“兩免一補”教育政策實施的困境與建議

王　賢

摘要：“兩免一補”是國家為促進農(nóng)村落后地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展而提出的一項政策，它的實行有效緩解了農(nóng)村貧困家庭子女上學(xué)難的問題。然而，這一政策在執(zhí)行中出現(xiàn)不少問題，陷入困境。為此，提出以下建議：增加財政投入，提高貧困寄宿生生活補助標(biāo)準(zhǔn)；加強立法，給予“兩免一補”政策法律上的保障；加強貧困生資助資金的籌集和管理；合理制訂“兩免一補”政策的實施方案，

關(guān)鍵詞：“兩免一補”政策困境建議

2001年，國家明確提出對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生實施“兩免一補”政策。“兩免一補”是“全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生雜費，對貧困家庭學(xué)生免費提供教科書并補助寄宿生生活費”的簡稱。該政策由中央和地方各級政府共同負(fù)責(zé)落實，即中央政府負(fù)責(zé)免費提供熬科書，地方政府負(fù)責(zé)免除雜費和補助寄宿生生活費?！皟擅庖谎a”的對象是農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生，同時還有城市居民享受最低生活保障政策家庭的接受義務(wù)教育的學(xué)生，還包括人均年收入低于國家貧困線家庭的學(xué)生、父母患重大疾病而喪失勞動能力的貧困家庭的學(xué)生、單親家庭經(jīng)濟困難學(xué)生、因突發(fā)事件導(dǎo)致家庭貧困的學(xué)生等等。“兩免一補”政策的頒布和實施標(biāo)志著我國義務(wù)教育改革進入新的歷史時期，它使農(nóng)村落后地區(qū)實施義務(wù)教育有了進一步的保障。

一、“兩免一補”政策實施的困境

盡管“兩免一補”政策是黨和國家在經(jīng)過深思熟慮和再三論證后做出的正確決定，具有很強的可行性，在地方各級政府的積極努力和配合下，“兩免一補”政策在不少貧困地區(qū)已取得明顯成效，但是，這一政策在落實過程中還是出現(xiàn)了不少問題，使“兩免一補”政策在執(zhí)行中陷入困境。其主要表現(xiàn)如下：

1.基層財力匱乏，配套資金難以到位

根據(jù)“兩免一補”政策的規(guī)定。地方政府要分擔(dān)免除雜費和補助寄宿生生活費的責(zé)任。然而，在我國西部大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村貧困家庭比例較大，貧困學(xué)生的比例較高，這就意味這些地區(qū)的地方財政要承擔(dān)相對比較多的財政補助。但是，作為國家劃定了的貧困縣，這些地方大多是自然條件惡劣、經(jīng)濟社會發(fā)展比較落后的地區(qū)?？h、鄉(xiāng)政府的財政收入非常有限。財政狀況經(jīng)常是入不敷出，政府再精打細算，也很難保證免除的雜費和貧困家庭寄宿生生活費專項資金的供給。這就出現(xiàn)了這樣的狀況：一方面，學(xué)校希望政府給予更多的資助額度；另一方面，政府不得不想方設(shè)法減輕自己的負(fù)擔(dān)。在經(jīng)費無法保障的情況下，為了維持正常運轉(zhuǎn)，學(xué)校只得縮減開支或者向?qū)W生收取額外費用。對貧困家庭學(xué)生的寄宿生生活補助經(jīng)費，目前的制度雖然規(guī)定由地方政府來負(fù)擔(dān)，但并沒有具體規(guī)定由哪一級政府來承擔(dān)以及承擔(dān)的比例。

2.受助學(xué)生的資格認(rèn)定工作復(fù)雜，貧困生的甄別難度大

目前，我國各貧困縣受助學(xué)生人數(shù)是有限的，遠不能滿足所有申請人的要求。因此，就要對申請人進行嚴(yán)格的審查。而一般的做法是首先由省級政府將受助學(xué)生人數(shù)指標(biāo)下達到市，由市再分配到縣，最后由縣教育部門按比例將其分配到各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))學(xué)校。享受“兩免一補”政策的學(xué)校，往往家庭貧困學(xué)生比較多。這樣一來，勢必就有一部分貧困家庭的學(xué)生享受不到“兩免一補”政策的資助，這就增加了學(xué)校對貧困家庭認(rèn)定工作的壓力。

另一方面，雖然有相關(guān)政策規(guī)定學(xué)生家庭收入在某種程度以下可以享受資助。但在家庭收入基本沒有任何有效記錄的農(nóng)村地區(qū)，對收入的確定就是一件棘手的事情。在同Jr村里，特別是在邊遠落后地區(qū)，大部分家庭處于貧困狀態(tài)，家庭之間收入差別并不明顯，這對受助學(xué)生的確定難度更大。由于名額有限，對于家庭困難程度相差不大的學(xué)生，往往有的得到資助，有的卻沒有得到資助。這往往引起部分沒有享受到資助的學(xué)生及其家長的不滿，使學(xué)校和教師承受較大的壓力。

3.資助覆蓋面偏小，資助額度偏低，無法滿足實際需要

目前，大部分在民辦學(xué)校就讀的義務(wù)教育階段的學(xué)生沒有享受到資助。雖然沒有相關(guān)制度明確規(guī)定只有在公辦學(xué)校就讀的學(xué)生才可以享受“兩免一補”政策，但大部分都沒有資助民辦學(xué)校學(xué)生。盡管早在2005年，國務(wù)院的《通知》就規(guī)定，進城務(wù)工農(nóng)民子女在城市義務(wù)教育階段學(xué)校就讀的，與所在城市義務(wù)教育階段學(xué)生享受同等政策。但從有關(guān)調(diào)查的情況看。從農(nóng)村地區(qū)跟隨打工父母進入城市讀書的流動兒童，大多數(shù)沒有享受到資助。另一方面，目前貧困家庭的寄宿生生活補助費由縣級政府財政承擔(dān)的制度使得資金來源失去保障。這直接導(dǎo)致了貧困家庭的寄宿生生活補助覆蓋面偏小，資助標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。對貧困家庭寄宿生的生活補助根本不能解決其生活困難問題。

4.資助方式不當(dāng)，給學(xué)生造成不良影響

按照現(xiàn)行制度規(guī)定，得到免費教科書和生活費補助的貧困學(xué)生，都要將其名單公布于眾，還要在免費教科書扉頁上加印“本書由國家免費提供”字樣。這些做法在一定程度上傷害了受助學(xué)生的自尊心。有些學(xué)生由于自尊心比較強，雖然自身家庭比較困難，卻不愿提出申請，而放棄資助。另一方面由于資助對象的界定難以公平，不可避免地出現(xiàn)偏差，引起學(xué)生不滿。在同等條件下，部分得不到資助的學(xué)生心存怨氣，有的會感覺到委屈和不公平，對他們身心造成諸多不良影響。

二、促進“兩免一補”政策實施的建議

促進義務(wù)教育的發(fā)展是我國政府應(yīng)履行的義務(wù)。各級政府應(yīng)該在促進“兩免一補”政策的落實上發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極努力地促進“兩免一補”政策的順利實施。

1.增加財政投入，提高貧困家庭寄宿生生活補助標(biāo)準(zhǔn)

由于財政投入不足，在一定范圍和程度上導(dǎo)致資助資金無法按國家的統(tǒng)一規(guī)定落實。另一方面，資金缺乏也直接導(dǎo)致了資助面小。資助標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。在財政資助資金的投入方面，省級政府應(yīng)該承擔(dān)更大的份額。省級政府可以根據(jù)其所屬各縣(市)的具體情況撥付一定比例的資助金。如果資助金主要或大部分由縣級政府負(fù)責(zé)，那么多數(shù)貧困縣將由于財政短缺而無法保障資助金的撥付。貧困家庭寄宿生生活補助資金應(yīng)該明確規(guī)定由省級政府來負(fù)擔(dān)，以確保學(xué)生基本的生活費用。在資金的調(diào)配上，應(yīng)該嚴(yán)格按照地區(qū)貧困家庭寄宿生的實際人數(shù)進行資助，而不是按照地區(qū)總?cè)藬?shù)的多少或區(qū)域的大小來分配。

2.加強立法，給予“兩免一補”政策法律上的保障

教育是一種典型的非壟斷性準(zhǔn)公共物品，教育的公益性決定了它的經(jīng)費應(yīng)由政府和其他非營利性組織來提供。義務(wù)教育經(jīng)費則應(yīng)該且必須由政府來提供，政府要為保障每一個適齡兒童接受義務(wù)教育的權(quán)利創(chuàng)造條件。放眼世界各國，我們可以看到，實行義務(wù)教育全免費是世界教育發(fā)展的大潮流。實踐也證明，實行免費義務(wù)教育制度是促進義務(wù)教育發(fā)展的明智之舉，是利國利民的大好事。要順應(yīng)歷史發(fā)展的潮流，我們就要逐步對義務(wù)教育實行全免費。

目前我們所執(zhí)行的“兩免一補”政策，可以說是走向義務(wù)教育全免費的一個過渡性政策。一個好的政策要發(fā)展，就要有法律做后盾，使其穩(wěn)固下來。國家應(yīng)該盡快修訂義務(wù)教育法，明確義務(wù)教育支出在財政支出中應(yīng)占的比重，并詳細規(guī)定在所有的義務(wù)教育經(jīng)費中用于支持“兩免一補”政策的數(shù)額以及將來增長的幅度。我們只有把“兩免一補”政策以法律的形式固定下來，使它成為義務(wù)教育法的一個有機組成部分，它的發(fā)展才會顯現(xiàn)出無限的生機與活力。

3.加強家庭貧困學(xué)生資助資金的籌集與管理

雖然中央和省級財政不斷加大對西部落后地區(qū)義務(wù)教育的資助額度，但畢竟中央和省級財力也都是有限的。所提供的資金遠不能滿足全部資助的需要。因此，多渠道籌措資金則是資金來源的重要保障。為了增加稅收，中央政府可開征教育稅，所得收人專門用于貧困學(xué)生資助。同時，地方各級政府可以廣泛宣傳，充分發(fā)動各種社會力量來捐資助學(xué)，幫助貧困地區(qū)學(xué)生完成義務(wù)教育。在資金管理上，首先要保證“兩免一補”資金全額及時地發(fā)放到被資助的學(xué)生手中。政府要加強對資金的監(jiān)督，實行資金管理責(zé)任制，嚴(yán)禁任何單位和個人侵占、截留、挪用“兩免一補”資金。

4.合理制訂“兩免一樸”政策的實施方案

為了確保“兩免一補”政策順利實施，全國應(yīng)該有一個相對統(tǒng)一的實施方案。由于各個地區(qū)的具體情況千差萬別，各級政府和相關(guān)部門要在國家統(tǒng)一方案下制訂符合當(dāng)?shù)厍闆r的具體方案。在“兩免一補”受助生資格的界定方面。應(yīng)該把以下因素納入考慮范圍：家庭主要成員的經(jīng)濟狀況和主要開銷方向；家庭主要成員的健康狀況；家庭經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、自然條件、學(xué)生撫養(yǎng)以及天災(zāi)人禍等。在家庭貧困生資格審核上。審核人員應(yīng)該包括學(xué)生所在村村委會負(fù)責(zé)人、學(xué)生班主任、貧困生家長代表、群眾代表等成員，不僅要審核學(xué)生所提供的證明材料，還要進行實際調(diào)查，以防止弄虛作假。最后要綜合各方面人員的意見，并做出結(jié)論。

為了確保審核的公平、公正，審核的結(jié)果一旦確定，應(yīng)立即在一定范圍和一定時間內(nèi)進行公示。如果在公示期內(nèi)，有人提出異議，應(yīng)及時調(diào)查處理有關(guān)問題。