淺析失地農(nóng)民權(quán)益保障

馬曉茗　游　珍

摘 要 改革開(kāi)放后，城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展時(shí)期，城市建設(shè)和工業(yè)建設(shè)用地從城鎮(zhèn)向農(nóng)村拓展，“失地農(nóng)民”也隨之不斷增加。自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位，很容易陷入失地又失業(yè)的困境。只有解決好失地農(nóng)民的權(quán)益問(wèn)題，才能更加順利地加快新農(nóng)村建設(shè)的步伐，構(gòu)建和諧社會(huì)。

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民 權(quán)益 制度 改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F323．211文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

“三農(nóng)”問(wèn)題中，農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭(zhēng)議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)的焦點(diǎn)，是當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問(wèn)題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組提供的一份材料表明：中央電視臺(tái)焦點(diǎn)訪談專(zhuān)欄組2004年上半年收到觀眾反映土地問(wèn)題的聲訊15312次， 占聲訊總量的24．5%。課題組接觸到的172封農(nóng)民告狀信中，涉及土地問(wèn)題的占63．4%，130起農(nóng)村群體突發(fā)事件中有87起由土地問(wèn)題引發(fā)，并釀成了“警農(nóng)”沖突，造成數(shù)百農(nóng)民受傷，3人死亡，160多人被拘留。從中央電視臺(tái)群眾來(lái)信中隨機(jī)抽取的837封農(nóng)民告狀信中，有277封是狀告非法占地的，占三分之一。狀告對(duì)象68．2%為鄉(xiāng)、縣、市政府和土地部門(mén)。①全國(guó)各地上訪案件中，土地問(wèn)題也一直占很大比例。農(nóng)民對(duì)亂占土地的不滿已成為引發(fā)社會(huì)矛盾或群體事件的爆發(fā)點(diǎn)。

以廣東省為例，廣東省政府2003年和2004年接待的為土地問(wèn)題群體上訪1959批、199917人次，平均每天2．7批計(jì)27人。同全國(guó)的失地農(nóng)民的情況相比之下，廣東省的失地農(nóng)民同樣也受到了一些國(guó)家土地征用的侵害。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。但是國(guó)家為了實(shí)施土地利用規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地利用的公共目的，采取的是強(qiáng)制取得征用土地的所有權(quán)做法。對(duì)于國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的需要的用地，盡管土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，大多數(shù)農(nóng)民從為國(guó)家做貢獻(xiàn)角度還可以接受，但對(duì)公共利益之外的非公益性用地，特別是商業(yè)目的的用地，仍借助國(guó)家權(quán)力，對(duì)農(nóng)民的土地進(jìn)行不對(duì)等補(bǔ)償?shù)恼饔脮r(shí)，則直接損害了農(nóng)民的切身利益。

一方面，農(nóng)民失地后，徹底割斷了與土地的聯(lián)系，也意味著土地對(duì)其社會(huì)保障功能徹底喪失，他們中雖有不少人通過(guò)各種途徑再就業(yè)，但很多人認(rèn)為沒(méi)有種地牢靠、保險(xiǎn)，對(duì)前景感到彷徨、焦慮；另一方面，失地農(nóng)民認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，對(duì)征地安置、土地增值收益分配方式以及政府圈地行為不滿。廣東省農(nóng)調(diào)隊(duì)的《廣東三市縣失地農(nóng)民調(diào)查報(bào)告》中顯示，被調(diào)查的農(nóng)民都認(rèn)為土地是生活的保障，部分農(nóng)民失去土地后心里較虛，擔(dān)心以后沒(méi)有退路。有些農(nóng)民盡管目前生活還過(guò)得去，但由于打散工收入不穩(wěn)定，擔(dān)心以后的生活問(wèn)題，希望有比較穩(wěn)定的工作維持生活。農(nóng)民也普遍認(rèn)為種田經(jīng)濟(jì)效益較差，但是有了土地就有收成，至少可以填飽肚子。希望能加快土地流轉(zhuǎn)，讓主要從事農(nóng)業(yè)的失地農(nóng)戶能夠承包多點(diǎn)土地。

2002年廣東年末實(shí)有耕地面積為3534．49萬(wàn)畝，比1980年的4126．27萬(wàn)畝減少591．58萬(wàn)畝；年均減少26．89萬(wàn)畝。在減少的耕地中，除種水果挖魚(yú)塘外，約有200萬(wàn)畝耕地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)征用。如按人均1畝耕地匡算，則22年來(lái)全省共有200萬(wàn)失地農(nóng)民，每年產(chǎn)生失地農(nóng)民9萬(wàn)人左右。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，廣東省土地征用仍然不可避免，失地農(nóng)民隊(duì)伍將越來(lái)越大，問(wèn)題也會(huì)越來(lái)越多。為防止出現(xiàn)新的貧困源，保證社會(huì)公平和安定，必須切實(shí)關(guān)注失地農(nóng)民問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，關(guān)注失地農(nóng)民，保護(hù)他們的權(quán)益，制度改革勢(shì)在必行。

2006年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》的文件提出，要加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補(bǔ)償辦法、拓展安置途徑、規(guī)范征地程序的要求，進(jìn)一步探索改革經(jīng)驗(yàn)。中央政府強(qiáng)調(diào)，要完善對(duì)被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)安置渠道，健全對(duì)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障。

從中央政府的精神來(lái)看，要解決失地農(nóng)民的問(wèn)題，制度改革要先行，尤其是土地制度的改革。

首先，要從從體制和法律上建立保護(hù)農(nóng)民土地利益的長(zhǎng)效機(jī)制。低價(jià)征地成為當(dāng)前損害農(nóng)民利益的最突出問(wèn)題。政府通過(guò)征地，把農(nóng)民的集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，再根據(jù)經(jīng)營(yíng)性用地有償使用收取國(guó)有土地出讓金。征地和供地之間制造了一個(gè)巨大的利益空間，然后再通過(guò)名目繁多的稅費(fèi)來(lái)獲取財(cái)政收入和可支配預(yù)算外收入，從而形成了“地征的越來(lái)越多，稅費(fèi)收的就越多，政府利益就越多”的利益循環(huán)圈。政府高度壟斷土地市場(chǎng)，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地使用必須實(shí)行國(guó)家強(qiáng)制征用，征地范圍過(guò)寬，土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地過(guò)程中的收益分配不公平，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地使用必須實(shí)行國(guó)家強(qiáng)制征用，征地范圍過(guò)寬，土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地過(guò)程中的收益分配不公平，土地產(chǎn)權(quán)的擁有者農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重侵犯?！耙缘厣?cái)”已成為一些地方政府增加財(cái)力，籌集城鎮(zhèn)建設(shè)資金的重要途徑，成為新時(shí)期“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的一種新形式。土地征用應(yīng)當(dāng)有利于富裕農(nóng)民，而不是造成大批農(nóng)民失地失業(yè)；應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴(kuò)大社會(huì)不公。

其次，要改革國(guó)家土地征用管理制度，嚴(yán)格控制對(duì)耕地的強(qiáng)征濫占。土地制度的改革中，征地制度的改革勢(shì)在必行。2003年3月1日《農(nóng)村土地承包法》正式實(shí)施，農(nóng)戶的土地承包關(guān)系通過(guò)法律形式穩(wěn)定了下來(lái)。與此同時(shí)，也應(yīng)盡快配套改革現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度，將屬于國(guó)家公共設(shè)施建設(shè)用地與商業(yè)性用地的征地行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。

1、進(jìn)一步明確規(guī)定屬國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的的用地的范圍，如果征地不分“公”“私”，不僅僅損害了農(nóng)民利益，也助長(zhǎng)了盲目征地，土地利用粗放浪費(fèi)的風(fēng)氣。同時(shí)合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償辦法，征地補(bǔ)償應(yīng)該讓市場(chǎng)說(shuō)話，突破法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民有自主權(quán)。在我國(guó)，農(nóng)民作為集體土地的承包經(jīng)營(yíng)者，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此在征地中必須維護(hù)農(nóng)民參與征地各項(xiàng)事物的權(quán)利，使他們有充分的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返谒氖藯l規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，尤其要讓農(nóng)民個(gè)體積極參與到其中。這樣，既能維持農(nóng)民的權(quán)益，又能有效限制建設(shè)用地的擴(kuò)張，有效保護(hù)耕地。

2、加大改革力度，對(duì)公共利益之外的非公益性用地，不再動(dòng)用國(guó)家權(quán)力進(jìn)行征地。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，對(duì)于商業(yè)性用地，必須征得土地所有者和土地承包經(jīng)營(yíng)者的同意，參照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法，充分考慮土地作為財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格以及農(nóng)民失去土地后的就業(yè)保障和社會(huì)保障等各種因素，從土地質(zhì)量和區(qū)位兩方面綜合評(píng)價(jià)確定與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的土地征用補(bǔ)償項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，給予合理補(bǔ)償，及妥善安置相關(guān)人員；或者，在不改變土地所有權(quán)屬的情況下，經(jīng)國(guó)土、城建部門(mén)批準(zhǔn)，以集體土地使用權(quán)折價(jià)入股的方式參與投資方建設(shè)，按股分紅，農(nóng)民憑股權(quán)證長(zhǎng)期享有集體收益分配。

3、最后要管好用好征地補(bǔ)償資金。在征地補(bǔ)償問(wèn)題上，應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶承包的土地被全部征用、部分征用以及集體資產(chǎn)的狀況，按照權(quán)益對(duì)等的方法，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表會(huì)議討論制定分配方案。要切實(shí)保護(hù)被征土地農(nóng)民的合法權(quán)益，解決好其就業(yè)出路問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，為加快農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，還應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在尊重被征地農(nóng)戶意見(jiàn)和征地補(bǔ)償款能解決其生活出路的前提下，實(shí)行全額補(bǔ)償，買(mǎi)斷所有關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。

制度改革的另一方面就是實(shí)行城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度，建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的多種形式的農(nóng)村社會(huì)保障制度。應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，推進(jìn)征地、戶籍等制度改革，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)，增強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。進(jìn)一步清理和取消各種針對(duì)務(wù)工農(nóng)民流動(dòng)和進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理限制以及不合理的稅費(fèi)制度改革，切實(shí)減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。失地農(nóng)民相比起有地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，由于沒(méi)有了土地，務(wù)農(nóng)的可能性也基本沒(méi)有了，除非是租地耕種。因此要想生存下去，他們就要嘗試各種謀生手段。大量的調(diào)查顯示，很大一部分失地農(nóng)民選擇了打工。然而由于他們文化水平低，缺少技能，信息不對(duì)稱(chēng)，使得他們?cè)诖蚬さ臅r(shí)候選擇面窄，錄用機(jī)會(huì)較低。因此，相關(guān)政策是否能真正的起到維護(hù)農(nóng)民工的切身利益，對(duì)于這部分打工的失地農(nóng)民非常關(guān)鍵。應(yīng)為外出務(wù)工的失地農(nóng)民免費(fèi)提供法律政策咨詢、就業(yè)信息、就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹。各地應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行最低工資制度，建立工資保障金等制度，切實(shí)解決務(wù)工的失地農(nóng)民工資偏低和拖欠問(wèn)題。同時(shí)逐步建立務(wù)工農(nóng)民社會(huì)保障制度，依法將務(wù)工農(nóng)民全部納入工傷保險(xiǎn)范圍，探索適合務(wù)工農(nóng)民特點(diǎn)的大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。

只有給其以公平的公民權(quán)利，才能真正切實(shí)地保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益，有利于失地農(nóng)民的安置乃至整個(gè)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，共建社會(huì)主義新農(nóng)村，構(gòu)建和諧社會(huì)。

（作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院土管系）

注釋?zhuān)?/p>

①全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)．人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作．第6期，2005．3．24，第5頁(yè)．

參考文獻(xiàn)：

[1]全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室、調(diào)研室編．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問(wèn)題研究．中國(guó)民主法制出版社，2005

[2]全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)．人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作．第6期．

[3]廣東省國(guó)土資源廳．廣東國(guó)土資源．第162——171期

[4]?劉斌，張兆剛，霍功．中國(guó)三農(nóng)問(wèn)題報(bào)告．中國(guó)發(fā)展出版社，2004

[5]?鮑海君，吳次芳．論失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)．管理世界．2002（1）．

[6]http://news．a(chǎn)web．com．cn/2006/5/9/9121772．htm，2006-05-09