改革以來，到目前為止，全國已有18個(gè)省試點(diǎn)“省管縣”，加之4個(gè)直轄市，中國至少已有22個(gè)地區(qū)實(shí)行了“省管縣”體制。

2、“省管縣”體制的優(yōu)點(diǎn)。一是降低管理成本。通過減少一個(gè)行政管理層次，可以大大簡化辦事程序，地級市的機(jī)構(gòu)人員能夠相對縮減，縣級黨政機(jī)關(guān)的接待費(fèi)用也可以顯著減少；二是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。實(shí)行“省管縣”不但可以確保中央和省的扶持資金全部落實(shí)到縣，而且可以有效避免行政干預(yù)導(dǎo)致的資源配置失衡。今后，除政策性扶持外，各類資源都可以按照市場規(guī)律在地級市和縣之間合理流動，從而加快縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；三是繁榮城市經(jīng)濟(jì)。地級市集中精力抓城市建設(shè)和發(fā)展不但有利于資源的集約配置，而且有利于協(xié)調(diào)地級市和市轄區(qū)之間的職能分工，進(jìn)一步繁榮城市經(jīng)濟(jì)和帶動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；四是減少短期行為。減少管理層次后，一些大縣的干部級別可以相應(yīng)提高。從而，可以吸引優(yōu)秀人才，穩(wěn)定干部隊(duì)伍，減少短期行為，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

3、“省管縣”體制的可行性分析。首先，扁平化結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代社會層級組織的主導(dǎo)模式?！暗燃壷频南А⒔M織形式的扁平化、組織從集權(quán)走向分權(quán)”是未來組織重要的特征。我國地方政府層級結(jié)構(gòu)實(shí)行的四級制有必要也有可能向三級制轉(zhuǎn)變。一方面隨著第三次科技革命的發(fā)展，以計(jì)算機(jī)技術(shù)、尤其以互聯(lián)網(wǎng)為支撐的網(wǎng)絡(luò)化社會正在形成，現(xiàn)代化辦公方式和手段已相當(dāng)普及，信息的傳遞已不需要像過去那樣一層一級傳遞，省級指令甚至可以直接通過電話、網(wǎng)絡(luò)傳到縣級；另一方面行政人員技術(shù)化程度提高，逐步能夠獨(dú)立面對并解決相關(guān)問題，這為省市政府下放一部分權(quán)力給縣政府提供了人員素質(zhì)的保障。其次，省級政府管理幅度存在調(diào)適的空間。實(shí)行“省管縣”體制后必然出現(xiàn)的問題是省級政府管理幅度猛然增加。解決的辦法是將目前大省的面積劃小，增加省級政府?dāng)?shù)量，從而使每個(gè)省所轄市縣的數(shù)量適中。再次，經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變革要求實(shí)行省直接管理市、縣的行政體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍就是行政區(qū)的范圍，區(qū)域經(jīng)濟(jì)是封閉狀態(tài)。實(shí)行“市管縣”體制后，在一定程度上沖破了行政區(qū)對經(jīng)濟(jì)區(qū)的束縛，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)資源在市縣之間流動。但是，經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成最終得靠生產(chǎn)要素自由流通，靠市場機(jī)制逐步自發(fā)形成，而不能由行政區(qū)來界定，也不能完全靠行政權(quán)力來帶動，因此“市管縣”體制的初衷——以市帶縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，已經(jīng)開始不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。城鄉(xiāng)之間需要沖破行政建制上的上下級關(guān)系，而逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間形成平等和商品交換關(guān)系。最后，城鄉(xiāng)分治的國際慣例為我國“省管縣”體制的構(gòu)建提供了有益參考。在美國，縣是廣域型行政建制，它不隸屬于市，而是州政府的行政管理分支；而市一般為自治市（城市、鄉(xiāng)村和聯(lián)合城鎮(zhèn)），作為一種地方政府單位是為了給更集中、更稠密的人口提供公共服務(wù)而設(shè)立的?？梢娛锌h提供服務(wù)的性質(zhì)不同，市下面不再有其他政府建制（少數(shù)大城市除外）。市縣根據(jù)各自管轄區(qū)的性質(zhì)和特色開展管理活動，同時(shí)隸屬于州政府，這既保證了上一級政府的總體協(xié)調(diào)，又充分發(fā)揮了地方政府因地制宜的積極性、創(chuàng)造性，這對我國實(shí)行“省管市縣”體制有借鑒意義。

三、實(shí)施“省管縣”體制對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義

在當(dāng)前我國全面發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)大背景下，“市管縣”的舊行政層級體制已逐漸不能適應(yīng)生產(chǎn)力的快速發(fā)展，尤其已不能滿足當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大需求。因而，為了統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就必須改革“市管縣”體制。

搞好縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)施區(qū)域整合、共同治理的發(fā)展模式，以和平、穩(wěn)定、社會經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展為目標(biāo)，在多元一體、主權(quán)共享原則下，實(shí)現(xiàn)各縣生產(chǎn)要素自由流通的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，達(dá)到省和縣域兩個(gè)層面相互協(xié)調(diào)、雙向互動的區(qū)域共治，是一種優(yōu)化選擇。這是適應(yīng)區(qū)域一體化加速發(fā)展的一種階段性的現(xiàn)實(shí)而有效的抉擇。推行“省管縣”體制，將使縣擁有更大的自主權(quán)，將會給縣的發(fā)展輸注血液，緩解縣的財(cái)政困難，調(diào)動縣發(fā)展的積極性；將促進(jìn)市級政府工作由領(lǐng)導(dǎo)型轉(zhuǎn)向自我發(fā)展型。省和市、縣的經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)系，應(yīng)以市場為推動，政府協(xié)調(diào)為輔，逐步形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。實(shí)現(xiàn)省直領(lǐng)導(dǎo)縣的管理體制，對于加快省域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，加強(qiáng)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，迎接都市圈的到來等都有重大而深遠(yuǎn)的意義。

四、成功案例——以浙江為例

改革開放30年來，浙江積極實(shí)行“省管縣”，著力推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)改革，取得了巨大成就。一是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平全國領(lǐng)先。根據(jù)2000年以來國家統(tǒng)計(jì)局對全國2，000多個(gè)縣的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)5次測算評比看，浙江進(jìn)入百強(qiáng)縣的縣市數(shù)量歷來居全國首位，最高曾達(dá)30個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他省份，不僅領(lǐng)先于GDP總量低于自己的省份，而且領(lǐng)先于經(jīng)濟(jì)規(guī)模超過自己的廣東、江蘇、山東等省。二是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展能力相對較強(qiáng)。近年來，浙江不僅在城鎮(zhèn)發(fā)展水平領(lǐng)先全國和沿海（除直轄市之外）的兄弟省市，而且在農(nóng)村全面小康社會實(shí)現(xiàn)程度、城鄉(xiāng)一體化程度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)民人均純收入等方面指標(biāo)均居全國前列。與廣東、江蘇和山東等較發(fā)達(dá)省份相比，浙江農(nóng)民人均純收入不僅領(lǐng)先，而且領(lǐng)先程度優(yōu)勢在擴(kuò)大。三是地區(qū)間均衡發(fā)展水平不斷提升。2006年除泰順等少數(shù)縣市外，絕大部分地區(qū)城鎮(zhèn)居民可支配收入已過萬元，大部分縣市超過全國當(dāng)年平均水平（13，786元），2/3以上縣市農(nóng)村居民人均純收入超過4，000元。

（作者單位：中南大學(xué)政治學(xué)與行政管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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[2]紅亮，周中朝.地方政府間行政一體化視角下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究.廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2008.3.