電子政務(wù)運(yùn)維管理的關(guān)注因素

李長(zhǎng)征

“我感覺(jué)就像是當(dāng)年十月革命一聲炮響，給中國(guó)帶來(lái)了馬列主義一樣，國(guó)外IT治理、IT運(yùn)維管理的理念與最佳實(shí)踐必將給中國(guó)的信息化建設(shè)帶來(lái)一場(chǎng)管理上的革命。我們終于找到了多年來(lái)一直探尋的電子政務(wù)建設(shè)中至關(guān)重要的認(rèn)識(shí)論和方法論?！眹?guó)家財(cái)政部信息網(wǎng)絡(luò)中心相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在2003年第一次聽到關(guān)于IT治理、IT運(yùn)維管理介紹時(shí)激動(dòng)地說(shuō)。

隨著財(cái)政信息化工作的推進(jìn)，運(yùn)行和維護(hù)好已建系統(tǒng)，保證各個(gè)信息系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行，為用戶提供良好的應(yīng)用服務(wù)，及時(shí)解決出現(xiàn)的問(wèn)題和故障，是財(cái)政業(yè)務(wù)正常開展的重要保障，也是財(cái)政信息化效益的重要體現(xiàn)。財(cái)政部迫切需要在借鑒業(yè)界先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立滿足財(cái)政信息化發(fā)展要求的IT運(yùn)維管理體系。

下面筆者結(jié)合在多家國(guó)家部委和省市級(jí)政府單位電子政務(wù)運(yùn)維管理體系的研究和咨詢實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就電子政務(wù)運(yùn)維中需要重點(diǎn)考慮的因素略作總結(jié)。

首先需要轉(zhuǎn)變理念

“運(yùn)維工作體現(xiàn)不出業(yè)績(jī)，領(lǐng)導(dǎo)很難重視”一位負(fù)責(zé)運(yùn)維工作的處長(zhǎng)無(wú)奈地談到。碰見(jiàn)此類煩惱的運(yùn)維人員不在少數(shù)，筆者綜合國(guó)內(nèi)外的研究認(rèn)為，當(dāng)前，我國(guó)電子政務(wù)工作的重點(diǎn)已從大規(guī)模網(wǎng)絡(luò)、平臺(tái)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)轉(zhuǎn)向深化應(yīng)用、提升應(yīng)用效益為主要特征的“運(yùn)行維護(hù)”階段，運(yùn)行維護(hù)的重要性一點(diǎn)不亞于建設(shè)的重要性，甚至重要性更高，沿用建設(shè)時(shí)期的管理思路和管理方法與現(xiàn)階段的管理需要已不相適應(yīng)。為了更好地發(fā)揮電子政務(wù)的效益，“用好”電子政務(wù)非常關(guān)鍵，而電子政務(wù)運(yùn)維管理是“用好”電子政務(wù)的重要保障。

筆者研究認(rèn)為，從IT生命周期來(lái)看，建設(shè)和運(yùn)維呈現(xiàn)了3個(gè)“二八現(xiàn)象”。

首先，從時(shí)間周期看，整個(gè)信息化的生命周期中，以應(yīng)用為特點(diǎn)的運(yùn)維階段占了80%的時(shí)間。其次，從電子政務(wù)效益看，只有“用好”，效益才能體現(xiàn)，信息化工作真正體現(xiàn)價(jià)值和效益，離不開運(yùn)維階段，如何用好，這是我們必須關(guān)注的。第三，從資金投入來(lái)看，過(guò)去我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)投入了大量的資金，2007年中國(guó)電子政務(wù)市場(chǎng)投資額為657.34億元，同比增長(zhǎng)19.6%。但80%的資金都投入到了電子政務(wù)的建設(shè)，而運(yùn)維資金的投入相對(duì)較少，且沒(méi)有配套的制度保障，運(yùn)維費(fèi)預(yù)算口徑和標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)依舊處于摸索階段。相比電子政務(wù)成熟的國(guó)家，運(yùn)維與建設(shè)資金的投入比正好與中國(guó)相反，運(yùn)維資金一般占到了75%以上。

因此，運(yùn)維階段的科學(xué)管理非常重要，這個(gè)階段如果管理不好，不僅關(guān)系到電子政務(wù)效益的發(fā)揮，而且電子政務(wù)的總體擁有成本（TCO）將會(huì)非常巨大。但如何規(guī)范運(yùn)維工作，為業(yè)務(wù)提供高質(zhì)量的IT服務(wù)？ 一位信息中心主任苦惱地感嘆到，“投入了幾百萬(wàn)，買了監(jiān)控、流程管理軟件，聘請(qǐng)了國(guó)際咨詢公司提供咨詢和軟件的實(shí)施。結(jié)果實(shí)施后，剛開始大家覺(jué)得好奇使用了一段時(shí)間，后來(lái)軟件基本上就沒(méi)人再用了”。這類現(xiàn)象在很多政府部門都曾碰到過(guò)，筆者認(rèn)為，在正確定位電子政務(wù)運(yùn)維工作重要性的同時(shí)，需要轉(zhuǎn)變理念，需要從單純的技術(shù)思維轉(zhuǎn)向管理思維來(lái)考慮運(yùn)維工作，僅僅靠購(gòu)買監(jiān)控、流程軟件是解決不了問(wèn)題的，需要綜合人、流程、技術(shù)等方面綜合建立運(yùn)維管理體系。“認(rèn)識(shí)到是管理問(wèn)題，你就成功了一半”，一位省級(jí)單位信息中心主任實(shí)施IT運(yùn)維管理體系后深有感觸地說(shuō)。

正確認(rèn)識(shí)運(yùn)維管理，還需要從“單純的運(yùn)行維護(hù)工作”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盀闃I(yè)務(wù)提供高質(zhì)量的IT服務(wù)”的服務(wù)視角上來(lái)，需要從運(yùn)維管理上升到服務(wù)管理。具體轉(zhuǎn)變?nèi)缦拢?/p>

建立電子政務(wù)運(yùn)維管理體系

《2006－2020年信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中就明確提出未來(lái)電子政務(wù)行動(dòng)計(jì)劃要建立運(yùn)行、維護(hù)管理制度，從國(guó)家層面規(guī)劃了電子政務(wù)運(yùn)維工作的方向。但如何確保運(yùn)維工作安全、穩(wěn)定、快捷是很多政府部門信息化領(lǐng)導(dǎo)所關(guān)心的。筆者認(rèn)為，要提升運(yùn)維工作的科學(xué)化、規(guī)范化、專業(yè)化水平，需要系統(tǒng)地建立電子政務(wù)運(yùn)維管理體系。IT運(yùn)維管理體系四層架構(gòu)模型涵蓋管理目標(biāo)、組織管理模式、制度規(guī)范體系、技術(shù)支撐體系等四個(gè)層面的內(nèi)容。

管理目標(biāo)層：IT運(yùn)維管理體系的建立要面向業(yè)務(wù)，以業(yè)務(wù)需求和目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，制定IT運(yùn)維管理的愿景、目標(biāo)（長(zhǎng)期和短期目標(biāo)）和策略。確保在目標(biāo)層面，IT與業(yè)務(wù)的融合。

組織模式層：基于IT運(yùn)維管理目標(biāo)，建立科學(xué)的IT運(yùn)維管理機(jī)制。結(jié)合組織的實(shí)際，將IT服務(wù)相關(guān)的全部活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一決策與規(guī)劃，確定和規(guī)范IT運(yùn)維管理體系運(yùn)行的管理方式和與之相配套的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成集中統(tǒng)一的IT運(yùn)維管理機(jī)制，合理配置IT運(yùn)維管理資源，實(shí)現(xiàn)對(duì)客戶的端到端服務(wù)。

制度規(guī)范層：依據(jù)管理模式，從管理角度制定的用來(lái)規(guī)范IT運(yùn)維和服務(wù)工作的準(zhǔn)則，建立IT運(yùn)維管理過(guò)程中各個(gè)參與要素（人、流程、工具）的管理制度與工作流程，建立考核評(píng)價(jià)體系，規(guī)范運(yùn)維費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理。

技術(shù)支撐層：技術(shù)支撐體系是IT運(yùn)維管理的實(shí)現(xiàn)手段，制度規(guī)范體系的具體落實(shí)有賴于技術(shù)支撐體系的技術(shù)支持。需要建立針面向業(yè)務(wù)客戶的IT服務(wù)請(qǐng)求響應(yīng)窗口和面向技術(shù)支持人員的體系運(yùn)行管理窗口；建立負(fù)責(zé)IT運(yùn)維管理流程運(yùn)行的流程管理平臺(tái)和負(fù)責(zé)IT基礎(chǔ)設(shè)施和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)運(yùn)行監(jiān)控的集中監(jiān)控管理平臺(tái)；根據(jù)不同類型IT基礎(chǔ)設(shè)施和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的管理職能，建立技術(shù)管理子系統(tǒng)，建立知識(shí)庫(kù)、配置庫(kù)、報(bào)表及日常操作等共享支持子系統(tǒng)和為業(yè)務(wù)管理提供服務(wù)的業(yè)務(wù)運(yùn)維管理子系統(tǒng)。

打開“建設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)維”的黑箱

關(guān)于建設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)維管理，現(xiàn)在存在很多挑戰(zhàn)和矛盾。首先，建設(shè)和運(yùn)維之間本身有一個(gè)模糊地帶，這個(gè)地帶我們必須要有效地管理和控制。以前，這個(gè)模糊地帶對(duì)于我們來(lái)說(shuō)是一個(gè)黑箱，大家只是去摸索地做?，F(xiàn)在我們要把這個(gè)黑箱打開，需要在立項(xiàng)、需求分析、設(shè)計(jì)、測(cè)試、上線等環(huán)節(jié)加以管控。如圖示。

運(yùn)維工作始于設(shè)計(jì)，在立項(xiàng)的時(shí)候就要考慮運(yùn)維的主體、要求等。第二個(gè)階段是需求分析，這個(gè)階段，我們不能只是考慮功能層面的，非功能層面的也要考慮。比如說(shuō)可用性指標(biāo)、內(nèi)控指標(biāo)等，對(duì)于運(yùn)維的特殊要求，都必須在需求分析階段考慮清楚。在上線階段，管控更重要，從測(cè)試到上線的過(guò)程要有規(guī)范化的步驟和文檔，要做到“通過(guò)文檔能夠再現(xiàn)”的程度，確保真正能夠?qū)ο到y(tǒng)進(jìn)行運(yùn)維。上線穩(wěn)定運(yùn)行之后，開發(fā)人員仍然需要扮演二線支持的角色，解決應(yīng)用系統(tǒng)疑難的問(wèn)題。真正上線之后，運(yùn)維工作必須由運(yùn)維部門來(lái)負(fù)責(zé)，不能讓開發(fā)人員隨便動(dòng)生產(chǎn)環(huán)境。現(xiàn)在，很多政府單位采用“誰(shuí)建設(shè)誰(shuí)運(yùn)維”的方式，在建設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)維過(guò)程做得不是太好，存在系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。

科學(xué)進(jìn)行運(yùn)維費(fèi)預(yù)算

“有錢了，不一定能管理好；但沒(méi)有錢，一定管理不好”。目前大部分單位都面臨運(yùn)維費(fèi)用預(yù)算方面的難題，普遍面臨費(fèi)用無(wú)法單獨(dú)列支或經(jīng)費(fèi)不足的情況，且存在制度上的缺失。

運(yùn)維費(fèi)用是IT服務(wù)管理體系持續(xù)運(yùn)行的資金保障。隨著信息化建設(shè)的逐漸深入，信息化工作將逐漸由建設(shè)轉(zhuǎn)向以應(yīng)用為主的運(yùn)行維護(hù)階段。為保障應(yīng)用系統(tǒng)的有效運(yùn)行和IT服務(wù)質(zhì)量的提高，實(shí)現(xiàn)IT服務(wù)精細(xì)化管理的目標(biāo)，為業(yè)務(wù)提供信息化支撐，科學(xué)進(jìn)行運(yùn)維費(fèi)用管理非常重要。

運(yùn)維費(fèi)管理需要清晰定義運(yùn)維目標(biāo)、運(yùn)維費(fèi)的構(gòu)成要素，規(guī)范運(yùn)維費(fèi)用預(yù)算的口徑和標(biāo)準(zhǔn)，使其與信息化建設(shè)費(fèi)用、日常辦公經(jīng)費(fèi)相區(qū)分。不然的話，要花多少錢，花在了什么地方，無(wú)法標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化。

除了大項(xiàng)之外，還要細(xì)分，每一項(xiàng)錢花在了什么地方。每項(xiàng)工作怎么做，做的時(shí)間、周期等等，沒(méi)有精細(xì)化管理，這些就很難分析，整個(gè)的成本是模糊的。運(yùn)維費(fèi)用通常有兩種計(jì)算方式，一種是比例系數(shù)法，一種是工作量法。第一種方式的好處是好算，資產(chǎn)乘以系數(shù)，劣勢(shì)是太過(guò)粗放，比較適合于硬件的維護(hù)，但是對(duì)應(yīng)用系統(tǒng)的維護(hù)費(fèi)用卻很難計(jì)算。第二種是工作量法，這種方法好處是比較精細(xì)化，但要求管理成熟度高。

除負(fù)責(zé)具體運(yùn)維工作的政府單位需要把自己運(yùn)維中要花的錢說(shuō)清楚之外，作為運(yùn)維費(fèi)的撥付單位（如財(cái)政局），需要攜手信息化管理部門（如信息辦）制定運(yùn)維預(yù)算的制度和標(biāo)準(zhǔn)，彌補(bǔ)制度方面的缺失。筆者正參與北京市相關(guān)部門制定這方面的制度和出臺(tái)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。具體內(nèi)容可參見(jiàn)后續(xù)的相關(guān)文章。

管控運(yùn)維外包

隨著運(yùn)維專業(yè)化程度的提高和政府職能的轉(zhuǎn)變，聘請(qǐng)專業(yè)的運(yùn)維公司提供運(yùn)維外包服務(wù)將是電子政務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。ITGov中國(guó)IT治理研究中心2007年就北京市電子政務(wù)運(yùn)維外包市場(chǎng)的調(diào)查顯示，59%的政府部門都采用了運(yùn)維外包的方式。“通過(guò)IT運(yùn)維外包有助于我們聚焦于本身的核心業(yè)務(wù)，專注于履行政府的行政職能，提高政府的工作效率。但如何有效管理外包商，對(duì)運(yùn)維外包商提供的服務(wù)進(jìn)行量化考核一直是我們關(guān)心的難題”，某市委和市政府信息中心主任對(duì)IT運(yùn)維外包管理非常困惑。

筆者研究認(rèn)為，運(yùn)維外包管理將涵蓋運(yùn)維外包決策、外包商選擇、運(yùn)維外包合同簽訂、運(yùn)維外包過(guò)程中控制和運(yùn)維外包評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。以運(yùn)維外包決策為例，需要梳理運(yùn)維業(yè)務(wù)需求、明確服務(wù)級(jí)別、確定運(yùn)維外包模式、風(fēng)險(xiǎn)管理等。運(yùn)維外包模式的選擇，可綜合從業(yè)務(wù)重要性、安全性、管理成熟度、外包市場(chǎng)成熟度等指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

將國(guó)際最佳實(shí)踐與政府部門的實(shí)際相結(jié)合

“聽說(shuō)政府單位借鑒國(guó)際IT運(yùn)維管理最佳實(shí)踐（ITIL）和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)（ISO20000）實(shí)施后喜憂參半，我們單位如何規(guī)范運(yùn)維管理工作？”國(guó)家一部委信息中心主任帶著疑問(wèn)咨詢筆者。該主任的疑問(wèn)具有一定的代表性，據(jù)筆者初步統(tǒng)計(jì)，ITIL在中國(guó)應(yīng)用的成功率在50%之下，失敗的原因除對(duì)ITIL定位為技術(shù)項(xiàng)目外，還主要包括ITIL沒(méi)能很好地和組織的實(shí)際情況相結(jié)合。筆者研究認(rèn)為，ITIL、ISO20000和組織的實(shí)踐三者之間存在以下關(guān)系：

筆者認(rèn)為政府部門可以借鑒ISO20000和ITIL，并結(jié)合組織的實(shí)際來(lái)建立IT運(yùn)維管理體系。但需要考慮以下幾個(gè)關(guān)鍵成功因素：將IT運(yùn)維管理體系項(xiàng)目作為管理項(xiàng)目，培訓(xùn)先行，要將ITIL變成一種文化，全員參與；在實(shí)施過(guò)程中要重管理、重效果；要結(jié)合現(xiàn)有管理成熟度，推廣過(guò)程中要考慮與現(xiàn)行管理制度的兼容性，做到“管理的科學(xué)性”和“管理的藝術(shù)性”相結(jié)合。以筆者參與的一政府部門IT運(yùn)維管理體系項(xiàng)目為例，考慮到該單位需要在一個(gè)過(guò)程中轉(zhuǎn)變流程管理的理念和服務(wù)的文化，項(xiàng)目開始并沒(méi)有引入績(jī)效考核制度，直到該單位已適應(yīng)流程管理，并在工作中主動(dòng)應(yīng)用運(yùn)維管理體系時(shí)，才逐漸引入績(jī)效考核制度，做到了管理體系的平滑過(guò)渡。

不同類型的政府部門應(yīng)在運(yùn)維管理工作中發(fā)揮不同的作用

從橫向來(lái)看，與電子政務(wù)相關(guān)的政府部門大體上可以分為兩種類型，一類為具體負(fù)責(zé)電子政務(wù)運(yùn)維工作的信息中心，另一類為在一定區(qū)域內(nèi)對(duì)相關(guān)政府部門信息化工作具有宏觀指導(dǎo)和管理職能的信息辦。不同性質(zhì)的政府部門在運(yùn)維管理工作中應(yīng)發(fā)揮不同的作用。信息中心作為具體承擔(dān)運(yùn)維工作的單位，應(yīng)建立涵蓋運(yùn)維需求、運(yùn)維服務(wù)級(jí)別、組織結(jié)構(gòu)和人員職責(zé)分工、管理流程、管理制度、運(yùn)維費(fèi)預(yù)算、績(jī)效評(píng)估、技術(shù)工具的運(yùn)維管理體系。信息辦作為對(duì)各委辦局單位信息化工作具有指導(dǎo)和管理職能，可以結(jié)合各委辦局單位的情況，從全?。ㄊ校┑慕嵌瘸雠_(tái)運(yùn)維管理規(guī)范，規(guī)范和指導(dǎo)各委辦局的運(yùn)維管理工作。以筆者參與的《北京市電子政務(wù)（甲方）運(yùn)維管理規(guī)范》為例，全市運(yùn)維管理規(guī)范以各委辦局作為甲方運(yùn)維管理單位的角度，規(guī)范了運(yùn)維組織與職責(zé)、運(yùn)維執(zhí)行各階段的關(guān)鍵控制點(diǎn)（“運(yùn)維規(guī)劃與準(zhǔn)備階段”的運(yùn)維規(guī)劃、運(yùn)維費(fèi)預(yù)算、招標(biāo)管理；“運(yùn)維實(shí)施階段”的服務(wù)臺(tái)管理、重大故障管理、重大和緊急變更管理、合同執(zhí)行管理、人員管理、資產(chǎn)管理；“運(yùn)維績(jī)效評(píng)估和持續(xù)改進(jìn)階段”的績(jī)效評(píng)估的組織、績(jī)效評(píng)估形式和內(nèi)容、評(píng)估報(bào)告和結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效跟蹤和改進(jìn)）和全市通用的管理表單和模板（如運(yùn)維現(xiàn)狀分析報(bào)告、運(yùn)維年度規(guī)劃報(bào)告、運(yùn)維外包合同模板等）。

從縱向來(lái)看，與電子政務(wù)運(yùn)維相關(guān)的政府部門可以分為三個(gè)層面：第一個(gè)層面，部委單位，這個(gè)層面開展運(yùn)維工作需要總體規(guī)劃，分步實(shí)施，可以考慮制定供全國(guó)參考的管理規(guī)范。第二個(gè)層面，省廳政府單位，需要具體建立科學(xué)的IT運(yùn)維管理體系。第三個(gè)層面，地、市單位，信息化人數(shù)不多，建議借鑒科學(xué)的運(yùn)維管理思想，結(jié)合當(dāng)?shù)匦枰?，建立基礎(chǔ)的運(yùn)維流程（如事件管理流程），積累知識(shí)庫(kù)，并制定供全體人員參考的信息化手冊(cè)等工作。