重大建設(shè)項目決策失當(dāng)頻發(fā)的原因與對策

王玉川　鄒向陽

摘要近年我國重大建設(shè)項目決策失當(dāng)頻發(fā)的主要原因是公眾參與缺乏，直接原因是專業(yè)精神缺失，根本原因是政府的發(fā)展角色與服務(wù)角色不協(xié)調(diào)。公眾參與的缺乏導(dǎo)致公共決策信息不充分、公共政策可接受性下降。專業(yè)精神的缺失導(dǎo)致政策量把握失準(zhǔn)。政府的發(fā)展角色與服務(wù)角色的沖突是公眾參與缺乏、專業(yè)精神缺失的深層次原因，因而是決策失當(dāng)頻發(fā)的根本原因。減少重大建設(shè)項目失當(dāng)?shù)膶Σ哂校哼m應(yīng)服務(wù)型政府要求，調(diào)整政府在項目決策中的角色；探索合適的公眾參與路徑，完善公眾參與決策機制；尊重專業(yè)精神，促進決策科學(xué)化。

關(guān)鍵詞公共決策；公民參與；服務(wù)型政府；重大建設(shè)項目

中圖分類號C916文獻標(biāo)識碼A文章編號1672-2426(2009)05-0051-03

近年來，不斷出現(xiàn)重大建設(shè)項目決策由于公眾參與而不得不做重大修正的情況，如：廈門PX項目因為學(xué)者和政協(xié)委員提案反對、市民廣泛持續(xù)抗?fàn)幎w址，北京六里屯垃圾填埋場和垃圾焚燒發(fā)電廠項目由于政協(xié)委員提案反對、社區(qū)居民集體抗議而停建，滬杭磁懸浮交通項目因為沿線居民不斷上訪反對、部分人大代表和政協(xié)委員質(zhì)疑、一些專家表示不同意見而暫停，武漢二環(huán)路改造工程武漢大學(xué)段高架橋項目由于緊鄰環(huán)境敏感區(qū)武漢大學(xué)遭校方反對而停工

在這一系列事件中，政府最終表現(xiàn)出對多數(shù)民意的尊重，公眾也用相當(dāng)理性的方式來表達和維護自己的權(quán)益?？梢哉f，這些事件的發(fā)生與解決已經(jīng)成為中國民主發(fā)展的生動案例。然而，從決策的角度來看，這些事件的發(fā)生具有很高的社會成本，是典型的決策失當(dāng)，應(yīng)該避免。

一、主要原因：公眾參與缺乏

公眾參與是指公民通過一定的渠道對公共事務(wù)表達意見，并且對有關(guān)公共政策的決策、執(zhí)行等政策過程產(chǎn)生影響的行為。公共參與的思想在當(dāng)今幾乎所有的治理和管理理論中都占有重要的位置?！皬囊粋€極端的方面說，巴伯等社群主義理論家重申，唯有公共參與才能構(gòu)建更加強有力的社區(qū)。而從另一個極端方面說，以市場為基本導(dǎo)向的個人主義理論，則將民眾視為‘公共物品和公共服務(wù)的消費者和‘參與者，將公民參與看作是政府治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵組成部分”。

公眾參與在我國歷來受到高度重視。《憲法》賦予公民參與決策的充分權(quán)利，它規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。同時，國家也制定了一系列的法律來保證公民參與決策權(quán)利的實施。實踐中，公眾參與公共決策的機制和制度建設(shè)也取得了很大進步，聽證會制度、旁聽政府會議制度、市長熱線、開放日等決策領(lǐng)域的公眾參與活動不斷推出。

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，利益主體日益多元化，公民主體性意識不斷強化，人民群眾對維護自身合法權(quán)益的要求日益強烈，對公共事務(wù)參與的積極性日益提高。在這種情況下，不同利益主體問的相互尊重、溝通和協(xié)商已為現(xiàn)實所必需，公眾參與的重要性日益凸顯。

重大項目投資多，經(jīng)濟、社會、環(huán)境影響大，決策中發(fā)揚民主、引入公眾參與機制，是實現(xiàn)國家善治、社會和諧的明智選擇，也是提升決策科學(xué)化程度的重要途徑。然而，當(dāng)前我國的公眾參與僅處于起步和摸索階段，公眾參與的領(lǐng)域和程度都有很大的局限性，重大建設(shè)項目決策過程中的公眾參與更是如此。

我國重大項目建設(shè)決策過程中的公眾參與度比較低，主要表現(xiàn)在：一是公眾參與口號化、標(biāo)簽化現(xiàn)象嚴(yán)重，象征意義大于實際意義；二是由于知情不夠，公眾參與質(zhì)量不高，比較成熟的公眾參與少，不參與、無法參與和無序參與并存；三是制度化的公眾參與渠道少；四是公眾參與層面低，公眾參與很少涉及利益平衡的本質(zhì)問題，僅停留在有限知情權(quán)的落實等較低層次上；五是政府的決策部門缺少有效的公眾參與同應(yīng)機制。

就廈門PX項目事件來看，在事前環(huán)保評估期間，市政府并沒有對該項目在全市公開聽證，咨詢和論證也不充分。盡管市環(huán)保局和項目業(yè)主都宣稱在環(huán)評報告書編寫期間，開展了大量的現(xiàn)場調(diào)查和公眾參與工作，但是，項目環(huán)境評估報告始終未向社會公布，項目決策過程中信息不透明、不對稱，缺少公眾參與機制，因此備受公眾猜測和質(zhì)疑。

在廈門PX事件中，缺少了事前的公眾參與環(huán)節(jié)，也放棄了事前利益平衡過程和機制。在有關(guān)主體的利益相沖突的情況下，發(fā)生激烈而持續(xù)抗?fàn)?、迫使政府更改決策結(jié)果的種子可以說從一開始就埋下了。當(dāng)?shù)禺a(chǎn)商在政府決策者面前斗不過“污染商”時，他們就會轉(zhuǎn)而同擁有共同利益的房屋所有者一道發(fā)動群眾。是再自然不過的事情了。

當(dāng)然，廈門PX事件中政府和“污染商”也有自己的考慮。政府事前沒有發(fā)動公眾參與，是不是想造成既成事實，避免居民抗?fàn)?“污染商”是不是太相信地方政府的權(quán)威而放棄了與當(dāng)?shù)鼐用竦氖虑皽贤ㄅc協(xié)調(diào)?

然而，公共決策畢竟是公共決策，它不會完全采用諸如技術(shù)效率、經(jīng)濟效率等明晰的標(biāo)準(zhǔn)評價，它要追求公眾共識和輿論的可行性。廈門PX事件中，政府面對洶涌的民意和持續(xù)的抗?fàn)?，尊重民主精神、遵循民主原則、更改決策方案自然在情理之中。

二、直接原因：專業(yè)精神缺失

重大項目建設(shè)決策受到明顯的“質(zhì)量要求”的約束?！百|(zhì)量要求”是指任何與最終決策性質(zhì)相關(guān)的政策或管理上的約束。比如，(1)技術(shù)約束：用以限定應(yīng)該考慮哪些政策解決方案；(2)規(guī)章約束：即任何決策過程都必須考慮的法定因數(shù)；(3)預(yù)算約束：即某種問題解決方案可以花多少錢。

公眾參與直接影響到公共決策和公共政策的質(zhì)量，通常以如下方式表現(xiàn)出來：(1)由于常常不能理解政策質(zhì)量中包含的知識和常識，民眾可能會對專業(yè)領(lǐng)域或科學(xué)界認定的政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑；(2)公眾參與可能會導(dǎo)致公共項目運作成本的增加；(3)公眾參與可能阻滯改革、創(chuàng)新；(4)很多代表特定群體的民眾在受邀參與公共決策后追逐特殊利益，從而導(dǎo)致了更廣泛的公共利益缺失。因此，鑒于必要的質(zhì)量要求，重大項目建設(shè)決策同時也非常需要專業(yè)判斷來做支持。

廈門PX項目決策中表現(xiàn)出明顯的專業(yè)精神缺失。這種專業(yè)精神的缺失，主要體現(xiàn)在各種專業(yè)機構(gòu)對決策的技術(shù)約束判斷有失專業(yè)水準(zhǔn)上。沒有高水準(zhǔn)的技術(shù)約束判斷，就錯失了在PX項目選址的早期作出項目不可行的決斷。因此，專業(yè)精神的缺失是廈門PX事件產(chǎn)生的直接原因。

專業(yè)機構(gòu)對技術(shù)約束判斷有失專業(yè)水準(zhǔn)體現(xiàn)在以下層面：

一是專業(yè)環(huán)境評估機構(gòu)缺乏獨立性和透明性導(dǎo)致技術(shù)評價失誤。廈門PX項目因靠近居民區(qū)、學(xué)校等人口稠密區(qū)和存在泄漏爆炸隱患而飽受詬病，最后結(jié)果是順利通過環(huán)評的項目卻因為環(huán)境問題而下馬，環(huán)評企業(yè)的公信力受到極大傷害。其原因是環(huán)評機構(gòu)的獨立性和透明性嚴(yán)重不足。環(huán)評機構(gòu)本應(yīng)

該是獨立于政府和企業(yè)之外的中介組織，然而實際情況卻不是這樣?！叭珖簧侪h(huán)評編制單位往往與環(huán)評報告審批單位存在利益關(guān)系，有些是其下屬事業(yè)單位……這種體制如不改變，環(huán)評審批的公正性就難以保障”，“有的環(huán)評機構(gòu)受經(jīng)濟利益左右，順從業(yè)主的意志，評價的客觀公正性受到影響”。我們無法判斷廈門PX項目的環(huán)評編制單位與環(huán)評報告審批單位和業(yè)主的特殊利益糾葛，但我們可以知道的是：該機構(gòu)沒有按照《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第五條的規(guī)定履行信息公開的義務(wù)，而是表示“我們是受業(yè)主委托進行的這次環(huán)評，環(huán)評報告屬于機密。不會對外公布?！?/p>

二是政府行政職能部門缺乏協(xié)調(diào)導(dǎo)致技術(shù)決斷失當(dāng)。在廈門市“1995年一2010年”以及“2005年-2020年”城市總體規(guī)劃中，海滄南部工業(yè)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)一直被明確為石化產(chǎn)業(yè)。然而，隨著海滄半島的開發(fā)，一個以人居為主要功能的海滄新城已然成形。據(jù)常理推論，政府職能部門應(yīng)該考慮到該區(qū)域定位到底是石化工業(yè)區(qū)還是居民區(qū)，而不至于要等到規(guī)劃環(huán)評時被提醒“在‘石化工業(yè)區(qū)和‘城市次中心之間確定一個首要發(fā)展方向”。國家環(huán)?？偩值恼f法——“2005年7月正式通過了廈門PX的項目環(huán)評，就單一項目本身而言，它是符合環(huán)保要求的”，似乎也無法澄清籠罩在這一項目上的環(huán)評迷霧。按國際通行做法，環(huán)評理所當(dāng)然應(yīng)該考慮項目所在區(qū)域的整體布局，其對周邊環(huán)境以及居民的影響。事實上，廈門海滄區(qū)域定位錯亂，反映的正是在政府職能部門長期以來重局部、輕全局，重審批、輕監(jiān)管的背景下廣泛存在的由于城市規(guī)劃和環(huán)境保護等專業(yè)部門缺乏協(xié)調(diào)造成技術(shù)決斷失當(dāng)頻發(fā)的情況。

三是決策咨詢功能蛻化削弱政策過程的科學(xué)性?，F(xiàn)代社會是一個知識和信息爆炸的社會，同時也是一個高度分工的社會，不論是哪一級的領(lǐng)導(dǎo)，都不可能是各行各業(yè)的專家，而政府作為公共管理部門，其決策涉及社會生活的各個領(lǐng)域，因此，重大建設(shè)項目決策方案的制定與評估論證，往往離不開專家的作用。實踐中，地方政府的一些公共決策，不乏領(lǐng)導(dǎo)者憑個人經(jīng)驗、憑想象、憑個人價值偏好草率定案，然后由咨詢機構(gòu)、專家學(xué)者從理論上進行可行性論證。雖然我們沒有詳細的資料來了解廈門市政府的決策過程，但我們到現(xiàn)在也確實沒有發(fā)現(xiàn)廈門PX項目決策中做過事前的充分的專家咨詢和評估。

三、根本原因：政府的發(fā)展角色與服務(wù)角色不協(xié)調(diào)

重大項目建設(shè)決策失當(dāng)頻發(fā)的根本原因，是政府的發(fā)展角色與服務(wù)角色不協(xié)調(diào)和沖突，前述的主要原因和直接原因均源于此。

發(fā)展型政府是國際政治經(jīng)濟學(xué)者用來描述20世紀(jì)末期東亞國家主導(dǎo)宏觀經(jīng)濟計劃現(xiàn)象的一個詞匯。這種模式中，政府擁有更加獨立自主的政治權(quán)力和更大的經(jīng)濟控制權(quán)，發(fā)展型政府以更強的政府干預(yù)和更廣泛的管制與計劃為特征。具體來說，發(fā)展型政府具有經(jīng)濟增長優(yōu)先、經(jīng)濟民族主義、市場份額優(yōu)先、政府官僚機構(gòu)龐大、經(jīng)濟績效政治化等特征。

在傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和新公共服務(wù)理論中，政府的角色定位分別是“劃槳”、“掌舵”和“服務(wù)”，在“劃槳”角色中，政府的作用是設(shè)計和執(zhí)行政策。關(guān)注政治上界定的單一目標(biāo)；在“掌舵”角色中，政府的作用是充當(dāng)催化劑、釋放市場力量；在“服務(wù)”角色中，政府的作用是協(xié)商、協(xié)調(diào)公民和社區(qū)團體的利益，營建共同的價值觀

改革開放以來相當(dāng)長的時間里，我國基本上采用的是發(fā)展型政府模式在這種模式中，國家以政府為經(jīng)濟發(fā)展的主體，以工業(yè)化實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長為優(yōu)先目標(biāo)，以市場導(dǎo)向加政府介入為策略，以政府宏觀調(diào)控和微觀介入為手段，這種模式是當(dāng)時特定歷史條件的產(chǎn)物，客觀上也起到很好的效果，成就了30多年的高速經(jīng)濟增長，但同時也日漸暴露出諸多問題。

基于對發(fā)展型政府不足的認識，服務(wù)型政府的建設(shè)步伐得到明顯推動。在2004年的十屆全國人大二次會議上，溫家寶總理在參加陜西省代表團討論時，就政府的社會服務(wù)職能提出：“管理就是服務(wù)，我們要把政府辦成一個服務(wù)型的政府，為市場主體服務(wù)，為社會服務(wù)，最終是為人民服務(wù)?！?005年，溫家寶總理在《政府工作報告》中指出，政府應(yīng)“在繼續(xù)抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務(wù)，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，把領(lǐng)導(dǎo)精力更多地放在促進社會事業(yè)發(fā)展和建設(shè)和諧社會上?！?007年，黨的十七大明確提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。

目前，我國的政府模式正處于發(fā)展型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型過程中一方面，發(fā)展型政府仍然在按照它的慣性向前運行，甚至還表現(xiàn)出相當(dāng)程度的合理性，另一方面，社會公眾對于建設(shè)服務(wù)型政府，從政府獲得種類更多、水平更高的公共服務(wù)的需求日益強烈。在實踐中這兩個方面表現(xiàn)出諸多不協(xié)調(diào)，甚至是沖突，從而構(gòu)成了重大項目建設(shè)決策進退失據(jù)、左右為難，嚴(yán)重影響決策質(zhì)量。

就廈門Px項目決策來看，公眾參與為什么沒有受到應(yīng)有的重視?廈門px項目的投資規(guī)模過百億元、年產(chǎn)值近千億元的特點和發(fā)展型政府定位是不是根本原因呢?讓我們看看海滄區(qū)一位領(lǐng)導(dǎo)是如何評價這一項目的：“化纖產(chǎn)業(yè)鏈的形成，不僅能為企業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟效益，還將為海滄這個全國最大的臺商投資區(qū)打造海峽西岸重要石化基地奠定良好基礎(chǔ)，一旦該項目建成投產(chǎn)，對海滄工業(yè)產(chǎn)值的拉動、工業(yè)重鎮(zhèn)的形成以及廈門市和福建省工業(yè)產(chǎn)值的拉動，都將起到極大的作用”。由此可見地方官員的發(fā)展沖動之一斑。在這種沖動下，如果公眾參與有可能威脅項目上馬，那么排斥公眾參與就是自然而然的事了。從這類似的事件中，我們可以看到，地方政府出于增長的沖動，總是想方設(shè)法讓項目上馬，而在遇到強烈抗議和抵制的情況下，又都能回到政府的服務(wù)角色定位上來，通過與公民和社團的協(xié)商、協(xié)調(diào)，凝聚多數(shù)共識、維護多數(shù)利益。這就是政府轉(zhuǎn)型期的發(fā)展角色和服務(wù)角色不協(xié)調(diào)、相沖突的表現(xiàn)。廈Px項目能夠沖破技術(shù)中介機構(gòu)評估、管理部門技術(shù)審查和政府決策咨詢等重重關(guān)忙，在與主城區(qū)近在咫尺的地方，在存在“石化工業(yè)區(qū)”與“城市次中心區(qū)”定位爭論的情況下，成功立項并開始建設(shè)，同樣是源于發(fā)展型政府的定位。由于石化工業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)都是地方當(dāng)之無愧的支柱產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展型政府定位下，把一個區(qū)域同時定位為“石化工業(yè)區(qū)”與“城市次中心區(qū)”這類技術(shù)上荒誕的事情的發(fā)生也就不難理解了。

四、對策：推動重大建設(shè)項目決策模式創(chuàng)新

1適應(yīng)服務(wù)型政府要求，調(diào)整政府在項目決策中的角色，政府要從根本上減少重大項目建設(shè)決策失當(dāng)，就必須解決經(jīng)濟增長角色與公共服務(wù)角色的不協(xié)調(diào)問題，及時有序地從重大項目的積極推動者轉(zhuǎn)變到項目利益相關(guān)者問協(xié)調(diào)、平衡與服務(wù)的角色上來。而這種角

色的調(diào)整需要在政府行政模式的轉(zhuǎn)型的框架中來理解、與服務(wù)型政府建設(shè)的進程相協(xié)調(diào)。服務(wù)型政府的建設(shè)基于現(xiàn)代公共服務(wù)的基本理念，它們包括：(1)服務(wù)而非掌舵。公務(wù)員越來越重要的作用就在于幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭社會。(2)公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，這個目標(biāo)不是要在個人選擇的驅(qū)使下找到快速解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享利益和共同責(zé)任。(3)戰(zhàn)略地思考，民主地行動。符合公共需要的政策和計劃，通過集體努力和協(xié)作的過程，能夠最有效地、最負責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行。(4)服務(wù)于公民而不是顧客。公共利益源于對共同價值準(zhǔn)則的對話協(xié)商，而不是個體自我利益的簡單相加。因此，公務(wù)員不僅僅要回應(yīng)“顧客”的需求，而且更要關(guān)注建立政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。(5)責(zé)任并不是單一的。公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會價值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。(6)重視人而不只是生產(chǎn)率。公共組織及其所參與的網(wǎng)絡(luò)，如果能在尊重所有人的基礎(chǔ)上通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)的過程來運作，它們最終就更有可能獲得成功。(7)超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。與企業(yè)家式的管理者視公共資金為已有的行事方式相比，如果公務(wù)員和公民都致力于為社會作出有意義的貢獻，那么公共利益就會得到更好的實現(xiàn)。

2探索合適的公眾參與路徑，完善公眾參與決策機制。只有廣泛的公眾參與，才能夠保證政府行政過程的公共性、透明性和公正性。只有保證了公民的參與權(quán)利，政府的決策才不會脫離實際、脫離公眾。公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的落實，有助于獲得民眾的真實需求信息、強化民眾劉政策的理解、促進政府與民眾伙伴關(guān)系的形成，提高決策的可取、可行性，減少決策者因盲目性和隨意性造成的失誤。同時，公眾有效參與重大建設(shè)項目決策必須要有堅實的制度保障。為此，需要進一步完善和落實保障公眾參與決策的已有制度。一方面，要落實信息公開制度。政府要嚴(yán)格按照《政府信息公開條例》規(guī)定的內(nèi)容、程序和方式，及時、準(zhǔn)確地向社會公開政府信息，確保公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提高決策透明度。另一方面，要推進程序性制度的不斷完善，包括調(diào)查公眾意見、征詢咨詢專家意見、召開座談會、舉行論證會和聽證會等內(nèi)容進入有關(guān)的行政程序法規(guī)，以此來保證重大建設(shè)項目決策中公眾參與的公開、公平和有效。

3強化尊重專業(yè)精神，促進決策科學(xué)化。公共決策的形成，通常取決于政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的平衡。重大建沒項目決策的政策質(zhì)最要求高，由于公民通常不能很好理解政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中包含的知識和常識，因此在決策中強化專業(yè)機構(gòu)參與、尊重專業(yè)判斷同樣非常必要。(1)建立和完善重大建設(shè)項目決策的專家咨詢制度。盡管我國各級政府已經(jīng)初步建立了公共決策專家咨詢制度，但一系列的重大建設(shè)項目事件中專家咨詢?nèi)笔КF(xiàn)象表明，還需要加快制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮專家咨詢在公共決策中的作用。為此，應(yīng)盡快建立健全有關(guān)公共決策專家咨詢的專門性法律法規(guī)，將決策咨詢納入決策機制，使之制度化、法制化；進一步完善制度設(shè)計，探索有利于專家參與公共決策的有效路徑、方法，使專家咨詢成為重大決策程序的必備環(huán)節(jié)；大力扶植為政府決策服務(wù)的咨詢產(chǎn)業(yè)，培育大型、綜合性、信譽良好的咨詢機構(gòu)，讓其在政府重大復(fù)雜公共決策中發(fā)揮重要作用。(2)轉(zhuǎn)變環(huán)保、規(guī)劃等城市行政管理部門職能，發(fā)揮其在重大項目決策中的專業(yè)管理能力。為此，需要變過去的重視文件審批為著重動態(tài)監(jiān)管：加強部門協(xié)調(diào)，樹立大局意識，理順分工協(xié)作關(guān)系；全面推行規(guī)劃環(huán)評，增強規(guī)劃、環(huán)保等部門在專業(yè)層面進行合作。(3)培育規(guī)劃、環(huán)評等中介機構(gòu)的專業(yè)精神，保證其在重大項目決策中所做判斷的公正性。中介評估機構(gòu)的獨立自主判斷，是保證公共決策公正性的重要一環(huán)。為此，要采取措施強化中介機構(gòu)的責(zé)任意識，加強資質(zhì)管理，保證良好的評估市場秩序。

責(zé)任編輯鄒順橋