電改再出發(fā)，往哪走？

楊　軍

電價(jià)改革涉及的利益太多，中國電力體制改革的難題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是技術(shù)和模式的問題。中國的電力改革應(yīng)該由更高的權(quán)力機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)不同的利益群體，堅(jiān)持市場化的方向。

6月30日。國家電監(jiān)會、能源局、發(fā)改委三部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》(以下簡稱“通知”)。電監(jiān)會和國家發(fā)改委，國家能源局共同把直供電試點(diǎn)作為2009年電力行業(yè)改革的突破口，即使是直供電，電監(jiān)會就召集過電網(wǎng)、電廠等行業(yè)代表20多人就此進(jìn)行過數(shù)次討論。如果計(jì)算上和國家發(fā)改委、國家能源局就文件會簽中多次磋商，絕對可以稱得上太極式的小型馬拉松。

小小的直供電試點(diǎn)已經(jīng)如此命途多舛，更遑論系統(tǒng)整體推進(jìn)電力體制改革了，在部委分權(quán)以及利益集團(tuán)化的當(dāng)下，對近乎2萬億資產(chǎn)的電力行業(yè)進(jìn)行任何一點(diǎn)“小手術(shù)”，都是十分艱難的。

破冰——選錯方向?

將近10年前，2000年到2002年，關(guān)于中國電力體制改革曾經(jīng)有過一場充分的討論，2002年2月10日，國務(wù)院正式印發(fā)新一輪電改方案，這就是業(yè)內(nèi)著稱的“5號文”。

“5號文”的出臺經(jīng)過了電改利益方近兩年的反復(fù)磋商，特別是對電網(wǎng)組織框架如何設(shè)計(jì)進(jìn)行了激烈爭論。因?yàn)榻?jīng)過充分的討論，方案也備受推崇，被認(rèn)為是相關(guān)利益方互相妥協(xié)的結(jié)果。

“5號文”設(shè)置的改革總體目標(biāo)是：打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，促進(jìn)電力發(fā)展，推進(jìn)全國聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。廣受詬病的壟斷被列為改革之首，勢必打破。

同年12月，電力體制改革邁出了關(guān)鍵性的第一步，即“廠網(wǎng)分離”，原來“大一統(tǒng)”的國家電力公司被拆分為國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司以及國電、華電、華能、中電投資和大唐五大電力集團(tuán)。2003年3月，國家電監(jiān)會依照改革的方案成立。這被看作是建國以來的第三次電改。這是一個(gè)輝煌的開端，如果這樣走下去，用不了幾年，中國電力改革將實(shí)現(xiàn)最初的良好設(shè)計(jì)，理順機(jī)制，那么，也許就不會有后來的電荒和煤電僵局。

遺憾的是，盡管幾乎沒有人質(zhì)疑“5號文”方向的正確，而且從電改的實(shí)踐情況看，其制度設(shè)計(jì)也沒有大的偏差，但邁出輝煌的第一步之后，這場轟轟烈烈的改革便似乎偃旗息鼓。到現(xiàn)在，將近7年過去了，一切好像都陷入了停滯，甚至出現(xiàn)回潮。中間雖幾次傳出重新啟動的風(fēng)聲，但終究是雷聲大雨點(diǎn)小，時(shí)至今日，電改在邁出廠網(wǎng)分開第一步后尚無人們期待的新進(jìn)展。

盡管這些年重組了國家電力公司，成立了兩大電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集團(tuán)公司和四大輔業(yè)集團(tuán)公司，共11個(gè)集團(tuán)公司，但并沒有從根本上觸動電力行業(yè)的壟斷實(shí)質(zhì)。雖然理由不同，但劉紀(jì)鵬、楊名舟等電力改革專家都得出了相同的結(jié)論，那就是這次電力改革不成功。

“5號文”有一批配套的政策法規(guī)，如《電價(jià)改革方案》、《關(guān)于區(qū)域電力市場建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《上網(wǎng)電價(jià)管理暫行辦法》、《輸配電價(jià)管理暫行辦法》、《銷售電價(jià)管理暫行辦法》、《電力監(jiān)管條例》等等，不存在可實(shí)施性問題。而當(dāng)年電改的方案經(jīng)過了最高決策層拍板。那么，是什么導(dǎo)致了電改的停滯、僵持甚至倒退呢?

新一輪電改難推行，實(shí)質(zhì)上是利益各方?jīng)_突所致。這種沖突早在2000年“5號文”方案醞釀時(shí)就開始了，十年來似乎一直沒有停止過。

一個(gè)值得注意的大背景是，從2004年起，中國改革是否出現(xiàn)倒退的討論開始出現(xiàn)，中國第二輪改革進(jìn)入尾聲，而第三輪改革遲遲沒有啟動。“當(dāng)整體改革進(jìn)入低潮，電改停滯也是很正常的?！庇袠I(yè)內(nèi)人士這樣告訴記者。而在這停滯中，新的利益格局已經(jīng)形成。模糊地帶，最容易跑馬圈地。而中國的傳統(tǒng)，對有巨大經(jīng)濟(jì)或者政治影響的既成事實(shí)，一般都是輕描淡寫予以追認(rèn)。電力行業(yè)正是在這7年的灰色時(shí)間內(nèi)完成了“轉(zhuǎn)型”，資產(chǎn)急劇膨脹的背后，是不實(shí)行鐵腕改革前無法進(jìn)后也無法退的尷尬局面。停滯維持現(xiàn)狀的做法只會給一些“化公大法”的好手以可乘之機(jī)。

2008年，電力行業(yè)出現(xiàn)全行業(yè)虧損，一些發(fā)電企業(yè)因資金鏈斷裂只能靠集團(tuán)公司委托貸款勉強(qiáng)運(yùn)行。電力體制改革終于再次被提上議事日程。

2008年理順能源價(jià)格并未提及電價(jià)。2009年的《政府工作報(bào)告》中終于指出：“2009年將繼續(xù)深化電價(jià)改革，逐步完善上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)和銷售電價(jià)形成機(jī)制，適時(shí)理順煤電價(jià)格關(guān)系?！边@是中國《政府工作報(bào)告》中第一次對電價(jià)改革作出明確表述。這被部分人解讀為新一輪電力改革啟動的前奏。

近幾個(gè)月，隨著國家電監(jiān)會召開俄羅斯電力體制改革座談會；國務(wù)院通過并對外正式公布《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》，明確指出加快推進(jìn)電力改革；智能電網(wǎng)上升至國家戰(zhàn)略層面等等一系列事件出現(xiàn)，中國將重啟電力體制改革的聲音開始甚囂塵上。

因?yàn)槊弘娊┚?，很多人把目光盯在電價(jià)上，其實(shí)電價(jià)改革不是單純的“煤電價(jià)格聯(lián)動”，關(guān)鍵應(yīng)該是“理順電價(jià)形成機(jī)制”。如果電價(jià)形成機(jī)制不改，仍將導(dǎo)致電力企業(yè)政策性虧損，電力改革就失去了意義。

新一輪電改真的會啟動嗎，還是只是外界一個(gè)美好的愿望?電價(jià)改革涉及的利益太多，中國電力體制改革的難題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是技術(shù)和模式的問題。

你有權(quán)我也有權(quán)

根據(jù)“5號文”，繼廠網(wǎng)分離之后，電改的下一步是主輔分離，輸配分開，前幾年由于各利益方有分歧而陷于停滯。在電力改革的推進(jìn)中，起作用的是很多部門。

國資委牽頭進(jìn)行了主輔分離新方案的制定。發(fā)改委主導(dǎo)電價(jià)改革特別是核定獨(dú)立輸配電價(jià)的改革。電力市場監(jiān)管則由電監(jiān)會負(fù)責(zé)。還有能源局、工信部等等，也有部分職能涉及電力改革。電網(wǎng)公司和電力集團(tuán)雖是企業(yè)，但其實(shí)力不可小覷，對政策的影響力相當(dāng)大。這使電改的利益格局更加復(fù)雜。

1990年代，西方國家開始興起電力市場化改革，目前，多數(shù)國家的發(fā)、輸、配、售電力企業(yè)，都是由眾多投資主體組成。這也是“5號文”方案中中國電改的方向。

而電力系統(tǒng)卻有一種聲音，認(rèn)為電力行業(yè)是壟斷行業(yè)，電力生產(chǎn)運(yùn)行特性是“發(fā)、輸、配一體運(yùn)行，產(chǎn)、供、銷同時(shí)完成”，擔(dān)心改革影響電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。

輸配一體的現(xiàn)狀造就了電網(wǎng)公司在電力市場的主導(dǎo)性地位，2009年6月30日。國家電監(jiān)會、國家發(fā)改委和國家能源局正式發(fā)布了《通知》，該《通知》由電監(jiān)會主導(dǎo)，《通知》規(guī)定，用電大戶可以與發(fā)電企業(yè)自主協(xié)商“討價(jià)還價(jià)”。

此前，發(fā)電企業(yè)主要向電網(wǎng)公司出售電力，電網(wǎng)公司再出售給用戶，這使得電網(wǎng)公司在電力市場占據(jù)絕對的主要作用。電監(jiān)會退而求其次，這被業(yè)界解讀為電監(jiān)會為了推進(jìn)改革的妥協(xié)?？陀^上是對電力市場

中固有利益格局的重新調(diào)整。但因?yàn)樵谠圏c(diǎn)方案中，發(fā)電企業(yè)與用電戶的協(xié)議電價(jià)依然嚴(yán)格執(zhí)行國家發(fā)改委的目錄電價(jià)。因此，直購電價(jià)可以說是戴著鎖鏈起舞。

在電改模式上，能源局青睞美國的智能電網(wǎng)模式，電監(jiān)會則研究俄羅斯的電改模式。

權(quán)限界定更是有很多模糊地帶。設(shè)立新的部門，以打破或?qū)古f的利益格局，是推動改革的一種辦法。成立于2003年的電監(jiān)會，是中國第一個(gè)自然壟斷行業(yè)的非政府管制機(jī)構(gòu)。電監(jiān)會成立時(shí)肩負(fù)lO項(xiàng)職能，其中一項(xiàng)是“組織實(shí)施電力體制改革方案，提出深化改革的建議”。

電監(jiān)會成立之初，根據(jù)《電價(jià)改革方案》，國家發(fā)改委行使定價(jià)權(quán)，電監(jiān)會則有電價(jià)建議權(quán)；發(fā)改委有電價(jià)監(jiān)督檢查權(quán)，電監(jiān)會行使電價(jià)監(jiān)管職能，這些錯綜復(fù)雜的權(quán)能顯然邊界模糊。

電監(jiān)會成立后，在它履行的電力市場監(jiān)管職能中，沒有電價(jià)管理權(quán)。因定價(jià)權(quán)是電力監(jiān)管核心工具之一，所以，電監(jiān)會認(rèn)為定價(jià)權(quán)的缺失影響了自己工作的效果和權(quán)威性。

國家發(fā)改委則認(rèn)為，電價(jià)關(guān)乎國家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，所以其管理權(quán)應(yīng)由管理國家宏觀經(jīng)濟(jì)的政府部門來管理，而不是電監(jiān)會。

后來，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室下發(fā)了《關(guān)于明確發(fā)展改革委與電力監(jiān)管委員會有關(guān)職責(zé)分工的通知》，試圖明確邊界：走向市場的環(huán)節(jié)，主要由電監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管；需要政府審批的電價(jià)，原則上需要電監(jiān)會進(jìn)行定價(jià)機(jī)制監(jiān)管，國家發(fā)改委確定價(jià)格。

這似乎界定清楚了發(fā)改委和電監(jiān)會的權(quán)限，但直到現(xiàn)在，到底什么應(yīng)該走向市場，什么應(yīng)該由國家掌控，各方觀點(diǎn)不一，而各部門都在努力鞏固自身權(quán)力。

前兩年業(yè)界曾悄悄流傳，前電監(jiān)會主席上書國務(wù)院，諫言電力監(jiān)管體制改革。據(jù)悉這封信中，涉及電價(jià)監(jiān)管與行政審批的權(quán)力重新劃定等問題。確實(shí)，電監(jiān)會在改革和監(jiān)管之中很難發(fā)揮預(yù)計(jì)的作用。

伴隨電改而設(shè)立的電監(jiān)會，由于電改的停滯顯得角色尷尬。目前正在修改中的《關(guān)于加快電力市場建設(shè)的意見》由電監(jiān)會主導(dǎo)。在一些相關(guān)論壇上，也總是能看到電監(jiān)會的身影。從電監(jiān)會的一系列舉動看，電監(jiān)會一直在努力擺脫“花瓶”角色，試圖插手電力改革的核心問題即電價(jià)改革。

電力體制改革工作小組組長由國家發(fā)改委主任擔(dān)任，電改辦主任由電監(jiān)會副主席擔(dān)任，這樣的人事安排被一些人認(rèn)為不利于電改的推進(jìn)。而有一些人則認(rèn)為，這些都無所謂，反正這個(gè)小組一年也開不了幾次會。

電網(wǎng)有關(guān)部門，不愿意自己被分拆；國家物價(jià)主管部門，不愿意交出電價(jià)行政審批權(quán)；相關(guān)部門不愿意放棄對電力企業(yè)的種種控制權(quán)力等等。這些因素被普遍認(rèn)為阻礙了中國電力體制的進(jìn)一步改革。

中國能源網(wǎng)首席信息官韓曉平認(rèn)為：“不管電改采用什么模式，對有關(guān)部門來說，關(guān)鍵是一點(diǎn)，那就是放權(quán)?！?/p>

在中國的電力體制改革中，不同的利益部門主導(dǎo)，會產(chǎn)生不同的結(jié)果，而要推動電改向正確的方向行進(jìn)，恐怕只有由更高的權(quán)力機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)不同的利益群體?！罢嬲苿与姼臎]那么難，關(guān)鍵是看改革意愿有多強(qiáng)烈。”一位不愿意透露姓名的專家這樣說。

隱蔽在技術(shù)背后的利益

當(dāng)各利益方在電改的舞臺上你方唱罷我登場的時(shí)候，電改中出現(xiàn)了很多讓業(yè)外人士看不懂的地方。

此輪電價(jià)改革的關(guān)鍵點(diǎn)是輸配成本核算。目前中國的電價(jià)構(gòu)成分為上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)和銷售電價(jià)三部分。按照“5號文”規(guī)定，電價(jià)的形成機(jī)制應(yīng)該是“放開兩頭，管住中間”，即上網(wǎng)電價(jià)由國家制定的容量電價(jià)和市場競價(jià)產(chǎn)生的電量電階組成；輸、配電價(jià)由政府確定定價(jià)原則；銷售電價(jià)以上述電價(jià)為基礎(chǔ)形成，建立與上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動的機(jī)制。

而電改這么多年，中國電價(jià)形成機(jī)制實(shí)際正好相反，是“管住兩頭，放開中間”，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)處于政府的調(diào)控之中，而輸配電價(jià)仍以購銷差價(jià)方式體現(xiàn)。

為什么這樣?一些人認(rèn)為，電網(wǎng)主輔沒有分離，輸配電網(wǎng)沒有分開，導(dǎo)致輸配電價(jià)難以確定，進(jìn)而不能進(jìn)行電價(jià)市場化改革。

由于電網(wǎng)主輔業(yè)沒有分離、輸配電網(wǎng)沒有分開，輸配電價(jià)實(shí)際上由電網(wǎng)部門自己核算確定，導(dǎo)致輸配價(jià)格透明度低，這是事實(shí)，但是真實(shí)的輸配電價(jià)確實(shí)難以核定嗎?另一些業(yè)內(nèi)人士的回答是，并不難，只是愿不愿意的問題。

特高壓電網(wǎng)的建設(shè)上更是意見分歧嚴(yán)重，國家電網(wǎng)公司全力發(fā)展特高壓電網(wǎng)，部分專家為其搖旗吶喊，稱建設(shè)特高壓電網(wǎng)極其必要。還有專家在定義中國的智能電網(wǎng)時(shí)，特意稱以特高壓電網(wǎng)為骨干網(wǎng)架。而反對者則認(rèn)為，中國沒必要建立特高壓電網(wǎng)，而智能電網(wǎng)也沒必要以特高壓電網(wǎng)為依托。認(rèn)為國有電網(wǎng)積極建特高壓電網(wǎng)“部分原因”是為了避免自己被分拆的命運(yùn)，使特高壓電網(wǎng)在全國形成一張大網(wǎng)，以鞏固其壟斷地位。

有人認(rèn)為，中國之所以出現(xiàn)電荒。并不是因?yàn)榘l(fā)電能力不足，而是因?yàn)檩旊娔芰μ浜螅孕枰谳旊娚洗罅ν度?。另一些人則認(rèn)為，目前國家對輸電站的投資比例應(yīng)該不算低，占到電力投資的40％以上。

諸如此類只有業(yè)內(nèi)人士才熟悉的技術(shù)層面的問題，不同立場的人往往給出不同的答案，電力作為專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，業(yè)外人士實(shí)在難以從技術(shù)上分辨孰是孰非。隱藏在技術(shù)背后的利益博弈，自然也看得人眼花繚亂。

主業(yè)和輔業(yè)的拆分更是涉及各種利益關(guān)系，價(jià)值鏈繁多，比“廠網(wǎng)分開”更加復(fù)雜。而且一些輔業(yè)很難界定，2008年年初冰災(zāi)過后，來自電網(wǎng)企業(yè)的一種意見認(rèn)為，送變電企業(yè)和設(shè)計(jì)院與電網(wǎng)關(guān)系緊密，不應(yīng)作為輔業(yè)剝離，否則面臨突發(fā)情況時(shí)，無法高效組織搶修隊(duì)伍，將影響正常的電力建設(shè)和維護(hù)。

業(yè)內(nèi)人士告訴記者，有企業(yè)阻撓區(qū)域電網(wǎng)公司的發(fā)展，其目的就是要維護(hù)全國大一統(tǒng)的中央集權(quán)管理格局。輸配分離，電網(wǎng)公司更是會覺得利益受損了。

“技術(shù)層面的問題是可以探討的。而技術(shù)之外，是投資不足，還是效率不夠，還是利益分配不合適，也都是需要探討的?！卑l(fā)改委能源所周大地研究員如是說。

金融危機(jī)在一定程度上促進(jìn)了輸配分開，主要是對大用戶直供方面，有些地方已經(jīng)采取電網(wǎng)、電廠、用戶三方探討的方式。

美國政府建智能電網(wǎng)的目的之一，就是通過智能電網(wǎng)建設(shè)將美國拉出金融危機(jī)的泥潭。美國思科公司公開稱，美國智能電網(wǎng)將帶來1000億美元商機(jī)。而電改同樣可能會是使中國走出危機(jī)的契機(jī)。

關(guān)于電改的討論似乎走向了誤區(qū)。改革是為了解決經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題，那么中國電改的目標(biāo)到底是什么?是為了降低電價(jià)，更好地滿足人民對公共事業(yè)的需求，還是想把電價(jià)漲上去?是為了解決電荒問題，還是只是為了市場化而市場化，或是為了平衡各方利益?在國際金融危機(jī)的大背景，是到了認(rèn)真討論這些問題的時(shí)候了。