英國(guó)就業(yè)促進(jìn)制度的發(fā)展及對(duì)我國(guó)的啟示

趙　靜

摘要：隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷發(fā)展和完善，就業(yè)和再就業(yè)壓力日益加重，已經(jīng)成為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要問題，通過對(duì)英國(guó)就業(yè)促進(jìn)制度發(fā)展軌跡的分析，結(jié)合我國(guó)就業(yè)促進(jìn)制度的現(xiàn)狀，以期得出完善我國(guó)就業(yè)促進(jìn)制度的有益啟示。

關(guān)鍵詞：失業(yè)，就業(yè)促進(jìn)法，工作福利；福利契約

中圖分類號(hào)：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)07-0101-02

1英國(guó)就業(yè)促進(jìn)制度的發(fā)展

1．120世紀(jì)80年代以前的就業(yè)促進(jìn)制度

20世紀(jì)初，為促進(jìn)就業(yè)，解決長(zhǎng)期存在的失業(yè)問題，英國(guó)國(guó)會(huì)于1909年制定了《職業(yè)介紹所法》(Labor ExchangesAct 1909)，該法被認(rèn)為是世界第一部就業(yè)服務(wù)立法，其規(guī)定在全國(guó)各地設(shè)置勞工交換所以幫助失業(yè)人員就業(yè)，將職業(yè)介紹工作歸由國(guó)家經(jīng)營(yíng)，而在此之前，職業(yè)介紹所均為私人所設(shè)。1916年勞工部成立后，各地的勞工交換所由當(dāng)時(shí)的貿(mào)易委員會(huì)改組為勞工部管轄?！敦惛ダ锲鎴?bào)告》后英國(guó)建立全面的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)被貝弗里奇及經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯等認(rèn)為是可能的，他們的觀點(diǎn)是政府在其中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，為充分就業(yè)提供一切可能的條件。1944年11月公布的《一個(gè)自由社會(huì)的充分就業(yè)》(Full Employmentin a Free Society)提出一系列建議，包括政府在交通和能源等產(chǎn)業(yè)投資，在非市場(chǎng)化的道路、醫(yī)院、學(xué)校等方面加大投入、在住房、食品、燃料等方面提供補(bǔ)貼、通過利率、稅制和收入再分配制度對(duì)個(gè)人投資進(jìn)行政府規(guī)范、允許勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，國(guó)會(huì)還通過了《殘疾人就業(yè)法》(The DisablePerson Employment Act)，將殘疾人就業(yè)交由勞工交換所負(fù)責(zé)辦理。1948年國(guó)會(huì)又通過了《就業(yè)與培訓(xùn)法》(Employ-ment and Training Act 1948)，該法將勞工交換所改稱為就業(yè)交換所，并授權(quán)勞工部發(fā)布全國(guó)就業(yè)信息，指派就業(yè)委員會(huì)委員，舉辦成人就業(yè)訓(xùn)練，保障就業(yè)安全，輔導(dǎo)勞工異地就業(yè)等職責(zé)。勞工部?jī)?nèi)設(shè)置制定監(jiān)督就業(yè)的機(jī)構(gòu)，有就業(yè)政策司，就業(yè)服務(wù)司，軍役征募司，訓(xùn)練司。青年就業(yè)及殘疾人員司等五個(gè)司，地方設(shè)置就業(yè)服務(wù)工作機(jī)構(gòu)。1964年國(guó)會(huì)制定《工業(yè)訓(xùn)練法》(The Industrial Training Act 1964)，授權(quán)勞工部成立工業(yè)訓(xùn)練委員會(huì)，加大勞工訓(xùn)練工作。1968年勞工部改為就業(yè)與生產(chǎn)部，后又改為就業(yè)部，1973年國(guó)會(huì)又修訂了《就業(yè)與培訓(xùn)法》該法較之過去有較大的調(diào)整，設(shè)立了人力服務(wù)委員會(huì)、人力研究處、公立訓(xùn)練中心、失業(yè)保險(xiǎn)處等。

1．220世紀(jì)80年代以后的就業(yè)促進(jìn)制度

英國(guó)20世紀(jì)80年代以后的就業(yè)促進(jìn)制度將如何發(fā)揮個(gè)人在社會(huì)保障制度中的作用作為重要目標(biāo)。1988年4月生效的《社會(huì)保障法》的重點(diǎn)就轉(zhuǎn)為“幫助那些最需要的人以及控制公共開支”，減少、控制開支的任務(wù)已刻不容緩，為“身體健康有工作能力的人”開啟就業(yè)促進(jìn)計(jì)劃，讓這部分有潛力融入勞動(dòng)力市場(chǎng)的窮人有能力養(yǎng)活自己并為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)成為20世紀(jì)80年代以后英國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的重點(diǎn)。1995年出臺(tái)《求職者津貼法》，2004年，又出臺(tái)了兩個(gè)反就業(yè)歧視法案，即禁止就業(yè)中的宗教歧視法案和禁止就業(yè)中的同性戀歧視法案，2006年又制定禁止就業(yè)中的年齡歧視法案。20世紀(jì)后期到21世紀(jì)，在發(fā)達(dá)國(guó)家中，英國(guó)的就業(yè)水平一直較高。一是得益于工黨政府1997年執(zhí)政以來經(jīng)濟(jì)持續(xù)保持了比較穩(wěn)定的增長(zhǎng)，從而使就業(yè)機(jī)會(huì)不斷增加；二是政府采取了一系列的創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和鼓勵(lì)就業(yè)的措施，主要有以下幾個(gè)方面：

1．2．1開展跟蹤服務(wù)式的職業(yè)指導(dǎo)

英國(guó)特別重視對(duì)各種勞動(dòng)力尤其是失業(yè)人員的職業(yè)指導(dǎo)，其職業(yè)指導(dǎo)主要包括兩大系統(tǒng)。一是教育部門的職業(yè)指導(dǎo)系統(tǒng)，二是工作和養(yǎng)老金部下屬的職業(yè)指導(dǎo)系統(tǒng)，這種職業(yè)指導(dǎo)除了服務(wù)內(nèi)容廣泛外，還有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，即是一種跟蹤式服務(wù)，由同一名職業(yè)指導(dǎo)人員向同一名求職者提供職業(yè)指導(dǎo)，根據(jù)求職進(jìn)展不斷調(diào)整職業(yè)選擇、技能培訓(xùn)等方面的建議，直到求職者找到工作為止，領(lǐng)取求職津貼者在一定期間內(nèi)如果沒有工作(沒有找到工作或沒有努力去尋找工作)，必須與職業(yè)指導(dǎo)人員溝通，職業(yè)指導(dǎo)人員也會(huì)經(jīng)常與求職者溝通，對(duì)于在一定期間后不努力尋找工作或者不愿工作的人員，職業(yè)指導(dǎo)人員可以建議取消求職者本人的求職津貼。

1．2．2完善職業(yè)介紹網(wǎng)絡(luò)

英國(guó)的職業(yè)介紹中心實(shí)行全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，工作和養(yǎng)老金部的職業(yè)介紹中心設(shè)有信息處理中心，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)的企業(yè)招聘信息和勞動(dòng)者求職信息進(jìn)行處理，求職者在全國(guó)各地的職業(yè)介紹中心的電腦觸摸屏上可以查閱每天公布的全國(guó)各地的最新就業(yè)機(jī)會(huì)信息。就業(yè)信息囊括各個(gè)行業(yè)，從軍隊(duì)外勤到餐館酒吧，從各種技能工作到普通體力勞動(dòng)的就業(yè)機(jī)會(huì)無所不包。信息內(nèi)容包括招聘人員的企業(yè)名稱及地點(diǎn)、招聘崗位、對(duì)求職者的要求等。求職者如果發(fā)現(xiàn)有適合自己的工作，可以打印有關(guān)信息，并與招聘單位聯(lián)系。

1．2．3大力發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)

英國(guó)的中等教育由幾種不同類別的中等學(xué)校(文法中學(xué)、技術(shù)中學(xué)、現(xiàn)代中學(xué))實(shí)施。文法中學(xué)只進(jìn)行基礎(chǔ)教育，不進(jìn)行職業(yè)教育，而其他學(xué)校不僅要進(jìn)行基礎(chǔ)教育，也要進(jìn)行一定的職業(yè)教育。英國(guó)新設(shè)立了學(xué)習(xí)與技能委員會(huì)，其在全國(guó)有9個(gè)下屬委員會(huì)，2003年的經(jīng)費(fèi)為70億英鎊。學(xué)習(xí)與技能委員會(huì)的職能主要有五項(xiàng)：提高青少年參加學(xué)習(xí)和職業(yè)培訓(xùn)的比例以及學(xué)習(xí)培訓(xùn)效果；提高成年人參加學(xué)習(xí)和職業(yè)培訓(xùn)的比例；提高勞動(dòng)者技能以增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和投資效益；提高學(xué)習(xí)、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)的質(zhì)量、效率和效益；保證殘疾人或其他特殊群體的學(xué)習(xí)和職業(yè)培訓(xùn)。

1．2．4建立促進(jìn)就業(yè)與求職津貼的協(xié)調(diào)機(jī)制

英國(guó)近些年來十分重視促進(jìn)就業(yè)與求職津貼制度的協(xié)調(diào)，英國(guó)政府將求職津貼發(fā)放職能與職業(yè)介紹中心合并，以更好地協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，同時(shí)，規(guī)定領(lǐng)取求職津貼者在一定期限屆滿后，如果不努力尋找工作或者不接受職業(yè)介紹中心推薦的工作的，則停發(fā)其本人的求職津貼(其家庭成員的補(bǔ)貼可以繼續(xù)領(lǐng)取，具體數(shù)額根據(jù)人口的多少、住房費(fèi)用等情況而定)。

1．2．5反就業(yè)歧視

為了促進(jìn)特殊群體的就業(yè)，也為了保護(hù)人權(quán)，英國(guó)十分重視反就業(yè)歧視，法律規(guī)定禁止對(duì)婦女、殘疾人：少數(shù)民族人口等實(shí)行就業(yè)歧視。該項(xiàng)工作由主管勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管的貿(mào)易工業(yè)部負(fù)責(zé)，同時(shí)，英國(guó)還設(shè)立了平等機(jī)會(huì)委員會(huì)、反種族歧視委員會(huì)等專門機(jī)構(gòu)。如果勞動(dòng)者認(rèn)為企業(yè)存在就業(yè)歧視，可以向勞動(dòng)裁判所申訴。勞動(dòng)裁判所裁定企業(yè)存在就業(yè)歧視的，可以責(zé)令其改正，并給予勞動(dòng)者賠償。

2我國(guó)就業(yè)促進(jìn)制度的現(xiàn)狀與不足

2．1傳統(tǒng)就業(yè)制度的特點(diǎn)

現(xiàn)存就業(yè)制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立起來的經(jīng)過一定修正的以所有制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)就業(yè)制度，其突出特點(diǎn)表現(xiàn)在

以幾個(gè)方面：

2．1．1城鄉(xiāng)分割、區(qū)域封閉的戶籍就業(yè)制度

自1958年開始實(shí)行并在1982年得到憲法肯定的戶籍管理制度把公民從戶籍上劃分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，雖然改革開放以后已有數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力自發(fā)進(jìn)入城市或自我開發(fā)了農(nóng)村新城，但政策和法律上的限制仍然沒有使城鄉(xiāng)分割的傳統(tǒng)就業(yè)制度得到突破，大量進(jìn)城務(wù)工的勞動(dòng)者仍然過著寄居城市的生活狀態(tài)，與城鄉(xiāng)一體就業(yè)制度相配套的是區(qū)域封閉的戶籍就業(yè)制度，城市居民只能在戶籍所在地就業(yè)。

2．1．2國(guó)有領(lǐng)域人員只進(jìn)不出和國(guó)家承擔(dān)無限責(zé)任的身份就業(yè)制度

一方面。國(guó)有企業(yè)雖然自改革開放以來推進(jìn)了多項(xiàng)勞動(dòng)人事改革措施，但大多停留在形式上和枝節(jié)問題方面，迄今未能推出具有全局意義的就業(yè)制度改革政策，數(shù)以千萬計(jì)的國(guó)企職工仍然具有國(guó)家職工身份；另一方面，國(guó)有領(lǐng)域的職工是國(guó)家的終身雇員，國(guó)家承擔(dān)著具有國(guó)家職工身份的雇員的無限責(zé)任，這就是身份就業(yè)制的實(shí)質(zhì)，它使國(guó)家面臨著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2．1．3充滿人身依附關(guān)系

這一制度是前二種制度的極化，即在城鎮(zhèn)公有制領(lǐng)域，一個(gè)人一旦就業(yè)就很難變更工作單位。因?yàn)閱挝还蛡蛑剖墙⒃诘拓泿判匠昱c高社會(huì)福利保障基礎(chǔ)之上的，就業(yè)者只從工作中獲取較少部分的勞動(dòng)力價(jià)值的貨幣收入，較多的一部分勞動(dòng)力價(jià)值則以社會(huì)福利保障的形式隱形地進(jìn)入了單位這個(gè)不可分割的共同體中，如果一個(gè)人退出了就業(yè)單位，他所享受的這種福利保障就失去了，在這種情況下，如果他進(jìn)入一個(gè)更好的單位，他就會(huì)獲得更大的社會(huì)福利保障收入，但這種情況是較少的，因?yàn)橹贫壤麧?rùn)較高的單位具有較高的進(jìn)入門檻。所以，一個(gè)人一旦就業(yè)之后就很難再次選擇單位，并不得不依附于單位，正是這種單位制將我國(guó)的傳統(tǒng)就業(yè)制度推向了極至。

2．2我國(guó)《就業(yè)促進(jìn)法》及相關(guān)法律法規(guī)的局限

2．2．1政策性強(qiáng)，操作性弱

為擴(kuò)大就業(yè)，《就業(yè)促進(jìn)法》對(duì)促進(jìn)就業(yè)的手段體系作出了較為完整的概要設(shè)計(jì)，該體系由下述幾個(gè)部分所構(gòu)成：政策支持、就業(yè)服務(wù)、市場(chǎng)管理、職業(yè)教育和培訓(xùn)、就業(yè)援助，進(jìn)入2009年，國(guó)家的促進(jìn)就業(yè)政策更加密集，1月7日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定采取7項(xiàng)措施促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)工作，以應(yīng)對(duì)就業(yè)危機(jī)，同時(shí)，在教育部、科技部、工業(yè)和信息化部三部委支持和指導(dǎo)下，“準(zhǔn)就業(yè)”機(jī)制正式推出，2月，共青團(tuán)中央建立的首批1952個(gè)共青團(tuán)“青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)見習(xí)基地”向社會(huì)公布。

在我國(guó)已有的立法例中，只要是被取名為“某某促進(jìn)法”的，政策性就很強(qiáng)，操作性就很弱，《就業(yè)促進(jìn)法》及相關(guān)法規(guī)也是如此，將《就業(yè)促進(jìn)法》與《勞動(dòng)合同法》比較，很顯然，前者的軟法律手段多于后者。從《就業(yè)促進(jìn)法》的結(jié)構(gòu)分析，情況現(xiàn)其軟、硬法律手段的組合有下述特點(diǎn)：首先，總則規(guī)定較之分則規(guī)定，關(guān)于政策支持、職業(yè)教育和培訓(xùn)、就業(yè)援助的規(guī)定較之關(guān)于公平就業(yè)、就業(yè)服務(wù)和管理的規(guī)定，軟法性相對(duì)較強(qiáng)，其次，對(duì)政府行為的規(guī)范較之對(duì)非政府行為的規(guī)范，軟法律手段相對(duì)較多，第三，軟法律手段的主要表現(xiàn)形式，一是法律政策化，即用政策語言來表述法律，其確定性、可操作性不強(qiáng)，二是法律責(zé)任不完整，即許多關(guān)于行為模式的規(guī)定沒有配套規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，2009年出臺(tái)的一系列就業(yè)促進(jìn)措施無一不是如此。

2．2．2就業(yè)促進(jìn)制度需要相關(guān)法律支持

就業(yè)促進(jìn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要的不只是就業(yè)促進(jìn)方面的法律規(guī)定?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》給出的是就業(yè)促進(jìn)的施政理念、就業(yè)促進(jìn)的基本措施。其立法導(dǎo)向是明確而規(guī)范的，它將解決就業(yè)中的重大問題，并使積極就業(yè)政策上升到穩(wěn)定的、長(zhǎng)久的法律規(guī)范的層面，但它也確實(shí)需要得到配套法律的支持，才能最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)的目標(biāo)，從英國(guó)就業(yè)促進(jìn)制度的發(fā)展看，經(jīng)濟(jì)、行政、教育等方面的法律都是促進(jìn)就業(yè)的相關(guān)制度支持，單靠一部或幾部促進(jìn)就業(yè)的法律是絕對(duì)不能解決問題的。

3我國(guó)就業(yè)促進(jìn)制度的完善

3．1完善國(guó)家就業(yè)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制

實(shí)施積極的財(cái)政政策，建立投資的內(nèi)在增長(zhǎng)機(jī)制政府必須繼續(xù)運(yùn)用積極財(cái)政政策來協(xié)助儲(chǔ)蓄向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)投資的轉(zhuǎn)化，以保證總供求的平衡，同時(shí)。應(yīng)該考慮利用繼續(xù)實(shí)行積極財(cái)政政策的時(shí)機(jī)，從根本上解決企業(yè)投資的內(nèi)在動(dòng)力問題；啟動(dòng)民間投資，拉動(dòng)就業(yè)需求以政府投資引導(dǎo)民間投資，并逐步弱化我國(guó)投資增長(zhǎng)對(duì)國(guó)債投資的依賴，日益要求啟動(dòng)民間投資來填補(bǔ)缺口，以保障投資對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)；產(chǎn)業(yè)政策要顧及就業(yè)問題，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)擴(kuò)大的互動(dòng)機(jī)制，在目前我國(guó)就業(yè)壓力增大的情況下，更應(yīng)該考慮就業(yè)增長(zhǎng)問題。因此，產(chǎn)業(yè)政策不能僅僅注意高科技和資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等，而且對(duì)勞動(dòng)密集型的符合勞動(dòng)力素質(zhì)結(jié)構(gòu)的無污染的有效益的行業(yè)也要予以支持，鼓勵(lì)它們創(chuàng)造就業(yè)崗位。

3．2完善《就業(yè)促進(jìn)法》及相關(guān)法律法規(guī)

針對(duì)就業(yè)促進(jìn)法律法規(guī)政策性強(qiáng)，操作性弱的不足，結(jié)合實(shí)際操作中的情況，不斷增強(qiáng)可操作性和實(shí)施的可行性，同時(shí)，加快穩(wěn)定就業(yè)、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、失業(yè)保險(xiǎn)、反就業(yè)歧視等方面法律的配套立法工作。

3．3變革傳統(tǒng)就業(yè)制度

變革戶籍就業(yè)制度，取消農(nóng)業(yè)戶籍與非農(nóng)業(yè)戶籍的管理制度，代之以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶籍制度，允許城鄉(xiāng)居民以平等自由的身份自由遷徙與擇業(yè)；變革等級(jí)就業(yè)制度，取消戶籍等級(jí)、所有制等級(jí)，行業(yè)和領(lǐng)域等級(jí)，確保全社會(huì)的勞動(dòng)力價(jià)格圍繞勞動(dòng)力價(jià)值波動(dòng)，規(guī)范就業(yè)制度，變革單位就業(yè)制度，取消單位的政治職能，使單位不再成為對(duì)職工進(jìn)行超經(jīng)濟(jì)體制的手段；變革身份就業(yè)制度，從增量就業(yè)的角度取消國(guó)有領(lǐng)域職工的國(guó)家職工身份，變國(guó)家與職工間的制度性雇傭?yàn)槠跫s性雇傭，建立起國(guó)家與職工間的有限責(zé)任制度。