美國學(xué)區(qū)管理權(quán)力分布發(fā)展態(tài)勢(shì)

馮　剛　姚志強(qiáng)

[摘 要] 美國學(xué)區(qū)管理中的權(quán)力分配隨著時(shí)代的發(fā)展而變化。在過去幾十年中，美國學(xué)區(qū)管理中的權(quán)力分配布局逐漸發(fā)生變化。這種變化促成了學(xué)區(qū)管理由集權(quán)管理到分權(quán)管理的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

[關(guān)鍵詞] 美國學(xué)區(qū) 集權(quán)管理 分權(quán)管理 發(fā)展態(tài)勢(shì)

學(xué)區(qū)是美國公共教育管理體系中的基本行政組織，管轄著多個(gè)學(xué)校。學(xué)區(qū)管理中權(quán)力分配的變化與發(fā)展直接影響學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校及教師的發(fā)展。本文擬從由權(quán)力分配方式角度討論美國學(xué)區(qū)管理的特征及其發(fā)展態(tài)勢(shì)。

一、美國地方學(xué)區(qū)管理權(quán)力所涉及的事項(xiàng)

學(xué)區(qū)管理的權(quán)力主要包括：主要由學(xué)區(qū)管理人員掌控的權(quán)力；主要由校長掌控的權(quán)力；主要由教師掌控的權(quán)力以及由教師和管理人員共同掌控的權(quán)力。涉及學(xué)區(qū)管理的事項(xiàng)主要有：學(xué)區(qū)改革與發(fā)展的重要決策，學(xué)區(qū)內(nèi)的軟硬件設(shè)施，學(xué)區(qū)內(nèi)的人力資源，學(xué)生課業(yè)，校慶及員工福利，課程開發(fā)、課程設(shè)置及課程實(shí)施，教師培訓(xùn)，財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)等。

學(xué)區(qū)管理中的重大事務(wù)主要由行政人員決定；學(xué)校設(shè)施維護(hù)方面的事務(wù)主要由校長決定；課外作業(yè)及留級(jí)升級(jí)方面的事務(wù)主要由教師做決定；校慶及福利等方面的事務(wù)由管理人員和教師共同決定。學(xué)區(qū)內(nèi)最重要的決策主要涉及辦學(xué)宗旨、課程設(shè)置及教師發(fā)展，在強(qiáng)調(diào)民主的學(xué)區(qū)，這些都屬于共享權(quán)力范疇。

20世紀(jì)大半個(gè)世紀(jì)以來，美國地方學(xué)區(qū)更強(qiáng)調(diào)集權(quán)管理，但在過去的10~20年，一些州，如堪薩斯州和肯塔基州，采取了以學(xué)校為本的管理政策，呈現(xiàn)出一種由集權(quán)管理轉(zhuǎn)向分權(quán)管理的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

二、集權(quán)管理

在美國的學(xué)區(qū)管理中，集權(quán)管理描述的并不是各個(gè)學(xué)區(qū)管理中權(quán)力分配的具體情況，但它從一定程度上反映了20世紀(jì)大半個(gè)世紀(jì)以來權(quán)力分配的總體狀況。不同的地方學(xué)區(qū)集權(quán)的表現(xiàn)形式及集權(quán)特征并不一致，形成集權(quán)管理的因素各異，集權(quán)的程度也因所需要做決策的領(lǐng)域不同而有所差異。

1. 集權(quán)表現(xiàn)

美國地方學(xué)區(qū)的權(quán)力分布因各州各學(xué)區(qū)而異，并不存在絕對(duì)集權(quán)的學(xué)區(qū)，只是各個(gè)時(shí)期各學(xué)區(qū)集權(quán)的具體程度不一樣。就集權(quán)的領(lǐng)域而言，各個(gè)時(shí)期各個(gè)學(xué)區(qū)也存在差異。從集權(quán)的表現(xiàn)形式來看，各個(gè)學(xué)區(qū)也存在不同表現(xiàn)。當(dāng)然，集權(quán)表現(xiàn)形式也存在共性，這可以從民眾反應(yīng)比較強(qiáng)烈的一些事項(xiàng)中反映出來（見表1）。集權(quán)主要體現(xiàn)在以下一些方面。

第一，決策方面。在美國，民眾的民主意識(shí)比較強(qiáng)，參與決策的欲望較高。在決策方面，民眾普遍認(rèn)為決策主體單一，代表性不足。在學(xué)區(qū)決策過程中，只有領(lǐng)導(dǎo)階層才能作出決策，在關(guān)鍵決策中，代表性很強(qiáng)的教師隊(duì)伍被排除在外，這樣教師的利益就不能較好地得到維護(hù)。此外，由于美國的地方學(xué)區(qū)有權(quán)征稅，學(xué)區(qū)內(nèi)的納稅居民也希望自己能參與學(xué)區(qū)的重大決策，維護(hù)自己的利益。雖然學(xué)區(qū)董事會(huì)成員中不乏納稅居民，但數(shù)量有限，而且那些取得董事會(huì)成員席位的居民并不一定能真正代表納稅居民的心聲，并不一定能夠反映百姓的訴求。再者，取得董事會(huì)成員席位的居民在董事會(huì)決策過程中并不一定有真正的發(fā)言權(quán)。因此他們認(rèn)為決策人員和決策方式尤為單一。

第二，交流溝通方面。美國地方學(xué)區(qū)集權(quán)在交流與溝通方面主要體現(xiàn)在溝通渠道和溝通時(shí)效上。交流與溝通的渠道是單向的，交流是自上而下的，信息不能很好回流，許多心聲得不到傾訴，利益訴求得不到體現(xiàn)。在交流過程中，信息經(jīng)過學(xué)區(qū)各級(jí)傳遞后，管理者可能將信息過濾；由于教師被排除在關(guān)鍵性決策之外，他們可能也會(huì)對(duì)校長的意見持保留態(tài)度。[1] 由于交流與溝通的渠道問題，信息主要是自上而下的單向流動(dòng)，很多意見得不到及時(shí)溝通，延誤處理與解決問題的最佳時(shí)機(jī)。

第三，管理結(jié)構(gòu)方面。美國地方學(xué)區(qū)集權(quán)在管理方面主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)僵化、不夠靈活。由于大多數(shù)專業(yè)人員不能參與關(guān)鍵性決策，僵化的自上而下的組織結(jié)構(gòu)使組織不能有效地處理各種事件，尤其是突發(fā)事件。在突發(fā)事件的處理中，由于校長和教師的權(quán)力受到一定的限制，他們很難在較短的時(shí)間內(nèi)作出恰當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。在面對(duì)學(xué)生提出需求時(shí)，他們無法對(duì)學(xué)生的真實(shí)需求作出明確答復(fù)。同時(shí)，事件處理不當(dāng)或處理不佳造成的不良后果往往又由這些基層人士負(fù)責(zé)，這無疑加重了基層人士的工作負(fù)擔(dān)，降低了他們的工作效率。

2. 集權(quán)特征

（1）集權(quán)的表征

前文已提及美國各州不同地方學(xué)區(qū)的集權(quán)程度有差異，各州不同地方學(xué)區(qū)集權(quán)的表征同樣也有所不同。在不同的學(xué)區(qū)，督導(dǎo)對(duì)學(xué)校的控制與監(jiān)督不一樣。有些督導(dǎo)非常嚴(yán)格地控制著校長的活動(dòng)，而另外一些督導(dǎo)則相對(duì)更民主。地方學(xué)區(qū)內(nèi)各校長對(duì)教師的控制與管理也不一樣。總體來看，較為集權(quán)的學(xué)區(qū)表現(xiàn)出了金字塔狀的組織文化特征，亦即權(quán)力和權(quán)威都集中在組織的上層。當(dāng)金字塔從底部向頂部移動(dòng)時(shí)，人員的數(shù)量減少，但被賦予的權(quán)力增多；而當(dāng)金字塔從頂部往底部移動(dòng)時(shí)，人員的數(shù)量增多，但被賦予的權(quán)力減少。

（2）集權(quán)方式

上述金字塔狀集權(quán)學(xué)區(qū)組織文化使督導(dǎo)擁有一定的權(quán)力對(duì)校長進(jìn)行嚴(yán)格的控制。早在1987年，彼得森就將督導(dǎo)與校長的關(guān)系劃分為監(jiān)督、輸入、輸出、行為、選擇性社會(huì)化、環(huán)境等六種控制機(jī)制。[2] 這六種控制機(jī)制反映出督導(dǎo)集中自己權(quán)力的不同方式。在這種組織背景下，校長也有權(quán)對(duì)教師進(jìn)行嚴(yán)格的控制。在督導(dǎo)的影響下，校長又模仿督導(dǎo)的方式，逐漸形成類似的控制方式。而學(xué)區(qū)督導(dǎo)對(duì)校長的控制方式以及校長對(duì)教師的控制方式從一定程度上反映了學(xué)區(qū)集權(quán)方式，久而久之學(xué)區(qū)組織就形成了一種集權(quán)式組織文化，逐漸形成不自覺的集權(quán)方式，據(jù)此可以將學(xué)區(qū)集權(quán)方式歸納為六種類型（見表2）。

3. 影響集權(quán)的因素

決定和影響美國地方學(xué)區(qū)集權(quán)的因素很多，包括來自社會(huì)、政治、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法律制度等方面的因素。

（1）古典理論影響

古典理論認(rèn)為：效率是衡量生產(chǎn)力的唯一尺度；人的行為是理性的；工作應(yīng)該分成多個(gè)部分并接受高度監(jiān)督；為確保較好地進(jìn)行管理，統(tǒng)一的政策、規(guī)則和規(guī)范是必要的；人不是生來就喜歡勤奮工作的；為建立一個(gè)共同的目標(biāo)，同時(shí)較好地協(xié)調(diào)完成目標(biāo)，權(quán)力的等級(jí)制是有必要的。[3] 這種規(guī)范化的理論影響了工業(yè)部門和商業(yè)部門的組織形式，也影響了教育領(lǐng)域的組織形式。在這種理念指導(dǎo)下，集權(quán)是一種理想的組織形式。20世紀(jì)早期，古典理論影響了一些城鎮(zhèn)學(xué)區(qū)的管理方式。由于這些學(xué)區(qū)被當(dāng)成是在教育改革中有創(chuàng)新精神的成功典范，它們的管理模式后來被一些規(guī)模小的學(xué)區(qū)所采用。古典理論倡導(dǎo)的這些理念正好符合工業(yè)時(shí)代教育發(fā)展的要求，有利于提高教學(xué)效率和教學(xué)成果。當(dāng)然，古典理論在促進(jìn)美國教育走向規(guī)范化的同時(shí)也為一些學(xué)區(qū)管理方式打下了“集權(quán)”的烙印。

（2）聯(lián)邦和州的法律

在布朗對(duì)托皮卡董事會(huì)訴訟案中，布朗贏得了勝利，董事會(huì)受到了制裁。由于學(xué)區(qū)董事會(huì)和督導(dǎo)害怕被起訴或被州政府制裁，20世紀(jì)60年代到70年代期間，許多學(xué)區(qū)變得更加集權(quán)。聯(lián)邦政府和州政府在一些領(lǐng)域所制定的法律法規(guī)，如涉及民權(quán)及殘疾人權(quán)益方面的法規(guī)，促使督導(dǎo)和學(xué)區(qū)董事會(huì)采用了規(guī)范化行為制度與政策。規(guī)范化行為制度與政策規(guī)范了教師及其他底層人士的行為，但同時(shí)也限制了他們的行為活動(dòng)空間與權(quán)限，這在一定程度上限制了他們?cè)谝恍┓秶鷥?nèi)根據(jù)實(shí)際情況靈活應(yīng)對(duì)的自主權(quán)。

（3）州政府的干預(yù)

在美國，各州的憲法允許并要求立法部門和州教育部門對(duì)地方教育進(jìn)行控制。這種控制隨著20世紀(jì)80年代政治改革壓力的增強(qiáng)而上升。由于州政府權(quán)力處于地方教育權(quán)力結(jié)構(gòu)中的頂端，本身就是一種權(quán)威，州立法部門和教育部門的干預(yù)通常會(huì)使管理權(quán)力趨于集中。促進(jìn)學(xué)區(qū)合并的法規(guī)就是一個(gè)很好的例子。這些法規(guī)使學(xué)區(qū)數(shù)量更少，但各學(xué)區(qū)的規(guī)模更大。學(xué)區(qū)合并使州教育部門與地方學(xué)區(qū)的關(guān)系變得更具可控性。合并之后的學(xué)區(qū)規(guī)模較大，便于教育行政部門管理，這本身就體現(xiàn)出一種集權(quán)思維。復(fù)雜的立案程序、財(cái)政控制以及課程指標(biāo)都激勵(lì)采用集權(quán)管理，同時(shí)也激勵(lì)聘請(qǐng)能較好地實(shí)現(xiàn)這些功能的專家，這在無形中形成一種干涉網(wǎng)，控制著學(xué)區(qū)教育。

三、分權(quán)管理

20世紀(jì)50、60年代，城市化的發(fā)展導(dǎo)致一些大城市的學(xué)區(qū)所服務(wù)的學(xué)生類型越來越多元化，分權(quán)就是在這一背景下發(fā)展起來的理念。近年來，由于政治變化及專業(yè)發(fā)展原因，分權(quán)這一概念在美國已經(jīng)受到廣泛關(guān)注，并得到了廣泛的支持。此外，由于納稅人有權(quán)干預(yù)社會(huì)公共事業(yè)機(jī)構(gòu)這一理念又流行起來，學(xué)區(qū)居民干預(yù)教育事業(yè)的意愿加強(qiáng)，這使得分權(quán)管理的發(fā)展態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。雖然各個(gè)學(xué)區(qū)在分權(quán)管理的表現(xiàn)形式上與分權(quán)管理發(fā)展的動(dòng)力上有所差異，分權(quán)管理也不能反映權(quán)力分配的具體情況，但在過去幾十年中，美國學(xué)區(qū)分權(quán)管理的發(fā)展態(tài)勢(shì)在上升。

1. 地方學(xué)區(qū)分權(quán)管理的發(fā)展態(tài)勢(shì)

美國地方學(xué)區(qū)分權(quán)管理的發(fā)展態(tài)勢(shì)從董事會(huì)成員的產(chǎn)生方式和人員分布方面得以體現(xiàn)。美國地方學(xué)區(qū)董事會(huì)成員通常以兩種方式產(chǎn)生，即選舉和任命。近些年來，由任命方式產(chǎn)生董事會(huì)成員的做法越來越少了，這主要是因?yàn)橐恍┻x民認(rèn)為被任命的董事會(huì)成員對(duì)學(xué)區(qū)的需求很少給予回應(yīng)和滿足。1992年，唯一一個(gè)不準(zhǔn)以選舉方式產(chǎn)生董事會(huì)成員的州——弗吉尼亞州改變了它的相關(guān)法令[4]。到21世紀(jì)初，93%的學(xué)區(qū)董事會(huì)聲稱其所有成員都是由選舉產(chǎn)生的[5]。對(duì)學(xué)區(qū)董事會(huì)成員來說，黨派分子參與選舉肯定是例外，由學(xué)區(qū)董事會(huì)選舉產(chǎn)生的董事會(huì)成員接近90%都是非黨派分子，他們基本不帶政治色彩，很少互相攻擊，候選人之間很少發(fā)生競爭[6]。董事會(huì)成員中約8%的人是亞裔，4%的人是拉丁美洲人[7]。從董事會(huì)成員構(gòu)成的性別來看，1989年大約只有32%的成員是女性，而這一比例到20世紀(jì)90年代得到大大提高。

學(xué)區(qū)分權(quán)管理的發(fā)展態(tài)勢(shì)還體現(xiàn)在學(xué)區(qū)董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)方面。在20世紀(jì)上半葉很長一段時(shí)期內(nèi)，董事會(huì)成員主要是白色人種男性人士，他們?cè)谏鐓^(qū)往往擁有強(qiáng)大的政治影響力，在一些知名的社區(qū)更是如此。1989年，94%的董事會(huì)成員是白人，到1994年這一比例下降到90%，2001年這個(gè)比例下降到86%，非白種女性成員比例在1994年上升到40%多，2001年非白種女性所占的比例保持在這個(gè)水平上[8]。

綜上所述，我們可以看出美國學(xué)區(qū)管理權(quán)力重心有往下移、往周邊分散的趨勢(shì)。

2. 地方學(xué)區(qū)分權(quán)管理的發(fā)展動(dòng)力

美國地方學(xué)區(qū)分權(quán)管理的發(fā)展有其內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力，這些動(dòng)力主要來自分權(quán)之后可能帶來的益處，主要體現(xiàn)如下。

第一，實(shí)施分權(quán)管理可以增強(qiáng)決策的彈性。決策的彈性體現(xiàn)在決策的靈活性和決策的快捷性兩方面。如前文數(shù)據(jù)顯示，由于董事會(huì)組成結(jié)構(gòu)和構(gòu)成比例的變化，董事會(huì)成員更具代表性，有利于更好地體現(xiàn)民眾對(duì)教育的要求，可以使董事會(huì)的政策和決策更具適用性和靈活性。學(xué)區(qū)實(shí)施分權(quán)管理可以增強(qiáng)教師手中的權(quán)力，有利于教師真正了解學(xué)生的需求并及時(shí)予以適當(dāng)滿足。對(duì)于學(xué)校而言，實(shí)施分權(quán)有利于使他們靈活地做出決定進(jìn)行適當(dāng)?shù)淖兏?，以便更好更快地?yīng)對(duì)社區(qū)發(fā)展提出的新需求和新要求。因此，無論社區(qū)居民、教師還是學(xué)校校長都渴望獲取更多的實(shí)權(quán)，他們都在盡力推動(dòng)學(xué)區(qū)分權(quán)的發(fā)展。

第二，實(shí)施分權(quán)管理可以更有效地利用人力資源。通過分權(quán)，學(xué)區(qū)員工手中獲得了更多的權(quán)力。學(xué)區(qū)職員有了權(quán)力可以靈活地處理各種事情，這樣就可以提高他們的工作效率。工作效率高的職員容易得到學(xué)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)，而領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)又可以轉(zhuǎn)化成一種動(dòng)力，這種動(dòng)力可以使他們煥發(fā)出更高的工作熱情，這樣就形成了較好的良性循環(huán)。這種良性循環(huán)有利于學(xué)區(qū)職員充分地發(fā)揮自己的才能，較好地貢獻(xiàn)自己的力量。這種能夠較好地體現(xiàn)自己價(jià)值的工作環(huán)境通常是學(xué)區(qū)內(nèi)普通職員所想要的環(huán)境，而這樣的工作環(huán)境所激發(fā)的工作效率和工作效能也是學(xué)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)所期望的。

第三，實(shí)施分權(quán)管理可以確保決策在問題處理中更有針對(duì)性。在地方學(xué)區(qū)實(shí)施分權(quán)管理可以使權(quán)力金字塔底層人員獲取更多的權(quán)限。這使教師在面對(duì)學(xué)生需求、家長要求和新出現(xiàn)的問題的時(shí)候，可以根據(jù)具體的情況做出相應(yīng)的具有針對(duì)性的反應(yīng)，提出有針對(duì)性的解決方案。同樣，由于手中有了更多的權(quán)力，其他處于權(quán)力金字塔底層的人員可以根據(jù)實(shí)際情況靈活處理在工作中出現(xiàn)的狀況和面臨的問題。

在美國，各學(xué)區(qū)管理權(quán)力的分布特點(diǎn)各有差異，但從所有學(xué)區(qū)的總體發(fā)展趨勢(shì)而言，自19世紀(jì)末期到20世紀(jì)中后期，美國學(xué)區(qū)管理處于一種相對(duì)集權(quán)的狀態(tài)，而近10到20年間，學(xué)區(qū)管理權(quán)力重心呈下移態(tài)勢(shì)，學(xué)區(qū)管理呈分權(quán)趨勢(shì)。

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（作者單位：西南大學(xué)教育學(xué)院）

責(zé)任編輯 鄧明茜