和諧社會視域下政府信息化的風險分析

杜治洲

政府信息化促進了政府職能轉(zhuǎn)變、提高了行政效益，方便人民群眾，促進了政務公開，提升了

公共服務的質(zhì)量，擴大了公共服務的范圍，有利于建設(shè)服務型政府，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會。

一、政府信息化在構(gòu)建和諧社會中的作用

政府信息化有利于促進人與自然的和諧，有利于提高政府公共政策的公正性，有利于構(gòu)筑良好的官民關(guān)系。

1、政府信息化轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，有利于促進人與自然的和諧

政府信息化是社會信息化的龍頭，政府信息化能夠帶動整個社會信息化的快速發(fā)展。而信息技術(shù)在全社會的廣泛應用促進了資源配置的進一步優(yōu)化，使信息成為重要的生產(chǎn)要素和可重復使用的新資源。信息化已經(jīng)成為推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不斷升級和提高勞動生產(chǎn)率的新動力，成為先進生產(chǎn)力的代表。政府信息化帶動國民經(jīng)濟的信息化，提高發(fā)展的質(zhì)量和效率，降低物耗能耗，有利于建設(shè)節(jié)約型社會，促進人與自然的和諧發(fā)展。

2、政府信息化提高政府公共政策的公正性，保護弱勢群體、促進社會公平

社會是不是和諧，在很大程度上體現(xiàn)在政府所制定的公共政策能不能體現(xiàn)公平和正義。比如政府政策的傾斜導致貧富差距過大，就是影響社會和諧的一個重要因素。公共政策制定方面的一個重要問題是，如何對待弱勢群體。因為弱勢群體不像強勢群體能夠憑借著他們對社會財富的占有，直接或者間接地影響政府公共政策的制定。弱勢群體在爭取公共政策方面能力的下降，是導致社會不和諧的一個十分重要原因。而政府信息化促進了公共政策制定過程的公開、透明以及公眾的參與，提高了政府公共政策的公正性，有利于保護弱勢群體，促進社會公平。

3、政府信息化減少和控制腐敗，有利于構(gòu)筑和諧的官民關(guān)系

有史以來，政府官員的腐敗都是導致社會不和諧的重要原因。因此，減少和控制腐敗是構(gòu)建和諧社會的必要前提。政府信息化改善了政府組織結(jié)構(gòu)，減少了政府層級，減少了官員尋租的機會。同時，政府信息化也促進了政務公開，是行政過程透明化，發(fā)揮了“陽光”的“防腐劑”作用。因此，政府信息化推動了廉政建設(shè)，有利于建立和諧的官民關(guān)系。

二、構(gòu)建和諧社會必須防范政府信息化的風險

我們不僅要認識到政府信息化在構(gòu)建和諧社會中的重要作用，還必須時刻警惕并防范政府信息化存在的風險。只有有效防范政府信息化過程中的風險，才能為和諧社會的建設(shè)提供必要的保障。政府信息化的風險主要是擴大數(shù)字鴻溝、投資風險與運行風險、固化現(xiàn)有的組織流程與行政控制強化等四個方面。

1、防范政府信息化可能擴大數(shù)字鴻溝的風險

數(shù)字鴻溝是指處于社會經(jīng)濟地位上層的信息技術(shù)擁有者與處于社會經(jīng)濟低層的信息技術(shù)缺乏者之間的差距。數(shù)字鴻溝就是不同主體對信息資源擁有與應用上的差異。數(shù)字鴻溝的問題其實質(zhì)就是有關(guān)公平的問題。關(guān)于公平，作者贊成羅爾斯的觀點。羅爾斯說：“一種機會的不平等必須擴展那些機會較少者的機會”?！八械纳鐣旧啤杂珊蜋C會、收入和財富及自尊的基礎(chǔ)——都應被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等有利于最不利者?！睉撜f，數(shù)字鴻溝表現(xiàn)在很多不同的領(lǐng)域，原因也很多。在這里，我們討論的是由政府信息化建設(shè)引起和擴大的數(shù)字鴻溝。政府信息化的發(fā)展有先有后，有快有慢，有優(yōu)有劣，這就可能導致數(shù)字鴻溝的擴大。

政府信息化建設(shè)中的數(shù)字鴻溝不僅存在于世界范圍內(nèi)不同國家之間，而且存在于一個國家內(nèi)部的不同地區(qū)和不同群體之間。

在像中國這樣的發(fā)展中國家，由于信息基礎(chǔ)設(shè)施的差距、政府信息化建設(shè)力度的不同、人們觀念的差異等原因，數(shù)字鴻溝現(xiàn)象非常普遍。當前我國政府網(wǎng)站水平存在“東高西低”的現(xiàn)象。東部地區(qū)政府網(wǎng)站的發(fā)展水平遠高于中部和西部地區(qū)。不僅發(fā)展中國家存在數(shù)字鴻溝，一些政府信息化建設(shè)水平很高的發(fā)達國家如美國，也存在著數(shù)字鴻溝的問題。

從以上分析我們知道，在政府信息化不斷發(fā)展的情況下，數(shù)字鴻溝問題顯得非常突出。政府要根據(jù)造成數(shù)字鴻溝擴大的原因?qū)ΠY下藥，做出相應的決策，盡量減少政府信息化對數(shù)字鴻溝的影響，以提高政府信息化的社會效益。但是，這并不意味著我們不要建設(shè)政府信息化了。一方面，政府信息化建設(shè)是大勢所趨，我們必須順應這個政府改革的潮流。第二，在某種程度上政府信息化建設(shè)也是縮小數(shù)字鴻溝的一種手段。落后地區(qū)的公眾之所以不能享受到與發(fā)達地區(qū)公眾一樣的政府服務，就是因為落后地區(qū)的政府信息化建設(shè)的落后。一旦政府實施了向落后地區(qū)傾斜的信息化政策，縮小了落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)政府信息化建設(shè)的差距，那么數(shù)字鴻溝問題也就迎刃而解了。因此，不能因為數(shù)字鴻溝問題而放松政府信息化建設(shè)。

2、防范政府信息化的投資風險與運行風險

政府信息化的建設(shè)風險主要表現(xiàn)在兩個方面：一是投資風險；二是運行風險。

政府信息化建設(shè)的投資風險，就是指由于各種原因?qū)е抡畔⒒ㄔO(shè)不成功而帶來的損失。不少政府部門在政府信息化建設(shè)過程中，由于對政府信息化的需求、目標、任務認識模糊，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，加上政府改革的滯后，政府信息技術(shù)人才的缺乏，出現(xiàn)過很多嚴重的問題。最終導致項目建設(shè)完成后，系統(tǒng)沒有達到預期的目標，不能發(fā)揮應有的效益，造成巨大的浪費。

政府信息化的運行風險，是指政府信息化管理和運行過程中出現(xiàn)的不利因素。政府信息化運行風險，主要來源于信息安全問題。政府信息化運行安全與否，取決于信息能否在網(wǎng)絡上安全傳輸。信息安全隱患會給政府管理帶來巨大的運行風險。近幾年來，黑客攻擊等信息安全威脅使發(fā)展信息安全技術(shù)的要求更為迫切。就拿美國來說，安全問題已成為影響美國政府信息化進程的癥結(jié)所在。從理論上說：無論政府信息化如何發(fā)達，都不可能把政府完全虛擬化，使所有政務完全依賴網(wǎng)絡進行。但問題的關(guān)鍵在于：如果技術(shù)隔離的安全度不夠高，勢必擴大物理隔離的范圍或影響政府信息化的廣度。較為顯著的實例是：2001年“9?11”恐怖襲擊事件發(fā)生后，美國增強了“本土安全”意識，將網(wǎng)絡安全的重要性提到預防“數(shù)字珍珠港”的全新高度。由此可見信息安全已成為制約一個國家政府信息化發(fā)展的關(guān)鍵問題，解決信息安全問題已迫在眉睫。

政府信息化建設(shè)是一項投資巨大的系統(tǒng)工程，涉及許多方面的問題，所以必須重視降低政府信息化建設(shè)的投資風險，提高政府信息化建設(shè)的有效性。另外，由于政府信息化所涵蓋的信息系統(tǒng)是政府機構(gòu)用于執(zhí)行政府職能的信息系統(tǒng)，政府機構(gòu)從事的職能工作跟國家緊密聯(lián)系，所涉及的眾多信息都帶有保密性，政府信息化安全運行的重要性日益凸現(xiàn)。隨著政府信息化的不斷發(fā)展，如何降低運行風險、增強信息安全，已經(jīng)成為世界各國普遍關(guān)注的重要問題。

3、防范政府信息化可能固化現(xiàn)有組織流程的風險

如果只是簡單地將傳統(tǒng)政務通過信息通信技術(shù)手段提供給公眾，就會導致現(xiàn)有組織流程的固化。

政府信息化固化現(xiàn)有組織流程，就是指在不實施政府組織重組和業(yè)務流程優(yōu)化的前提下建設(shè)所謂的“政府信息化”，對政府組織以及工作流程進行自動化、信息化，從而使現(xiàn)有的政府組織流程因信息技術(shù)的滲透而更加牢固，最終導致無法進行新的組織變革。

引入最先進的技術(shù)可能非常有用，然而，在重新設(shè)計過程之前，它并非時時處處都有用。首先工作過程必須進行再造，然后才能自動化。自動化是有條件的，不是所有事務自動化都會帶來高效率。因為信息化投入的成本很高，所以，一旦外界施加組織變革的壓力時，政府部門就會非常被動：如果不變革，會有違抗上級命令或者故步自封的嫌疑；但如果要變革，前期信息化投入的大量財力和物力將變得毫無價值。所以，很可能就得過且過，最終無法實現(xiàn)管理創(chuàng)新。

我們可以打個比方：在一張空白的紙上可以畫出美麗的圖畫?？墒?，如果對一張已經(jīng)胡亂涂鴉的畫進行修改，必定會是個可笑的結(jié)果，根本不可能達到期望的目標。那么，現(xiàn)在面臨的就是一張被涂鴉的畫，怎么樣才能把它變?yōu)槊利惖漠嬆?？回答就是，將原有的畫全部擦掉，從頭開始畫。只有對現(xiàn)有組織流程進行優(yōu)化重組之后，再實施信息化改造，以這樣的方式建設(shè)的政府信息化才是真正意義上的政府信息化，才會帶來政府管理效率的提高。

4、防范政府信息化可能強化行政控制的風險

政府信息化對政府管理的又一個負面影響，就是可能導致行政權(quán)力更為集中，從而使行政控制進一步強化。行政控制，是指行政領(lǐng)導者依據(jù)決策目標和決策標準對行政執(zhí)行所進行的監(jiān)督、檢查，以便發(fā)現(xiàn)問題，糾正偏差，保證行政決策按標準達成目標的過程。信息系統(tǒng)不僅可帶來效率的增長，而且還導致新的強大的控制手段的發(fā)展。在20世紀，官僚國家從直接的監(jiān)控轉(zhuǎn)向官僚控制；現(xiàn)在，就基于信息的組織來說，則正在轉(zhuǎn)變成內(nèi)嵌性控制。因此，政府信息化有可能導致行政控制進一步強化。

總之，盡管政府信息化在構(gòu)建和諧社會的作用日益突出，各級政府也越來越重視借助政府信息化進行政府管理創(chuàng)新，但是我們也必須清醒地認識到政府信息化存在的風險，并在實踐中通過各種措施防范這些風險。只有將政府信息化的風險降低到最低限度，我國政府信息化建設(shè)才能穩(wěn)步推進，和諧社會才能早日實現(xiàn)。

（作者系北京航空航天大學公共管理學院講師，博士后）