無錫報刊亭：哪一級行政許可才算合法

孫　兵　劉　潔

城市整體利益和局部利益會有沖突，某些市民的利益也會和另一些市民的利益存在沖突。要讓市民的意見能夠有充分的溝通，最后形成一個多贏的局面。

城事

“風(fēng)雨”報刊事

周凱(中國青年報)

2月，無錫市人民政府發(fā)布了一份《關(guān)于開展市容環(huán)境秩序綜合整治的通告》，根據(jù)通告的要求，無錫市原有的1702個各類亭棚車點全部在整治范圍內(nèi)，其中包括256個報刊亭。

從2月23日開始，這項整治工作在無錫市范圍內(nèi)進行，根據(jù)無錫市城市管理局3月3日公布的數(shù)字，已有244個煙酒亭、水果亭、報刊亭、彩票亭等，“由經(jīng)營業(yè)主進行了自拆”。

這次整治的依據(jù)是《市容管理條例》和《道路交通管理條例》，條例中規(guī)定，未經(jīng)審批不得擅自設(shè)立棚、亭、崗、攤。

無錫市政府相關(guān)人員解釋，在這次的整治對象中，有一部分是合法審批的，但都是臨時的，一年一批，而且是有附加條件的。“如果需要根據(jù)發(fā)展要求必須清除的，也是必須要清除的”，這些棚、亭、崗、攤，有的從上世紀(jì)90年代就開始加強管理了；而另一部分是大量未經(jīng)審批的，雖然可能是某個街道、某個局批的，但實際上有些街道或者部門是越權(quán)的、無效的審批，這些棚、亭、崗、攤要集中在市一級層面，由規(guī)劃管理部門來批，而不是每個部門都可以批的。

這些部門審批時收取了一定費用，便民報刊亭就變成該部門的直接利益。因此這次整治也是一種糾正行為，“誰收費誰負(fù)責(zé)做工作，誰審批誰做工作，就是依據(jù)這樣的原則讓違法審批者糾正錯誤”。

無錫市市長毛小平在新華網(wǎng)與網(wǎng)友交流時強調(diào)，整治過程中沒有強拆的例子，“大部分是由業(yè)主單位自行拆除的，有關(guān)部門要求他們拆除后，由業(yè)主單位自行拆除，沒有出現(xiàn)強拆的措施和手段?！?/p>

2月27日，無錫市城管委向媒體通報亭棚車點整治情況時，也表示“截至2月26日，有64個報刊亭經(jīng)營業(yè)主主動拆除了亭棚，沒有對任何一個報刊亭實施強制拆除。另外，經(jīng)過宣傳說服教育，還有200多個煙酒亭、水果亭、彩票亭、小吃亭等亭棚經(jīng)營業(yè)主進行了自拆?！钡?，中國青年報記者在采訪過程中采訪的近10位報刊亭、便民事業(yè)主，卻沒有一例是自拆，都是在凌晨被城管強行拆除。而此前，新華社、《新聞晨報》等媒體的記者都親眼目睹過城管人員強拆報刊亭、便民亭。

追問

合法非法之辨

劉潔(中南大學(xué)舟共政策與地方治理研究中心)

無錫市政府本為“民生”著想而倡導(dǎo)的報刊亭事業(yè)，如今卻演變成了被強行拆卸的對象。政府部門與報刊亭經(jīng)營者各為其利益頻頻產(chǎn)生沖突，兩者摩擦不斷，而今更是引發(fā)了一些不必要的爭論，這其中的原因何在?

報刊亭之所以遭到如此待遇，與它本身對社會造成的一些問題息息相關(guān)。譬如占位經(jīng)營的問題，報刊亭基本設(shè)置在城區(qū)，且集中在主要道路上，大量占用人行道、盲道等現(xiàn)象在無錫比較突出；此外，由于歷經(jīng)風(fēng)雨，報刊亭普遍破損不堪，侵占城市公共空間的同時也影響了市容。再譬如“掛羊頭賣狗肉”現(xiàn)象在大街小巷中比比皆是，很多報刊亭除了經(jīng)營雜志、報紙之外，還同時包攬了從茶水飲料、各類小吃與公用電話、甚至公共廁所的經(jīng)營，其中也不乏一些非法出版物、碟片的銷售。諸如此類的問題在各大城市中應(yīng)該都存在，因此，對報刊亭的管制和規(guī)范確有必要。但是，這是否意味著報刊亭必須徹底消亡呢?

貫穿整個事件的大背景，除了政府所稱的“市民對違法占道的不滿”之外，最吸引眼球的一點則是某論壇在無錫舉辦。而事實上，政府只要一承辦活動就對城市進行各式“擾民”的事件并不少見。早在去年9月，烏魯木齊市政府就因某活動的來臨下發(fā)了《關(guān)于加強烏魯木齊市占道亭房整治工作的通知》，以秋風(fēng)掃落葉之勢將報刊亭進行了大規(guī)模的清理，在引發(fā)市民強烈爭議后又于今年3月重新任命其“上崗”。蘭州也以整頓市容為由對市內(nèi)郵政報刊亭進行強制拆卸，頓時引起市民的憤怒。類似的政策對民眾心理帶來的負(fù)面效應(yīng)早已有日共睹，無錫市竟然毫無察覺，反而愈演愈烈。在配套的事后安置措施不健全的情況下，報刊亭的消失意味著無錫市民的正常文化娛樂的消費不便，更意味著“無報可賣”的一千多戶家庭的生存之計即將化為烏有。據(jù)了解，報刊亭的業(yè)主主要為家庭貧困人員、下崗職工或殘疾人員，均為社會弱勢階層，他們?yōu)樯钏榷l(fā)的極端之舉無一不刺痛著我們驚詫的雙眼。在政府整治市容這一樁美事的身后，暴露了政府政策執(zhí)行與各方民意相違、權(quán)力運用的一意孤行。

此外，根據(jù)案例中無錫市政府給予的關(guān)于整治報刊亭的兩項理由，似乎均存在著漏洞。

第一點理由中所強調(diào)的“一部分是有合法審批的，但是臨時的，根據(jù)發(fā)展要求必須清除時，也是必須要清除的”，所謂的管理難道就僅意味著“亂刀橫掃一片”，然后任其不聞不問?而究其深層的問題，政府對出此策的解釋是：當(dāng)初設(shè)置報刊亭的初衷是為了安置部分下崗職工，收取的費用也很低，而今卻出現(xiàn)了許多進行轉(zhuǎn)租謀取利潤的私人承包戶。換言之，本因由政府把關(guān)，梳理其中操作的報刊亭業(yè)并沒得到管制，任由各類人員從中操作，謀取不正當(dāng)利益。因此，報刊亭管理混亂，經(jīng)營變味的緣由不在經(jīng)營者，而在管理人。假如我們的審批制度嚴(yán)謹(jǐn)、管理制度規(guī)范、層層轉(zhuǎn)租的現(xiàn)象被杜絕、部門之間權(quán)責(zé)清晰，報刊亭又怎么會出現(xiàn)當(dāng)今的混亂局面?由此看來，政府管理上的失誤造成的損失卻反加壓在了經(jīng)營者的身上。

第二點理由更是難以令人信服。首先，報刊亭的審批權(quán)究竟在哪級政府，無錫市政府并沒有告之公眾。顯然，權(quán)力職責(zé)的界定不是政府所能掌控的，而是由法律所規(guī)定。無錫市政府是各個區(qū)和街道的上級，并不意味著只有他的許可才合法，其他的就不合法了。即使是上級部門撤銷下級部門行政許可，也是要講究合法行政程序，至少作為相關(guān)利益人的經(jīng)營者也應(yīng)當(dāng)擁有聽證權(quán)，而非在此任人宰割。

其次。“無錫市委市政府2002年為民辦實事項目”中就包括“新建郵政報刊亭30只”，數(shù)年后，這些所謂的“為民辦實事”項目竟然成了非法項目。這意味著在上屆政府時期，報刊亭業(yè)務(wù)是作為政府所倡導(dǎo)發(fā)展的事業(yè)而存在。如此沒有穩(wěn)定性和延續(xù)性的政策，怎能為百姓謀取利益，給予民眾一個良好的未來預(yù)期?假如各屆領(lǐng)導(dǎo)都依自己的意志而行，那么依法行政必將難以實現(xiàn)。

誰的城市?

隨著城市的發(fā)展，城市規(guī)模趨于大型化，百萬人口集中于有限空間形成的大城市成為一種常見的空間現(xiàn)象。城市變得越發(fā)復(fù)雜，不同經(jīng)濟活動的銜接和協(xié)調(diào)成為一個重要的工作，對城市管理也提出了非常高的要求。城市管理科學(xué)高效，有利于城市這一復(fù)雜的經(jīng)濟體系有效運轉(zhuǎn)，持續(xù)創(chuàng)造財富。

從這個意義上講，無錫市政府對1702個各類亭棚車點進行綜合整治，是無錫市加強和改進城市管理的一個措施，它有利于無錫市城市形象的改善，城市競爭力的提高和未來的可持續(xù)發(fā)展。按照城市發(fā)展

的內(nèi)在要求對城市進行改造，是值得肯定的。

無錫市政府的行為受到詬病的原因在于，對亭棚車點進行整治的行為損害了部分市民的利益，而這部分利益受損的市民并未得到相應(yīng)的補償。根據(jù)相關(guān)報道，無錫市一位處長在介紹無錫本次整治的背景時提到了兩點：第一，一個世界性的論壇即將在無錫舉辦；第二，市民對違法占道經(jīng)營表示反感。世界性論壇的舉辦，有利于無錫市國際形象的塑造，對于無錫市的長期發(fā)展是有利的，全體市民都將從發(fā)展中獲益。而拆遷卻損害7部分市民的當(dāng)前利益。因此，這涉及到整體利益和局部利益之間的關(guān)系，也涉及長期利益和短期利益之間的關(guān)系。市民對違法占道經(jīng)營反感，反映7一部分市民和另一部分市民利益之間的沖突。問題是，無錫市政府在其中應(yīng)該扮演什么樣的角色?

根據(jù)城市管理的有關(guān)理論，城市市民和城市政府之間的關(guān)系與企業(yè)股東和經(jīng)理層之間的關(guān)系是類似的。在企業(yè)里，股東是企業(yè)的所有者，企業(yè)股東指定企業(yè)的經(jīng)理，而企業(yè)經(jīng)理負(fù)責(zé)管理運營這些財產(chǎn)，創(chuàng)造的財富歸全體股東共同享有。同樣。城市市民是城市的所有者，城市市民通過投票民主選舉出城市管理者，城市管理者根據(jù)市民的授權(quán)對城市進行管理。最為重要的是，無論企業(yè)的經(jīng)理，還是城市管理者，都是股東或市民所作決策的執(zhí)行者，而不是決策的制定者。

反觀無錫市政府的行為，顯然與上述理念存在著沖突之處。無錫市政府決策并沒有經(jīng)過市民的充分討論，無錫市政府只是根據(jù)《市容管理條例》和《道路交通管理條例》，認(rèn)為報亭是違法的，就做出了拆遷決策。事實上很多經(jīng)營者都取得了相關(guān)部門的允許，手續(xù)是合法的。對于非法占道的行為，應(yīng)該予以處罰，不允許其繼續(xù)經(jīng)營。但是，對于那些得到政府有關(guān)部門批準(zhǔn)的合法經(jīng)營者，取消他們的經(jīng)營權(quán)利時，就不應(yīng)該如此的武斷，而是要仔細(xì)斟酌從事。無錫市政府的行為反映了他們在拆遷報亭這一事件中，實際是把自己當(dāng)成是市民的管理者，把自己放在了城市主導(dǎo)者和控制者的地位。

對于城市發(fā)展中重要的涉及面廣的決策，城市政府應(yīng)該讓市民的意見和想法得到綜合和交流，最終形成一致的方案，作為城市政府執(zhí)行的依據(jù)。對于某些相對不太重要涉及面較小的決策，或者城市政府認(rèn)為是在自身權(quán)力范圍內(nèi)的決策，城市政府在出臺政策之前，也應(yīng)該提供一個平臺或機制，讓市民的訴求得到較為充分的表達和討論。

城市整體利益和局部利益會有沖突，市民與市民之間的利益也會有沖突。要讓市民的意見能夠有充分的溝通，最后形成一個多贏的局面。像無錫拆報亭這個案例，如果出于整體利益的考慮，需要對報亭進行拆除，那么其他市民就應(yīng)該對報亭的經(jīng)營者予以補償，作為換取報亭經(jīng)營者放棄經(jīng)營權(quán)利的代價。城市政府可以作為再分配的執(zhí)行者對此具體實施。

相反，如果城市政府對于存在的沖突，武斷地形成自己的意見，然后強加給相關(guān)市民，就會造成部分市民利益被剝奪，使他們成為城市資源再分配的受害者。這些利益受損者可能就將不再支持城市政府的行為。如果城市政府在一件事上損害這部分市民的利益，在另一件事上又損害另一部分市民的利益，長期下去，政府決策將難以得到市民的支持。特別是，通常利益受損者都是城市的弱勢群體，剝奪他們的利益也不符合公平原則。

隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，政治民主化也相應(yīng)得到了發(fā)展。在此進程中，市民應(yīng)該逐漸成為城市政治生活的主體，相應(yīng)地城市政府應(yīng)該還原其執(zhí)行者的本來面目，而不是成為獨立的利益主體。否則，城市政府將有可能通過自己擁有的權(quán)力損害其他主體的利益，阻礙民主政治的進程，也不利于城市經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活的進步。