以政改破解改革難局

汪　偉

３月一到，“兩會”如期召開。這次“兩會”因?yàn)闀诙?、議程簡而被稱作“節(jié)儉的兩會”。不過，“節(jié)儉”并不意味著需要討論和決策的事情不多，也不意味著需要面對的局面不繁難。恰恰相反，隨著全球金融危機(jī)深化，2009年將是中國經(jīng)濟(jì)、政治和社會的“大考之年”，觀之以更長遠(yuǎn)的歷史眼光，隨著改革開放步入第二個30年，隨著中華人民共和國進(jìn)入第60個年頭，更多的問題需要中國來解答。

一年之計在于春，記者采訪了兼任國家行政學(xué)院公共管理教研部和北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授的汪玉凱先生，請他談?wù)劗?dāng)前改革的局面和任務(wù)。

《新民周刊》：“兩會”之前不久，山西發(fā)生礦難，這些年中央和山西政府對安全生產(chǎn)抓得不可謂不緊，措施不可謂不多，力度不可謂不大，但安全疏忽和礦難不已的現(xiàn)狀卻遲遲難以逆轉(zhuǎn)，同樣的情形還反映在食品安全、反腐敗等領(lǐng)域，而戶籍、醫(yī)療改革以及反對行政壟斷等領(lǐng)域的改革也出現(xiàn)了難以突破的局面，有人說，改革30年后，改革陷入了難局。進(jìn)一步改革，重點(diǎn)何在，難在何處？改革的動力來自哪里？

汪玉凱：中國的改革和人一樣，經(jīng)過30年后進(jìn)入了另一個階段。過去的３０年雖然有問題，但還是成功的，從一個閉關(guān)鎖國的狀態(tài)走到今天，改革取得的成就很不容易，但是隨著改革走進(jìn)30年這么個坎，改革本身進(jìn)入了一個戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期。這個轉(zhuǎn)折期有兩個標(biāo)志。第一個標(biāo)志是人們重新思考認(rèn)識改革。30年前改革開始的時候，人心思變，窮則思變，在改革的問題上，中國社會有充分的共識。今天我們能不能再形成一種改革的共識？如果找不到共識，你認(rèn)為改得不夠的地方，他認(rèn)為恰恰是改過頭了，你認(rèn)為有些改革是好的，還需要進(jìn)一步深入改革，他認(rèn)為這些問題正是改革本身造成的，同一件事情，不同的群體看起來可能完全兩樣。改革就要困難得多。

第二個，改革的重心在轉(zhuǎn)移。過去３０年是以經(jīng)濟(jì)體制改革為主導(dǎo)、主干進(jìn)行的，其他改革都是配角。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最重要的，改革的首要任務(wù)是解決吃飯問題。其他的行政、教育、科技、社會體制改革都是配角，是為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)的。改革以經(jīng)濟(jì)體制改革為主軸向前推進(jìn)，遇到什么問題再解決什么問題。這就是中國改革的思路，一種漸進(jìn)式的改革，和前蘇聯(lián)經(jīng)歷的激進(jìn)的“休克療法”，先解決政治問題再解決其他問題的模式很不一樣。當(dāng)然，中國改革也是以政治改革開道，當(dāng)時不否定“文革”，不糾正冤假錯案、撥亂反正，經(jīng)濟(jì)改革也改不動，政治改革承擔(dān)了為改革破題的任務(wù)，但局面打開之后，整個重心就放到經(jīng)濟(jì)上去了。從1978年到1989年，中國的思想是敞開的，急著要吸納世界各種思想文化，來審視中國的道路。那之后是一個分水嶺。如果沒有１９92年鄧小平南方講話，經(jīng)濟(jì)改革很可能要走回頭路。鄧小平?jīng)]有讓經(jīng)濟(jì)改革回頭，在１９92年堅(jiān)定選擇了市場經(jīng)濟(jì)，使得經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)完全清晰了。經(jīng)濟(jì)改革一步步開始深化，市場經(jīng)濟(jì)體系，包括法制和一整套制度架構(gòu)，都由此推動了。但政治上相對滯后，甚至把80年代已經(jīng)走出來的東西也收回去了。在某些關(guān)鍵點(diǎn)上，權(quán)力更加集中。

這種改革模式的成就有目共睹，但問題是一條腿長、一條腿短，難以持久。到了2004年、2005年，中共十七大之前，靠在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行單兵突進(jìn)的改革遇到了很大阻力?！笆晃濉币?guī)劃中有很多很好的判斷。比如說，加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。這個判斷值得關(guān)注。行政體制改革是政治體制改革的下端，又是經(jīng)改和政改的結(jié)合部，已經(jīng)深入到核心的利益層面。2005年后我們明顯觀察到，改革努力在行政體制內(nèi)部進(jìn)行政府自身的改革。改革的重心已經(jīng)發(fā)生了調(diào)整，要求政治改革和經(jīng)濟(jì)改革并駕齊驅(qū)，我們甚至可以說，時至今日，政改的重要性已經(jīng)超過了經(jīng)改。

中國改革內(nèi)在的要求、發(fā)展的邏輯要求我們把改革的重心放在政改上，但是政改很困難。一方面是因?yàn)?0年來政改明顯滯后，而且改革還帶了一個怪胎，就是權(quán)貴資本。權(quán)力與資本結(jié)合了。80年代這一點(diǎn)還不明顯。１９92年以后，權(quán)力與資本的結(jié)合越來越緊密，從上而下，形成了一個非常龐大的體系，它不是一個個別現(xiàn)象，而是一個強(qiáng)大的利益集團(tuán)。他們和資本的關(guān)系千絲萬縷，兩者結(jié)合，成了改革路上的巨大障礙，就像烏龜背上的硬殼一樣。我們隨時都能夠看到權(quán)力資本的影子。改革一旦要觸及他們的利益，幾乎就寸步難行。這個改革難度和80年代初是完全不一樣的。

在這樣一種非常僵持、非常復(fù)雜，權(quán)貴資本滲入到社會方方面面的情況下，改革的動力在哪里？我覺得動力主要來自兩個方面。

第一個動力是中國社會經(jīng)濟(jì)政治中不可能不出現(xiàn)問題。有時候這些問題以非常尖銳激烈的形式表現(xiàn)出來，這些問題會驅(qū)動改革。一些地方官民沖突日趨激烈，公眾不信任的情緒在加劇。我舉一個例子，央視一棟樓燒掉了，老百姓的心態(tài)和80年代完全不一樣，那時候大家也許會認(rèn)為，這么大一棟樓，還沒有用，就燒掉了十幾個億，很可惜?，F(xiàn)在很多人心情很復(fù)雜，甚至有一種幸災(zāi)樂禍的心情，竟然“樂于”看到它被燒掉了。這反映了老百姓的一種政治情緒，這也是一種政治壓力。壓力會導(dǎo)致改革。

第二個，社會公眾對政治改革還是有很高很強(qiáng)烈的訴求。對權(quán)力與資本結(jié)合，侵害老百姓利益的現(xiàn)象，老百姓有強(qiáng)烈的改革的沖動和欲望。

《新民周刊》：在談到中國改革的策略時，“增量改革”是一個常常被提到的詞，但隨著前些年政府稅收劇增、大型國企獲得大量政策性收益，改革的增量顯然在不斷變成改革的存量。最近一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家如張維迎提出，要將央企股份和外匯儲備均分給全體國民，這種“存量改革”的思路立刻遭到了強(qiáng)烈的反對。我們不討論張維迎這個方案的可行性，而是想請教，改革能夠一直回避存量而進(jìn)行下去嗎？當(dāng)中國經(jīng)濟(jì)受制于內(nèi)需不足的時候，我們的分配制度應(yīng)該做什么樣的調(diào)整？

汪玉凱：政府是一個社會里唯一掌控著調(diào)整利益分配杠桿的力量，它可以通過各種手段調(diào)整利益分配的格局?，F(xiàn)在的利益格局說明分配杠桿掌控不力。鄧小平提出“讓一部分人先富起來”，在“效率優(yōu)先”的格局下，可以說我們在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，存在著“公平”問題，如何使利益分配的差距控制在一定范圍內(nèi)，避免發(fā)生激烈的沖突?；剡^頭來看，當(dāng)年考慮也欠周詳。利益分配失衡有三個標(biāo)志，個人財富貧富差距擴(kuò)大，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，地區(qū)差距擴(kuò)大。我們沒有抑制住貧富差距過大和城鄉(xiāng)、地區(qū)差距擴(kuò)大的問題。

第二個問題是政府拿走的太多。稅負(fù)太高，稅種太多，通過稅收，通過審批，通過行政壟斷，政府從社會財富的大蛋糕上切走的太大，而留給老百姓的太小，這就是通常說的“國富民窮”。除了一部分強(qiáng)勢利益集團(tuán)，稍好一點(diǎn)的是中產(chǎn)人群，樂觀估計有1.2億人左右，再下來的都可謂“弱勢群體”。

這個問題已經(jīng)得到了中央政府的關(guān)注。通過加大基本公共服務(wù)投入，投入民生和社保領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是一種調(diào)節(jié)分配制度的努力。

《新民周刊》：我們國家的政府很大，很強(qiáng)勢，掌握了很多資源，設(shè)置了很多行政審批的權(quán)限，相比較而言，社會和私人的力量較小?，F(xiàn)在為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)，大量資源被優(yōu)先投放到政府和大型央企主持的基建和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中去了，人們擔(dān)心危機(jī)過后，會不會距離“小政府、大社會”更遠(yuǎn)？我們?nèi)绾翁幚砼R時性救市措施與整體性改革安排的關(guān)系？

汪玉凱：先請你注意一個新動向。今天發(fā)改委在公布4萬億的信息時，有一個調(diào)整，就是說要吸納民間資本。中央拿1.18萬億，其他的就是地方政府和民間資本來投資。

政府用強(qiáng)制力量收稅，世界各國莫不如此，稅收上來后怎么用才是關(guān)鍵。西方國家，尤其是高福利國家，稅收都是很高的。但高稅收都是用在調(diào)節(jié)社會利益，反饋社會，建立社會福利上面。中央政府已經(jīng)注意到這個問題，但難在哪里呢？難就難在政府自身太強(qiáng)勢，自身有很多不合理的開支。一個縣政府的辦公樓趕得上美國的州政府辦公樓。公車消費(fèi)，公款招待，公款出國，有人測算下來，每項(xiàng)每年都要開支3000億，加起來就是9000億。財政部不認(rèn)可這個數(shù)字，說沒有這么多錢，人家問它到底是多少錢，它又說不出來。我們的行政成本居高不下，是公眾不信任政府的一個重要根源。

政府自己有特殊的利益，而且鼓勵了壟斷國企的利益。壟斷行業(yè)職工數(shù)占中國職工總數(shù)的7%，但是工資收入占全國工資總數(shù)的30%。壟斷國有企業(yè)越做越大，大量收購并購，形成了 “國進(jìn)民退”的局面。政府管制過多，干預(yù)過多，設(shè)置的市場門檻過高，大量的民營資本被排斥在市場之外。中石油、中石化幾乎收購了所有的加油站就是一個例子。社會辦的加油站要么面臨斷油，要么失去定價權(quán)。中國經(jīng)濟(jì)如果繼續(xù)這樣發(fā)展下去，有非常大的潛伏風(fēng)險。國有經(jīng)濟(jì)在非競爭領(lǐng)域的存在是常見的，如果大量競爭性領(lǐng)域都由壟斷的國有企業(yè)占據(jù)，最后市場經(jīng)濟(jì)就會倒退到計劃經(jīng)濟(jì)。

政府如何降低市場門檻，降低社會門檻，減少不必要的管制，給民營經(jīng)濟(jì)更公平的環(huán)境，是下一步經(jīng)濟(jì)體制改革中的重點(diǎn)。壟斷行業(yè)背靠政府權(quán)力，不打破這種壟斷，就不能真正建立市場經(jīng)濟(jì)，也不能真正建立起公平的競爭環(huán)境。

《新民周刊》：要求政府公開信息的呼聲越來越高，有兩個信息值得注意，其一是上海一位律師堅(jiān)持要求發(fā)改委公布更加詳細(xì)的４萬億的項(xiàng)目信息，其二是阿勒泰地區(qū)實(shí)施的官員財產(chǎn)申報。如果說前者有《政府信息公開條例》可以依據(jù)，官員財產(chǎn)申報卻遲遲沒有法律規(guī)制，這對反腐敗產(chǎn)生了什么影響？

汪玉凱：我們這個話題從90年代就已經(jīng)討論得很熱烈，但幾經(jīng)醞釀，幾經(jīng)流產(chǎn)，這給老百姓一個很不好的感覺：凡是改老百姓的，不管是征地還是下崗，動作都很快，效率都很高；凡是改政府自身的，改當(dāng)權(quán)者自身的，都步履艱難、困難重重。官員財產(chǎn)申報制度是一個普遍的制度。臺灣地區(qū)沒有這個制度，陳水扁不就逍遙法外了嗎？為什么我們推行不下去？

觸犯了當(dāng)權(quán)者的利益，改革就困難。公車改革不知道改了多少次，都以失敗告終。一個副部級官員，退休后還要配專車，這是全世界都沒有的。我們的公費(fèi)醫(yī)療中相當(dāng)一部分被“干部”醫(yī)療花掉了。還有以權(quán)謀房。國外很多國家實(shí)行官邸制，哪怕你是總統(tǒng)，任期一結(jié)束，就要把房子空給下一任。我們建議多次，中國應(yīng)該搞官邸制，減少馬路邊上的腐敗?，F(xiàn)在官員調(diào)動、掛職鍛煉，都有好幾套房。人走了，房子還給他留著。但涉及到這些問題，改革的步子非常艱難，甚至連啟動都啟動不了。改革如果不在關(guān)鍵的地方，特別是涉及到官員特權(quán)的地方，動真格的，就很難取得公眾的信任。

《新民周刊》：中共中央黨校教授王長江最近撰文說，“黨管干部”的思路應(yīng)該與時俱進(jìn)，不應(yīng)該成為民眾履行民主權(quán)利，選舉基層領(lǐng)導(dǎo)人的障礙。關(guān)于“民主”二字，中國有很多不同的理解，有人認(rèn)為民主就是建立在選舉制度、“三權(quán)分立”和多黨制基礎(chǔ)上的英美民主體制，有人基于中國的民主實(shí)踐提出“協(xié)商式民主”，耶魯大學(xué)的王紹光教授最近在書里說，民主的真義只可能在古希臘的“抽簽式民主”里才有。您怎么理解“民主”和民主在中國的前景和路徑？

汪玉凱：兩年前的兩會上，溫家寶總理接受記者采訪時說，“民主、法治、自由、人權(quán)、平等、博愛，這不是資本主義所特有的，這是整個世界在漫長的歷史過程中共同形成的文明成果，也是人類共同追求的價值觀”，他強(qiáng)調(diào)，在社會主義初級階段，中國要完成兩大任務(wù)，進(jìn)行兩大改革。兩大任務(wù)是：“集中精力發(fā)展社會生產(chǎn)力，推進(jìn)社會的公平與正義”。兩大改革是“推進(jìn)以市場化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革；發(fā)展民主政治為目標(biāo)的政治體制改革”。

俞可平教授出了那本《民主是個好東西》的書以后，關(guān)于民主的概念，有一些爭論。這些爭論里反映出中國改革到現(xiàn)階段，人們對中國政治體制改革和民主政治的發(fā)展的特殊關(guān)注。人們表面上是在爭論“什么是民主”，實(shí)際上爭論的是中國要走什么樣的民主政治的道路。

我的看法是，從理念上看，民主、法治、自由、平等肯定是普世的。但是任何一個國家和一個時期，民主的形式是有差異的。民主的實(shí)質(zhì)是多數(shù)人決定，本質(zhì)是一種政治程序。這個本質(zhì)，民主和法治等價值代表的人類文明本質(zhì)，是不會變化的，但民主實(shí)現(xiàn)的形式可以有差異。美國是總統(tǒng)制的，英國是議會制的，中國是人民代表大會制度，不一定只有一種方式才能實(shí)現(xiàn)民主。美國式的民主制度不一定全世界都可行。

不同的民主實(shí)現(xiàn)形式孰優(yōu)孰劣，需要社會發(fā)展實(shí)踐來檢驗(yàn)。這符合我們說的實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。一個國家的民主制度好不好，要由在一個社會中體驗(yàn)、感受民主政治生活的普通公眾說了算。這是最起碼的前提。另外，我們要看它是使社會穩(wěn)定還是導(dǎo)致社會動蕩，是推動還是抑制社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于社會成員張揚(yáng)個性、發(fā)展創(chuàng)造性還是抑制個性與創(chuàng)造性，這是通行的標(biāo)準(zhǔn)。

中共十七大提出四個民主：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；提出要保障人民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；報告說，人民實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑。這些目標(biāo)在邏輯與表達(dá)上都無懈可擊，重點(diǎn)是落實(shí)這些目標(biāo)。

比如民主選舉，應(yīng)該把選舉人的真實(shí)意見表達(dá)出來，而不能從外部施加壓力。而且，選舉應(yīng)該在哪個范圍內(nèi)進(jìn)行？除了能選村長，能不能選縣長？民主不僅是一個口號，還要讓老百姓體驗(yàn)到、感受到，才能取信于民。

《新民周刊》：在政府資源的安排和投入方面，不時會出現(xiàn)爭議和分歧，我們注意到，美國的經(jīng)濟(jì)刺激計劃一直在拯救企業(yè)和減稅之間爭論，過了很長時間才最后批準(zhǔn)了一個綜合了企業(yè)救助和減稅的方案。中國的4萬億是更多地投往基建和大型企業(yè)，還是更多地用來建立社保體系，同樣面臨爭議，但很短的時間里就確定了投向。我們怎么理解這兩種政治過程的區(qū)別？在談到中國經(jīng)濟(jì)增長，很多人認(rèn)為很大程度上要?dú)w功于中國各級政府的權(quán)力集中，可以進(jìn)行高效率的決策和服務(wù)。而民主總是和“分歧”、“爭論”、“緩慢”聯(lián)系在一起，因此被看作是一種效率較低的方式。怎么評估公共政策的效率？

汪玉凱：經(jīng)濟(jì)危機(jī)一發(fā)生，就有人說這是西方市場和民主制度的失敗，我覺得下這個結(jié)論未免為時太早。中國一方面受危機(jī)影響，另一方面，在危機(jī)中經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)仍然不錯，這是我們的幸運(yùn)，但不宜過于樂觀，盲目樂觀。我們的經(jīng)濟(jì)體系中還有很多問題，許多改革需要深入進(jìn)行。危機(jī)來的時候，全球政府都在利用行政力量救市，我們也出臺了救市的措施，但我們評估這些政策的效果時，不能把它們和我們的長期目標(biāo)對立起來。

《新民周刊》：今年是五四運(yùn)動九十周年，怎么看到五四運(yùn)動提出的“民主”和“科學(xué)”九十年來在中國的發(fā)展歷程？

汪玉凱：鴉片戰(zhàn)爭以來，中國人嘗試了種種使中國與現(xiàn)代接軌的方法，從器物到制度，從改良到革命，不一而足，科技救國、教育救國、實(shí)業(yè)救國等等實(shí)踐都開始了，但是沒有一個成功。五四運(yùn)動給中國人補(bǔ)上了思想解放這一課，是很有必要的。當(dāng)時的啟蒙者有他們自己的思想局限，但沒有這一課，中國現(xiàn)代化路上恐怕還要走更多彎路。從那時候開始，民主和科學(xué)一直是中國先進(jìn)人才追求的目標(biāo)。雖然五四啟蒙者提倡的很多現(xiàn)代價值并沒有在中國真正普及，啟蒙后來夭折了，沒有完成，但啟蒙的歷史主題已經(jīng)提出來了。我有一篇文章，談的是對中國近30年來民主政治發(fā)展的思考，標(biāo)題闡釋的就是五四的主題：時代呼喚中國民主政治的發(fā)展?！?/p>