改革開放：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原動(dòng)力

王雪虹

中國的改革首先是從農(nóng)村的改革開始的，伴隨著農(nóng)村改革的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)關(guān)系也在不斷地發(fā)生著變化。在這個(gè)過程中，如何更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的保證。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是我國基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的必然抉擇

(一)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是工業(yè)化規(guī)律使然

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是針對(duì)當(dāng)今世界工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的“二元結(jié)構(gòu)”提出來的。1954年，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟，劉易斯根據(jù)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，在《勞動(dòng)無限供給下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》一文中提出：工業(yè)化的迅速發(fā)展使發(fā)展中國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)由兩個(gè)不同的經(jīng)濟(jì)部門組成，一是傳統(tǒng)部門：二是現(xiàn)代部門。從而構(gòu)成一種“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”。他以此提出要以城市為基礎(chǔ)的工業(yè)化導(dǎo)向戰(zhàn)略來吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力并帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二元經(jīng)濟(jì)模式。但經(jīng)過實(shí)踐證明，這種發(fā)展模式不可能正確解決城市和農(nóng)村的發(fā)展問題，而且導(dǎo)致了城市問題突出、農(nóng)村蕭條。與劉易斯相反，斯多爾和泰勒等則提出：為使發(fā)展公平，必須推動(dòng)城市工業(yè)化和鄉(xiāng)村工業(yè)化相結(jié)合的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。但這種模式存在城鄉(xiāng)爭奪資源、市場、資金等多方面的矛盾，形成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境惡化等問題，最終也不能合理地解決城鄉(xiāng)的發(fā)展問題。此后。對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們還提出了許多不同理論。如增長極理論、不平衡發(fā)展理論、梯度轉(zhuǎn)移理論等等。這些理論盡管有其偏頗，但是這些理論普遍認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長的過程總是一個(gè)不平衡的過程，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。但在市場機(jī)制的自發(fā)作用下，經(jīng)濟(jì)增長的極化效應(yīng)往往大于擴(kuò)散效應(yīng)，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大。并且認(rèn)為解決這一問題的最好辦法是加大國家的干預(yù)。這些見解對(duì)正確認(rèn)識(shí)和解決我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有重要的借鑒作用。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局

發(fā)展問題是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)在于城市與鄉(xiāng)村兩方面都要發(fā)展，并非只強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村向城市靠攏，城與鄉(xiāng)是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”中的兩個(gè)方面。以城帶鄉(xiāng)或以鄉(xiāng)補(bǔ)城都是必需的，同時(shí)，還必須雙管齊下。雙方合作，形成互補(bǔ)，共同發(fā)展。這種發(fā)展包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等諸方面。涵蓋物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明的全面發(fā)展：這種發(fā)展強(qiáng)調(diào)把城市和農(nóng)村作為一個(gè)整體來認(rèn)識(shí)，把推進(jìn)工業(yè)化、城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮，形成城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展：這種發(fā)展是注重把城市發(fā)展與農(nóng)村各類資源的合理開發(fā)、有效利用與保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)提高城鄉(xiāng)居民收入、生活水平和人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展。

(三)我國已經(jīng)具備了實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本條件

我國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化和城市化加速發(fā)展階段，農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民居民化趨勢明顯，為形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局創(chuàng)造了條件。一是工業(yè)化的深入發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。二是城市化進(jìn)程加快，促進(jìn)了農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)。三是隨著新產(chǎn)業(yè)的成長，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)村和城市相互融合。四是城鄉(xiāng)一體化在我國城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中已經(jīng)具備了條件和基礎(chǔ)，一些城市已經(jīng)朝著城鄉(xiāng)一體化方向發(fā)展。五是隨著社會(huì)管理創(chuàng)新和戶籍制度改革的深入，進(jìn)一步消除了城鄉(xiāng)一體化的體制障礙。為促進(jìn)城鄉(xiāng)人口合理流動(dòng)提供了條件。六是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，也為加快推進(jìn)建立城鄉(xiāng)一體化新格局提供了條件，

二、城鄉(xiāng)之間的差距

由于一系列的城市偏向政策，農(nóng)村改革以后，中國城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的差距不僅沒有縮小，反而在擴(kuò)大。

(一)城鄉(xiāng)收入差距的狀況與變化趨勢

1985年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入分別為739.1元和397.6元，到2006年該值分別為11760元和3587元，扣除價(jià)格因素影響，二者的實(shí)際年均增長速度分別為7.1％和4.5％，相差2.6個(gè)百分點(diǎn)。1985年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均純收入的1.86倍，1990年為2.20倍，2000年為2.79倍。2006年為3.28倍。收入決定消費(fèi)，城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民生活消費(fèi)差距擴(kuò)大。自1985年以來，城鄉(xiāng)消費(fèi)水平差距的變化與收入差距的變化是高度一致的。1985年城鎮(zhèn)居民人均生活消費(fèi)支出為673元、1990年為1279元、2000年為4998元、2006年為8697元、分別為農(nóng)村居民生活消費(fèi)支出的2.12倍、2.19倍、2.99倍和3.07倍。

(二)城鄉(xiāng)教育差距的狀況與變化趨勢

1990-2002年，城鄉(xiāng)間成人識(shí)字率的變化均呈平滑上升的趨勢，而且由于農(nóng)村成人識(shí)字率的增長速度快于城鎮(zhèn)，其城鄉(xiāng)差別呈現(xiàn)出逐漸縮小的趨勢。1990年城鎮(zhèn)和農(nóng)村的成人識(shí)字率分別為88.03％和73.77％，相差14.26個(gè)百分點(diǎn)：到2002年城鎮(zhèn)和農(nóng)村的識(shí)字率分別為94.58％和87.13％，相差7.45個(gè)百分點(diǎn)。就小學(xué)教育而言，自20世紀(jì)90年代以來，無論是毛入學(xué)率還是凈入學(xué)率，城鄉(xiāng)之間的差距都不大。就初中教育而言，自1990年以來，城市初中的毛入學(xué)率基本上維持在90％以上。在農(nóng)村，1990年初中的毛入學(xué)率為61.46％，2002年上升到80.34％，上升了19.21個(gè)百分點(diǎn)。城鄉(xiāng)差距由1990年的35.61個(gè)百分點(diǎn)，縮小到2002年的18.10個(gè)百分點(diǎn)。就高中教育而言，盡管城鄉(xiāng)的高中毛入學(xué)率都有相當(dāng)程度的提高，但是，由于城市提高的幅度大大高于農(nóng)村提高的幅度，導(dǎo)致城鄉(xiāng)間的絕對(duì)差距擴(kuò)大。1990年，城市的高中毛入學(xué)率比農(nóng)村高30.03個(gè)百分點(diǎn)，2002年高55.54個(gè)百分點(diǎn)。從以上分析可以看出，自1990年以來。城鄉(xiāng)教育機(jī)會(huì)的差距擴(kuò)大主要表現(xiàn)在義務(wù)教育以后的階段。

(三)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障水平的差距狀況

從城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率來看，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，除部分個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員尚未覆蓋進(jìn)來以外，已基本實(shí)現(xiàn)全面覆蓋；2002年全國農(nóng)村養(yǎng)老覆蓋率為2.3％，多數(shù)農(nóng)村地區(qū)沒有實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)。城市失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率目前已達(dá)到71.7％，農(nóng)村幾乎為零。2002年，全國城市居民實(shí)際領(lǐng)取低保的人數(shù)已達(dá)2064.7萬人，低保支出為112.3億元，2006年，實(shí)際領(lǐng)取低保的人數(shù)為2240.1萬人，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保；除部分省、直轄市外。多數(shù)農(nóng)村地區(qū)目前尚未建立低保制度，只有傳統(tǒng)的五保供養(yǎng)。

三、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)和途徑

促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主體是各級(jí)黨委和政府：核心是保持和促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展：任務(wù)是打破城

鄉(xiāng)分割的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”：目標(biāo)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

(一)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要措施

1加強(qiáng)城鄉(xiāng)交通和通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

按照城鄉(xiāng)一體化要求，搞好城鄉(xiāng)公路網(wǎng)和通訊網(wǎng)規(guī)劃的修編和調(diào)整，完善高速公路網(wǎng)和通訊網(wǎng)，發(fā)揮中心城市對(duì)周邊城市群的集聚和輻射功能。著力抓好縣(市、區(qū))和區(qū)域中心鎮(zhèn)的公路網(wǎng)建設(shè)，拓展縣、鄉(xiāng)、村公路的通達(dá)深度和廣度，全面提高通行能力。通過基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各類經(jīng)濟(jì)要素的順暢流動(dòng)，保證城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)渠道的暢通。

2加強(qiáng)城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)

建立城鄉(xiāng)一體的污染防治監(jiān)控管理體系，加大對(duì)各類污染源的治理力度：鞏固退耕還林成果，搞好天然林保護(hù)和水土保持工程建設(shè)，著力發(fā)展城市林業(yè)、近郊林業(yè)、遠(yuǎn)郊林業(yè)。建立農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生保潔員長效機(jī)制，鄉(xiāng)鄉(xiāng)都有垃圾中轉(zhuǎn)站，村村都設(shè)垃圾集中清收點(diǎn)，社社都有環(huán)境衛(wèi)生保潔員。突出鄉(xiāng)村特色、民族特點(diǎn)和地域特征，改造舊村，建設(shè)新村，進(jìn)一步改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，全面提高城鄉(xiāng)整體環(huán)境質(zhì)量。

(二)加快農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中要解決的突出問題

1建立健全覆蓋農(nóng)村的公共財(cái)政制度

調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，落實(shí)財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村的規(guī)定，切實(shí)加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的投入。各級(jí)政府都要認(rèn)真促進(jìn)義務(wù)教育和基本醫(yī)療等服務(wù)的平等化。讓每個(gè)義務(wù)教育階段的農(nóng)民子女都能上得起學(xué)，讓每個(gè)患病的農(nóng)民都能得到治療。同時(shí)，重視教育、衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置。

2加快建立城市人才對(duì)農(nóng)村的支持制度

采取有效措施，完善城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的對(duì)口支援機(jī)制。通過行政協(xié)調(diào)、政策引導(dǎo)，形成城市教育衛(wèi)生系統(tǒng)對(duì)口支援農(nóng)村、農(nóng)村教育衛(wèi)生資源富裕地區(qū)對(duì)口支援資源匱乏地區(qū)的良性關(guān)系。鼓勵(lì)高校畢業(yè)生和城市的教育、衛(wèi)生、文化工作者到農(nóng)村服務(wù)。

(三)深化農(nóng)村改革是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要途徑

1加快農(nóng)村土地制度改革

強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包權(quán)益，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處置四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)，讓土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承、抵押、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、互換。培育土地使用權(quán)市場，建立“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，不斷完善土地流轉(zhuǎn)辦法，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。加快征地制度改革，強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的約束和用途管制，改非公益用地征用為征購；健全和完善補(bǔ)償機(jī)制，依法、合理制定征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，采取有效措施確保征地補(bǔ)償款發(fā)放到被征地農(nóng)民手中，依法保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益。推行辦理保險(xiǎn)、土地入股、安排勞力等行之有效的安置方式，切實(shí)解決好失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題。

2建立農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有效流動(dòng)和轉(zhuǎn)移的新型制度框架

要取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制。要進(jìn)一步完善和規(guī)范政府對(duì)勞動(dòng)力市場的管理，清理對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的不合理限制政策和亂收費(fèi)現(xiàn)象，改變重收費(fèi)、輕服務(wù)的做法。要堅(jiān)決糾正簡單粗暴清退農(nóng)民工的做法。解決城鄉(xiāng)居民兩種身份、就業(yè)和待遇不平等問題。

3改革和完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

要加大政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度，加快建立農(nóng)村最低生活保障制度、以大病統(tǒng)籌為主的互助合作醫(yī)療制度、家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，逐步建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差距。