揭開電子政務運維費的暗箱

翟耀綱

電子政務運維費對于財政部門及大多數(shù)政府信息化部門來說還是一個暗箱——一紙運維合同少則幾十萬，多則上百萬、千萬，為什么需要這么多錢？花了那么多錢政府到底得到了什么？這些錢應該如何科學申報、評審、使用和績效審核？

由于電子政務運維專業(yè)化程度較高，電子政務先進國家基本上實現(xiàn)了運維外包。隨著中國電子政務建設、推廣和應用的深入，行政業(yè)務對電子政務服務的需求不斷提升，政府信息化部門運維工作壓力也越來越大，與此同時由于編制的限制、信息化人才的流動性高等因素的影響，越來越多的行政機關選擇將自己的電子政務運維工作外包。筆者曾負責了針對北京市行政機關的運維外包及運維費調研工作，調研結果顯示，北京市政府47個的職能機構，在線運行中的500多個電子政務系統(tǒng)，94%的系統(tǒng)不同程度上采用了外包，而沒有采用外包的系統(tǒng)的大多為單一功能的系統(tǒng)，使用頻率很低而且面臨著被其他綜合業(yè)務替換的命運。

我們在欣喜于電子政務運維外包的制度實踐不斷成功的同時，也注意到電子政務運維費作為運維外包的重要保障還存在著諸多問題，需要電子政務的相關部門創(chuàng)新運維費體制機制，推動運維費科學管理。

多方對運維外包費用的質疑

雖然運維費保障了電子政務的發(fā)展，提升了信息化的應用效果，但是我們也注意到更多人對運維外包費用的質疑：

1．公眾的質疑

據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2004—2007年，北京市財政投資約80億用于推動電子政務建設與應用，結果是建設項目越來越少，電子政務的財政預算卻不減反增。筆者在一次IT行業(yè)的聚會中，一位人大代表作為納稅人向政府信息化部門主管提出了質疑——“信息化該建設的已經(jīng)建設好了，為什么運行中財政還要花這么多錢？”這位主管當即以“你不要以為信息化成本高就一定有什么問題”作為回復，但是具體的成本他卻一時無法解釋清楚。

其實，不僅是人大代表，大部分公眾潛意識中都在“推理”——費用使用核算不透明，十有八九藏著權錢交易等腐敗黑幕。可以說，正是因為其他領域的“暗箱工程”見得太多了，才導致了公眾這種動輒“有罪推定”式的質疑。

2．行政機關領導的質疑

現(xiàn)在一提到“電子政務”，作為行政機關領導，首先想到的是“信息化促進行政管理體制改革”，但面對經(jīng)歷近二十年的電子政務建設投入，也有不少困惑：運維費還在逐年增加，信息化建設的投入了什么時候是個頭？到底電子政務是否真正發(fā)揮了效益，是否能實現(xiàn)十七大提出的“推行電子政務，強化社會管理和公共服務”？另外，隨著《行政單位會計制度》、《事業(yè)單位會計制度》對運維費審核要求的不斷提高，勢必要求運維費透明有效管理，行政機關領導必須思考如何對電子政務進行明明白白的管理。

3．財政部門的質疑

財政信息化運維費預算是運維資金的主要來源，目前我國多數(shù)財政部門通常運用固定資產(chǎn)系數(shù)法確定運維費的撥付。從2005年起，北京市財政局啟動了38家信息化資產(chǎn)與運維費預算編制試點工作，并對2003年以來的信息化資產(chǎn)數(shù)據(jù)、運維費進行了調研總結，但是截至目前數(shù)據(jù)來看，每年運維費、信息化總資產(chǎn)系數(shù)比率差距非常大，且不成線性特征，難以對運維費預算申請、核定形成切實的指導意見。

由于工作關系，筆者經(jīng)常與各級財政、審計署的相關人員討論信息化運維費的核算、審計，他們普遍的疑問是“錢該給的給了，除了保障硬件軟件正常運轉的維保費用外，為什么還會有這么多的費用”。

信息化作為無形資產(chǎn)的特殊性，導致了財政、審計部門無法實施會計核算、預算、實施收費或內(nèi)部轉移價格，所以財政部門對運維的預算無法進行有效測算，不知道該不該給錢、該給多少錢。另外，由于建設與運維的分離考核導致運維的好壞取決于建設之初的運維規(guī)劃的好壞，而建設與運維又常常相互推諉致使運維的效果無法評估，維費的效益在信息化考核中無法考核。

與此同時，隨著電子政務運維外包服務的日益普及，IT服務外包商日益增多，但服務水平參差不齊、定價標準差異加大、“相貌各異”的技術合同也讓財政部門對運維費支出是否合理表示懷疑。

為什么會有這個暗箱

承受這些質疑，政府信息化部門為什么無法說清這個暗箱？

1．政府信息化部門運維管理能力欠缺

隨著運維外包的開展，多數(shù)政府信息化部門已經(jīng)從參與軟件功能設計開發(fā)、系統(tǒng)操作管理、設備維護、行政采購逐步轉變?yōu)樾畔⒒瘺Q策支持、項目管理、安全管理，但是由于運維工作性質的特殊性和國內(nèi)電子政務運維管理的普及程度，使得信息化主管部門運維外包規(guī)劃能力、需求規(guī)劃能力欠缺。

很多直接參與了政府運維外包的廠商都有這樣的感觸，多數(shù)政府信息化運維招標文件對運維的工作定義極為模糊，對運維內(nèi)容、運維要求根本沒有給予準確的定義，導致運維工作很難開展，大部分運維費與運維成本不成比例。

筆者在多家政府單位調研中也印證了這樣的結論，32%的政府信息化管理部門對需要運維的信息化資產(chǎn)不清楚，同時80%以上的政府信息化管理部門對電子政務的業(yè)務需求沒有一個統(tǒng)一標準，需求的規(guī)劃更無從談起。我們在實地考察中還發(fā)現(xiàn)大部分行政機關的運維合同都是由運維廠商提供的，這些合同基本上都是以運維外包商的視角定義運維的工作內(nèi)容，并且責任不明晰，合同交付物不清，運維合同中沒有明確各類運維費服務的水平、計價標準與管理費用，也沒有明確的責任機制，這勢必導致知識產(chǎn)權不明、機密泄露、運維費用支付缺乏科學性、合理性等問題。

2．電子政務運維成本管理驅動力不足

隨著電子政務運維外包范圍日益廣泛，信息化管理部門日益聚焦于自身的核心業(yè)務和提升信息化效益，但由于現(xiàn)有體制和機制的約束，對伴隨效益發(fā)生的成本關注度不高，而且財政并未對信息化的成本管理和控制提出具體的約束和管理措施。另外，信息化會計核算非常復雜，成本中既有直接的財政預算撥付資金這樣的有形成本，又有行政業(yè)務部門人員配合提供梳理整理業(yè)務等無形成本，效益中也存在著信息化資產(chǎn)正常運轉等有形效益和行政知識庫積累、決策數(shù)據(jù)支撐業(yè)務發(fā)展等無形效益，因此，財政部門沒有測算信息化費用與成效的有力工具。

從世界各國的經(jīng)驗來看，電子政務績效評估是驅動電子政務運維費控制和管理的有效手段。雖然我國近些年來也開展了電子政務的績效評估，但是由于業(yè)界對電子政務績效的曲解，現(xiàn)有的電子政務績效主要側重于電子政務的應用，并未對電子政務的需求、目標進行考核。

3．建設與運維脫節(jié)，運維費深陷“費用黑洞”

由于建設和運維的分離，導致我國電子政務重復建設、系統(tǒng)重復申請運維費、非使用狀態(tài)的系統(tǒng)運維費申請的情況依然存在。筆者在2008年的一次電子政務調研分析中發(fā)現(xiàn)，某市市政管理委員會和城管執(zhí)法局都建設了城市地下管線的綜合管理系統(tǒng)，并且同時申請了運維費；另外還有某個單位居然出現(xiàn)了兩個不同版本名稱的人事管理軟件，并且都成功申請了運維費用。

讓運維費成為“玻璃缸”

有質疑并不可怕，可怕的往往是事發(fā)后消息被封鎖、事實被隱瞞、言路被堵塞，進而猜疑紛出，甚至傳言四起。這就需要電子政務服務的接受者和信息化主管部門對運維需求、運維成本、運維考核進行細致的分析和研究，找出運維費和運維工作的對應關系，形成對應的運維費預算、執(zhí)行、核查機制，進而在預算執(zhí)行中監(jiān)督運維活動，管理和控制運維投資風險。同時還需要行政機關、財政部門及信息化主管部門協(xié)同合作推動運維費的科學化管理。

1．政府信息化管理部門要有所作為，提升運維管理能力

首先，政府信息化管理部門要理清運維業(yè)務需求、細化運維費申請工作、審查運維執(zhí)行情況。

信息化管理部門要建立運維管理體系，確立集約化運維的管理思想，對信息應用進行梳理，形成提供信息化服務目錄及對應的信息化資產(chǎn)表。信息化服務目錄及對應信息化資產(chǎn)表制作雖然是一個繁雜的工作，但它為政府的信息化管理提供了決策依據(jù)，同時與信息化資產(chǎn)相對應，使得政府信息化部門對自己的信息化資產(chǎn)、及運維日常工作有了更體系化的認識。

信息化服務目錄還要從業(yè)務角度說明應用需求，包括需要哪些服務，應用服務的優(yōu)先級高低等。另外為了便于業(yè)務部門的理解，可以根據(jù)單位的實際情況將服務運維設置為三個級別，以顯示應用系統(tǒng)的不同運維要求：一級運維：積極運維，主動發(fā)現(xiàn)與預案支持等運維服務；二級運維：主動運維，定期巡檢運維服務；三級運維：被動運維，問題處理、故障排查、備品備件購買等服務。

在細化信息化服務水平過程中要設定信息化運維服務的四個必要的因素：可用率、性能要求、安全性、運維響應度，并根據(jù)運維服務要素的具體要求制訂相關運維資產(chǎn)的運維活動、頻度和質量要求，對運維工作進行細致的分解和安排，定制運維計劃，并在運維合同中加以定義，合同中運維活動的人工量也是運維費的重要依據(jù)。以下是一個信息化服務水平協(xié)議樣例（見表1）

其次，在申請運維費時，應當向主管財政部門提交完善的電子政務運維需求報告、運維方案及運維量計算方法，確保運維費申請合情合理。

第三，在運維執(zhí)行過程中，信息化管理部門應建立運維服務水平的檢查表（見表2），對執(zhí)行的準確性、合理性、及時性進行審查。

另外，政府信息化管理部門要重視電子政務運維總結，該總結作為運維績效的重要依據(jù)，要側重于電子政務運維輸出物的整理。這些輸出物主要包括三方面，一是運維專業(yè)知識庫；二是運維的業(yè)務信息化數(shù)據(jù)庫，這也是政府做決策分析的重要數(shù)據(jù)參考；三是提出運維的改進方案以不斷優(yōu)化運維工作。

2．財政部門及信息化主管部門要改革運維費管控機制，規(guī)范運維費預算

為了實現(xiàn)運維費的透明化、科學化、精細化管理，還需要財政部門、信息化管理部門建立有效的運維費管控機制。

財政部門要建立完善的信息化運維費預算編制規(guī)范，對運維的人工量法進行規(guī)范，并制定符合市場現(xiàn)狀的人工量計價辦法。

信息主管部門要發(fā)揮主導作用，在運維費預算審核中，要發(fā)揮綜合管理和協(xié)調職能，充分利用其專業(yè)性強的特點建立科學的運維費分類方法及運維級別管理辦法，并對運維級別及運維費額度進行確認，并建立運維人工費的標準。

財政部門要與信息主管部門建立完善的運維績效考核機制。績效包含了效率與效能的雙重含義，既包含了達到運維目標所需的人力費用成本及產(chǎn)出的比率，又包含了目標的達成度。因此一方面要在建設與運維機制的電子政務全生命周期管理體制上進行創(chuàng)新實踐，使電子政務績效考核實現(xiàn)電子政務項目的“全業(yè)務、全流程”閉環(huán)考核，另一方面要針對運維效益的運維管理水平、運維工作執(zhí)行、預算執(zhí)行、業(yè)務實現(xiàn)度、運維輸出產(chǎn)品質量等方面進行全方位考核，使運維工作透明化，賬目和資金流向一目了然，從機制上避免“暗箱操作”。

英國著名作家狄更斯的《雙城記》說：“那是最好的時代，也是最糟糕的時代；那是智慧的年代，也是愚蠢的年代；那是信仰的時期，也是懷疑的時期；……”我們處在嶄新的信息化時代，只要我們能從促進電子政務發(fā)展的角度出發(fā)，堅持科學的管理思想對運維費進行管理，運維費暗箱問題就一定能透明化，電子政務必將能獲得健康長足發(fā)展。