我國“政府ＣＩＯ”組織結構分析

孟川瑾　李凌云

我國內地的信息化建設起步于20世紀80年代初期。信息技術和互聯(lián)網的發(fā)展為電子政務的發(fā)展實施提供了技術條件和平臺環(huán)境，同時，經濟體制的變革也對行政管理提出新的要求。我國加入WTO后，在政務信息化建設上要與國際接軌，需要加快實施電子政務和推進政府職能轉變。

政府信息化的各項工作離不開政府信息主管（政府CIO）的有效推進，但在我國政府現(xiàn)行的管理體制中，并沒有“政府CIO”的說法，大多數(shù)稱謂是“IT主管”、“信息中心主任”“信息處處長”、“科技處處長”、“信息公開處處長”或“信息辦主任”之類。但從人們對于他們所承擔的職責及其角色的描述，可以看出他們實際上是承擔了“政府CIO”這么一個角色。這種不同的稱謂反映了我國政府信息化制度中，對于完善的CIO組織架構所形成的不同需求。為了使政府CIO的工作得以順利開展，就必須建立與之相適應的、行之有效的組織機構，來規(guī)劃、實施信息化的戰(zhàn)略。

我國現(xiàn)階段政府CIO的組織架構

對國內政府機構信息資源管理和電子政務相關部門調研發(fā)現(xiàn)，目前國內政府CIO的主要組織結構分以下幾種：

1、“信息辦+信息中心”結構

這種結構下的政府信息化工作主要由信息化領導小組及“信息化辦公室”組成，信息化辦公室下設“信息中心”。具體結構圖如下：

注：虛線表示信息中心并不是直接在其下面的部門，而是在業(yè)務上服從的關系

2、“信息辦”主導型

這種結構下的政府信息化工作主要由信息化領導小組及“信息化辦公室”組成，信息化辦公室下沒有“信息中心”。具體結構圖如下：

3、“信息中心”主導型

這種結構下的政府信息化工作主要由信息化領導小組及“信息中心”組成，沒有信息化辦公室。具體結構圖如下：

4、“職能處室”主導型

這種結構下的政府信息化工作主要由信息化領導小組及相關職能處室組成，沒有信息化辦公室和信息中心。具體結構圖如下：

“職能處室”主導型主要包括兩種：一種是以科技處為代表的職能處室主導型，一種是以辦公室或秘書處為代表的職能處室主導型。

形成以科技處為代表的“職能處室主導型”的主要原因，是由于某些單位以前的業(yè)務中涉及到專業(yè)技術的應用，職能部門中有技術處這一部門，因此，在政府信息化的時候，就將與信息技術有關的管理工作全部放在科技處下。典型的單位是公檢法。

以辦公室或秘書處為代表的職能處室主導型則由辦公室或秘書處中的某一個人來承擔信息化的工作，這種類型的單位一般是信息化程度比較低，應用相對簡單。不需要專門的部門和專門的人員來進行管理。

5、“職能處室+信息中心”型結構

“職能處室+信息中心”型結構也主要包括兩種：一種是以科技處為代表的職能處室+信息中心，一種是以辦公室或秘書處為代表的職能處室+信息中心。

* 虛線表示信息中心并不是直接在其下面的部門，而是在業(yè)務上服從的關系

6、業(yè)務部門主導型

這種結構下的政府信息化工作主要由信息化領導小組及業(yè)務部門組成。具體結構圖如下：

我國政府CIO組織架構的比較

組織結構的形式和內容在一定程度上影響著政府部門職能的發(fā)揮，對于促進信息化程度而言，組織結構的不同對于信息化推進力度、信息資源管理能力、信息化決策規(guī)劃能力以及協(xié)調能力等都存在差異。同時，不同的組織結構要求對應的人員與其相適應，包括人員的編制、素質能力的要求等。另外，信息化項目是推進信息化工作重要的一環(huán)，組織結構對于項目的成功實施也具有較大影響。除此之外，組織結構的不同會給原業(yè)務帶來不同的沖擊，各部門領導參與、政府信息安全的程度等也會存在差異。綜上所述，參考以上六種組織結構的特點，從職能、人力資源、項目等維度出發(fā)，將六種類型作對比分析，如下表：（各維度包含的具體項目在表中）

注：各類型所標示的含義如下：

類型一：“信息辦+信息中心”；類型二：“信息中心”；類型三：信息辦；

類型四：“職能部門”；類型五：職能部門+信息中心；類型六：“業(yè)務部門”。

經過比較分析可以看出，設置了“信息辦”的組織，其職能維度、項目維度的結果相對較好，這是因為信息辦的設立對于信息化的推進，信息化項目的支持，領導的參與程度等都要好于沒有設立信息辦的組織結構。但其對專業(yè)人員的需求和素質要求較高，對原業(yè)務的沖擊也比較大；另外，設立了“信息中心”的組織，其項目維度相對較好，因為信息中心本身作為信息化的實際實施者和參與者，能夠充分說明業(yè)務需求，與外包商密切配合，達到最佳效果；由“業(yè)務部門”或“職能部門”主導信息化工作的政府部門，其職能的各種能力相對較差，信息化項目的難度也較大，同時由于領導參與性不夠及人員信息化素質低下帶來了的日常及項目工作的不穩(wěn)定。當然，實際情況下各種情形千差萬別，各組織部門應根據(jù)自身情況，建立適合自身需要的組織結構。

相關建議

根據(jù)對幾種組織結構以及相關職能架構職責的分析，提出以下相關意見和建議：

1、各個不同組織的定位

對于政府信息化工作的主要職能結構——信息化領導小組、信息化辦公室、信息中心等進行定位如下：

信息化領導小組主要負責政府信息化方面的規(guī)劃發(fā)展和以及對相關人員的績效考核。

信息辦是政府信息化的核心部門，因為在實施電子政務的時候，大量的信息匯集在信息辦，需要信息辦進行有效的管理。這種情況尤其到了電子政務發(fā)展進入應用階段就更加明顯，因為其應用涉及到很多部門，需要信息資源子各個部門間的協(xié)調和統(tǒng)一管理。信息辦的主要職能可以分為發(fā)展規(guī)劃和政策法規(guī)制訂、信息化監(jiān)督審計、信息化項目管理、信息化推進與培訓和日常管理5大職能。

相對于信息辦來說，信息中心更多的是關注具體信息技術的規(guī)劃與實施，因此部門的設置更多的是基于這樣的原則：保證信息系統(tǒng)的順利實施和安全正常的運行。并且要對信息資源進行有效管理。一般說來，信息中心可以包括以下職能：系統(tǒng)開發(fā)、外包服務、運行維護、信息安全、信息資源的管理以及綜合服務。對于有些部門，由于歷史的原因，可能還包括經濟統(tǒng)計的職能。因為很多信息中心是由以前的經濟信息中心轉變而來的，所以包括統(tǒng)計功能。對于信息中心的具體結構，各個單位可以根據(jù)具體情況進行部門調整。

2、信息化領導小組的設立

信息化領導小組的成員由2個相對獨立的小組組成：

規(guī)劃發(fā)展小組——成員一部分是信息化辦公室主任以及各個業(yè)務部門的領導。另外一部由電子政務專家組成。他們的任務和目的是：制訂和提供政府級別的IT規(guī)劃，支持和推動政府的轉型，增強IT業(yè)務的變革能力。

績效考核小組——成員由其他省市的信息化領導和電子政務專家組成。他們的任務是考核和評估電子政務的績效?？己藢ο笫钦麄€單位的信息化水平，包括：信息化辦公室和業(yè)務部門。

3、信息辦與信息中心的關系

我國政府CIO的選拔和考核缺乏一個具體的法律條文或規(guī)章制度來約束，基本都是參照公務員的管理來進行的。但大部分的“政府CIO”并不屬于政府公務員體系。一般說來，進行決策和日常管理的各級“信息辦”是屬于國家行政體系，信息辦主任及其成員屬于公務員編制。而具體進行建設和維護的“信息中心”大部分屬于事業(yè)編制，有的屬于全額撥款，有的屬于差額撥款。信息辦基本沒有IT專業(yè)人員，一般的“IT決策”還需要由“信息中心”來參與決策，這就容易造成管理上的混亂。其次，由于結構的不清晰，造成了“政府CIO”的職責并不清晰，“信息辦”與“信息中心”的職責、分工不明晰，導致很多扯皮、推諉現(xiàn)象。因此，建議調整這兩個部門領導的來源，建議兩個主任一職都由主管領導的副職兼任。這樣比較好協(xié)調關系。他們的主要職責是協(xié)調各種關系，消除信息化中的阻力。

此外，在信息辦中設置“信息化監(jiān)督審計”職能的部門，這樣才能將信息化項目的風險降低以及減少信息化失敗的損失結合我國政府信息化的發(fā)展階段，并借鑒國外政府組織結構的相關內容，未來我國政府CIO領導下的組織結構可以向下面方向發(fā)展和轉變：

第一，進一步提高政府CIO的地位，并將政府CIO分級設置，按照現(xiàn)實需要設立幾個分CIO，比如設立主要負責戰(zhàn)略規(guī)劃的分CIO，負責項目外包管理的分CIO，負責日常行政事務執(zhí)行的分CIO，負責資金投資評估的分CIO等，這些分CIO由公共管理和相關事物經驗豐富級別較高的官員擔任。

第二，建立相應的法律法規(guī)，加大政府信息建設投入。同時，要建立必要的評估和預算體系，改進資金使用狀況，從而構建起適合我國政府發(fā)展的信息化組織架構，為我國現(xiàn)代化建設服務。