我國地方公共物品有效供給的改革思路

劉志琳　金明玉

目前，我國地方公共物品供給領域中供給過剩和不足并存的失衡現(xiàn)狀，已經影響到各地方轄區(qū)居民在生活和生產上對公共物品的需要。要有效解決這一問題，必須進行制度改革和地方公共物品供給模式的探索。

一、完善現(xiàn)行分稅制

(一)明確中央與地方政府職責分工

由于特定的受益范圍的不同，公共物品具有不同層次的地方性。因此，應根據(jù)公共物品的公共性程度和規(guī)模經濟的大小，明確各類公共物品提供的產權劃分，從而確定中央政府和地方政府的事權和財權劃分，完善公共物品的提供機制。在進一步細化政府間事權劃分過程中，可把外溢性相對弱的公共物品劃歸本級政府，把外溢性較強的公共物品供給劃歸多級政府共同負擔或上級政府向下轉移支付資金來解決，同時細分事權。要充分考慮地方人口規(guī)模、人口結構和中央政府政策導向。

相對其他國家，中國已將更大比重的事權(支出責任)轉移至基層級政府。在省以下政府事權劃分格局中，縣鄉(xiāng)兩級政府承擔了大部分地方公共物品供應職能，其中壓力最大的兩項公共支出是義務教育和社會保障。重新調整支出劃分有必要減少各級政府在提供公共服務中的職能，集中提供公共物品。在調整政府間事權劃分結構中，可考慮把義務教育和社會保障轉為由省級政府和縣級政府共同承擔。

(二)完善轉移支付制度

進一步完善一般性轉移支付，不斷改進轉移支付的計算方法，如科學測算標準收入和支出，增強其科學性、合理性；要將稅收返還、定額補助等逐步納入到規(guī)范的一般性轉移支付當中，使其真正具有均等化的功能：要控制專項撥款的規(guī)模和范圍，對專項撥款進行合理分類，取消屬于地方事權的專項撥款，優(yōu)化結構，確保重點，將專項撥款用于國家重點支持和必保的項目：規(guī)范專項撥款的分配和程序，逐步采用因素法核定大部分專項撥款，專項撥款項目和金額的確定要透明、公開、公正、公平，提高專項撥款資金的使用效率。均等化轉移支付的對象應明確規(guī)定為縣級轄區(qū)，至少應主要針對縣級轄區(qū)，尤其是貧困縣。

轉移支付涉及地方公共服務均等化、社會進步、經濟發(fā)展，而健全的法規(guī)體系是規(guī)范轉移支付制度的有力保證。無論是聯(lián)邦制度國家還是單一制國家，政府間的財權與事權、財政分配關系、轉移支付的目標和運作方式等，都具有明確的法律依據(jù)。如美國的《聯(lián)邦憲法》，德國的《聯(lián)邦基本法》、《聯(lián)邦空間布局法》和日本的《地方預算法》等都規(guī)定了“各地區(qū)的發(fā)展和公民生存條件趨于一致”，把各地區(qū)政府公共服務均等化定為財政轉移支付的最終目標。中國還沒有一部中央轉移支付的法律法規(guī)體系，如《政府轉移支付法》等，對轉移支付制度的內容、程度形式、依據(jù)、用途和監(jiān)督等以立法形式進行監(jiān)督還是一個空白，這樣就很難確保轉移支付的順利運行。因此，應該在中央和省兩級財政充實轉移支付管理機構，并制定比較完整的有關轉移支付的法律法規(guī)。只有這樣才能增加轉移支付制度的透明度，使財政資金發(fā)揮最大的效益。

二、規(guī)范地方政府行為。建立起地方政府內部的自我約束機制

(一)建立地方政府內部的自我約束機制

首先要建立行政官員考核機制及干部任免機制。地方公共物品供給中凸顯的種種怪現(xiàn)象，除了涉及社會公眾監(jiān)督的機制不健全外，與行政官員績效的考核標準和方式也有很大關系。因為考核標準和方式對地方政府尤其是決策層的負責人來說是非常重要的，這決定著對他們的評價和獎罰，在很大程度上可以說，考核機制對地方政府的經濟行為起著導向功能。對地方政府來說，除了地方利益外，還有地方政府的自身利益或政府財政決策人的利益。地方政府由地方干部組成，是經濟工作的行為主體，他們有其自身的利益，是利益主體。這種個人利益對地方政府的公共資源配置起著重要的作用。另外，還有地方干部的任免問題。目前，我國地方政府的干部任免基本上由上級決定，同樣也是上級來約束地方政府行為，非政府組織對地方政府行為的約束和監(jiān)督較弱。因此。形成對政治權力運作的根本約束限制機制及其相關的政治制度與程序，是確保財政運作符合市場根本要求的關鍵所在。另外，對決策人員的資格也要進行嚴格審查。他們既要有較高的預測、決策水平。也要受到責任與風險的約束，要從制度上把決策人員的責權利結合起來。

(二)優(yōu)化地方財政支出結構

在以上制度進一步得到完善的同時，只有按照公共財政的公共性、非盈利性、法制性特征要求，優(yōu)化地方財政支出，才能使地方政府有效提供地方公共物品。

按照“公共性”的要求，地方財政就要有所為有所不為。與“生產建設財政”不同，公共財政是以滿足社會公共需要為口徑界定的。凡不屬于或不能納入社會公共需要領域的事項，財政就不去介入：凡屬于或可以納入社會公共需要領域的事項，財政就必須涉足。按照“非盈利性”的要求，地方政府就不能與民爭利。作為社會管理者，政府的職責只能是通過滿足社會公共需要的活動，為市場的有序運轉提供必要的制度保證和物質基礎。因此，財政收入的取得，要建立在為滿足社會公共需要而籌措資金的基礎上；財政支出的安排。要始終以滿足社會公共需要為宗旨。至于“法制化”，也就是地方財政收支的規(guī)范性。

地方各級政府認真履行公共服務職能，為社會優(yōu)質高效地提供公共物品和公共服務，就必須加大公共服務投入。為此。必須改革公共財政支出結構，大力壓縮非公共性的財政支出，并嚴格設定公共物品的供給范圍和投入數(shù)量，避免資金用于搞超出實際的形象工程，同時，加強對地方執(zhí)行情況的監(jiān)督。應該根據(jù)輕重緩急來安排財政資金的使用，將有限的資金投入到社會所必須的公共物品生產和公共服務的提供上。如社會公益事業(yè)、基礎設施和生態(tài)環(huán)境的投資、農業(yè)、教育、衛(wèi)生和社會保障領域。

三、構建多元化的地方公共物品供給模式

“科斯的燈塔”表明，一向認為必須由政府經營的公共物品也可以由私人提供和經營。私人不僅可以供給公共物品，而且更有效率，從而反駁了公共物品只能由政府壟斷供給的傳統(tǒng)經濟學觀點。(史蒂文斯，1999)。森(Sen，1974)則從理論上說明利他主義道德觀可以通過合作行為擺脫囚徒困境。威斯布羅德fWeisbrod，19861以英國16世紀私人自愿組織的慈善機構提供了廣泛的公共物品之實例說明利他主義由來已久。這些理論都向人們展示：公共物品供給領域已經在使打破政府單一的供給模式成為可能。

(一)市場和第三部門正成為地方公共物品的有力供給者

在工業(yè)化國家，公共服務的市場化已經是普遍開花。如英美兩國公共

服務的合同出租較為普遍。1992年美國由于政府采購的開支占財政開支的1／6，達2100億美元。環(huán)保署、宇航局幾乎把所有的工作都交承包商來完成。據(jù)1996年的資料，美國地方政府(特別是市政府)把能夠承包出去的公共服務(約100多種)全部進行合同出租。英國自1980年通過《地方政府計劃和土地法案》、《地方政府法案》等法律，1988年實施《下一步行動計劃》，經過1993年英國政府名為“市場檢驗”的改革之后，英國引入市場競爭機制的公共服務項目達15億英鎊。

美國的大多數(shù)公共物品都委托給私人企業(yè)來供給，只有義務教育和道路建設(非收費路)仍然由地方政府供給，其投入占地方政府預算的一半以上。

我國地方公共物品領域也不乏私人供給的案例。特別是近幾年隨著我國民營經濟的發(fā)展和民營企業(yè)的壯大，掀起了一股公用事業(yè)民營化的浪潮，為我們展示了公共物品私人供給的廣闊前景。如第一個利用外資在基礎設施領域推行BOT投資方式的是深圳沙角B電廠。第一個利用民營資本在基礎設施建設領域推行BOT投資方式的是泉州刺桐大橋項目。

20世紀80年代以來，在全球政府改革的大背景下，第三部門在公共物品供給中發(fā)揮著越來越大的作用。非贏利組織在公益性事業(yè)、社區(qū)服務等方面有效克服了政府操作的低效率、官僚主義的弊端。

(二)地方政府為主導的三位一體供給模式

國內外地方公共物品供給領域的供給主體多元化的例子向我們證明可以打破完全由政府提供的單一的供給模式。但由于“市場失靈”、“政府失靈”和第三部門自身管理缺陷的存在，地方公共物品不能依賴任何一種單一的供給模式。

在我國當前的財政體制下，實行地方政府為主導的三位一體的供給模式，可以使地方公共物品得到有效供給。這樣，既能改變地方政府因財政困難而使地方公共物品供給不足的現(xiàn)狀，又可以通過引入競爭機制進而提高地方公共部門的供給效率。這種地方政府主導的模式，是以地方政府為主體，市場和第三部門輔助參與的合作競爭的協(xié)調供給模式?！爸鲗А倍志兔鞔_界定了地方政府的責任，地方政府仍然要發(fā)揮其在地方公共物品供給中的重要作用。只不過這時發(fā)揮作用的領域、范圍和方式都發(fā)生了變化。供給方式可以市場化，不等于說政府就可以撒手不管，無論什么時候，市場與第三部門有不愿為或不能為之事，依然是地方政府不可推卸的職責。

在這種模式下，三個供給主體有效發(fā)揮的作用空間，要受到地方公共物品的不同特征限制。三者只有在其邊界內行事，才能使各自在公共領域發(fā)揮最大效用。因此，應以地方公共物品的不同特征來劃分三者的作用空間。如：地方政府適合于最基本的地方純公共物品的供給，因為這類公共物品有完全的非排他性和非競爭性。如基礎教育、衛(wèi)生防疫以及地方法規(guī)等地方公共物品等。如果地方政府過多介入地方準公共物品的供給，就會使地方政府因財力的限制而使地方純公共物品提供不足。作為“利益人”的市場就可介入具有一定競爭性或一定排他性的地方準公共物品的供給，如一些收費公路等。私人企業(yè)的資金投入地方純公共物品的話，這些領域的“搭便車”行為，會導致私人企業(yè)入不敷出，難以持續(xù)經營。而“第三部門”只是彌補“市場失靈”和“政府失靈”的供給主體，其適合于小型、分散的、接近基層的公共物品和公共服務供給。

要使這種模式能夠有效發(fā)揮作用，必須要做到以下幾點：

首先，地方政府必須能夠提供一個使私人有效介入供給的制度環(huán)境。唯有政府樹立良好的信譽，才能激發(fā)私人介入地方公共物品供給的積極性，從而使地方公共物品供給多樣化、質量提高。

其次，只有通過打破壟斷，引進競爭機制，才能改進供給效率。否則，如果私人也是壟斷供給，同樣也會出現(xiàn)低效率現(xiàn)象。因此，這就需要政府基于主導者和所有者的地位，進行恰當?shù)恼苤疲@才能在一定程度上實現(xiàn)公平、公正與效率的有機結合。

最后，要防止政府過度的行政干預。如我國的“第三部門”目前還是依附于政府，并不是真正意義上的“第三部門”，各種行動都受到政府過多的干預，不能獨立地參與經濟生活，這使其在地方公共物品供給的作用大大折扣。只有政府以經濟規(guī)律行事。避免過度行政干預，才能使地方公共物品供給效率提高。