發(fā)展中國家信息公開制度踐行

Ｌａｕｒａ?。危澹酰恚幔睢。剩酰幔睢。校幔猓欤铩。牵酰澹颍颍澹颉⊥蹂a鋅　許志永

目前，全世界有80多個國家有信息公開法案。從2003年開始，中國開始政府信息公開的地方探索，并在2007年制定《政府信息公開條例》，于2008年5月1日正式實施。信息公開，被中國法學界視為法治進程中的第二塊里程碑。

在《政府信息公開條例》實施一周年之際，《中國改革》邀請國內外專家學者，介紹發(fā)展中國家信息公開制度踐行的情況，他們在政府與民間社會互動中，推動信息公開的成功做法，值得借鑒。

Laura Neuman：政府信息公開暴露經銷商的腐敗行為

政府信息公開的價值是什么呢?是提高政府的透明度，并讓政府為他們的行為負責；消除人民由于信息不對稱帶來的恐慌情緒；可以讓政府提供更好的公共服務同公民建立良好的關系；幫助政府更加高效地利用一些稀缺資源；可以讓民眾更好地參與政治，參與公共生活，更好地理解政府的政策。

把更多的信息提供給公民，他們反而會覺得更加安全。如果沒有政府信息公開，謠言就會開始流傳，進而引起社會的動蕩。以我在玻利維亞的經歷為例，玻利維亞和鄰國智利有著將近一百年的戰(zhàn)爭。當時有一個傳言，說玻利維亞的總統秘密簽署了一個協議，允許向智利提供石油。當時人們聽到謠言非常憤怒，認為不能向他們一百年來的敵人提供石油。玻利維亞的總統拿不出有效的證據來證明他沒有簽署這樣的文件，結果很多公眾游行示威以及鬧事，玻利維亞的總統最后不得不放棄了總統的職位，逃離了這個國家。

再一個例子，在印度西南部一個很貧窮的村子拉基斯坦，可能也是全球最貧困的地方之一。村民運用政府信息公開制度獲得了很多政府文件。有一次，村民獲得一份人們可以得到糧食補助的文件。因為政府本身沒有能力發(fā)放糧食，就通過市場代理發(fā)放，村民每個^填寫一張卡片去領取糧食。每個人領取糧食的時候都會簽名字，簽滿之后經銷商就去找政府換取新的單子，向政府要新的補助。但是，村民們發(fā)現，有很多人并沒有領到糧食，但是經銷商的名冊上已經簽上了。于是，他們就在公共聽證會上念名單上的名字，有些被點到名的村民說他們并沒有得到那樣的補助。這樣，經銷商的腐敗行為通過政府信息公開被揭發(fā)了出來。實際上，是經銷商通過冒用一些名字把名冊填滿，然后再向政府要更多的糧食，進而把獲得的糧食在黑市上賣掉，以此來發(fā)財。這個例子最有意思的結論是，當地政府意識到要自己發(fā)放救濟糧而不能通過腐敗的中間商發(fā)放。

不過，對于任何國家來說，信息公開都面臨著五大挑戰(zhàn)。

第一個挑戰(zhàn)是改變秘密的文化，世界上幾乎所有的政府都有秘密文化的歷史，而且秘密文化不僅僅存在于政府之中，實際上也存在于公民之中，但有多少公民是知道自己有權獲取政府信息的呢?

第二個挑戰(zhàn)是落實。第一個階段是立法，中國已經完成了這個階段；其次是立法的實施，這一階段最為困難。很好的落實公開法，既需要政府意愿，也需要政府的承諾。在實施方面所面臨的挑戰(zhàn)是保護法律框架使其有足夠的力度保證信息能夠公開。如果有其他的法比這個法的權力大，要想公開這些信息就顯得非常困難；同時要建立合理的體系和流程；還要有足夠的資金和基礎設施。

第三個挑戰(zhàn)是建立執(zhí)行信息公開的責任體系，公民對政府的行為不滿應有一個有效的渠道去上訴和申訴。

第四個挑戰(zhàn)是公民有權利獲取信息。

第五個挑戰(zhàn)是需求方面，如果民間沒有需求，這個法律法規(guī)無論有多么的好，都會開始萎縮，變得沒有用，政府也不會情愿去做政府信息公開的工作。

Juan Pablo Guerrer：墨西哥有個獨立的聯邦信息公開委員會

墨西哥是一個聯邦制國家，一共有32個州。與中國不同的是，我們的立法先從聯邦開始，之后到各個州，中國立法順序則相反。

《信息公開法》是墨西哥在困難的民主進程中所邁出的最大一步。知情權在墨西哥是一項基本權利，被寫在《人權憲章》之中。關于墨西哥政府信息公開模式的主要經驗有如下幾個：

所有的政府信息，在法律規(guī)定中都應該是公開的，這些信息屬于人民。這個信息從政府機構里出來，有兩種選擇，一個是在最開始的時候公開，如果不是這樣，信息早晚也要公開。例外是暫時性的，如果政府拒絕公開，就必須有明確的證據證明公布這一信息會危及到公共安全。

墨西哥設立了一個獨立的委員會，由五名委員組成，相當于一個行政法庭，最終做出的決定對政府具有強制性。委員會能夠驗證任何信息是否屬于機密信息，也有責任幫助申請者申請。委員會的存在保證了第一次拒絕申請的人和最終作決定是否公開的人屬于不同的機構。我是五個委員之一，過去是一位大學教授。這五名委員當中大多數都是有學術背景的，我們結束了這個工作之后，還會回學校教書。

該委員會的具體工作程序是，如果有一個投訴因為涉及到國家的一些機密，不能獲取國防部的信息。那么，投訴就首先到這個委員會。委員們在分析這個案件后進行投票。如果我們證明信息涉及到了國家機密，我們就可以認定國防部是正確的。如果申請者對這個判決不滿意，仍然可以去法庭進一步投訴。如果我們判定信息可以公開，這個決定就是強制性的，必須實施。據我所知，在我們做出判決的大約2萬個案件當中，只有不到300件向法庭進行上訴。上訴需要時間、律師和金錢。而向委員會投訴，只需在網上點擊一下就可以了，根本不需要律師。

在墨西哥，《信息公開行政程序法》是由《信息自由法》來監(jiān)管的。例如，旅游部給相關的公司進行授權，讓他們進行相關的業(yè)務，發(fā)布相關的信息。授權的過程是保密的，但當這個授權結束后，所有的信息就能夠讓人們看到。假設得到授權的公司表現的不好，相關部門就可以取消它的授權。假設在授權的時間段有一個信息請求，要求所有的相關信息公開，旅游部就有權說整個信息是保密的。申請者在被旅游部拒絕后會向獨立委員會進行投訴。當然，這是一個非常復雜的案件，委員會肯定要一點一點地去做，要公開所有決策過程中的每一步。

在墨西哥，任何機構和任何人都可以提出申請，不一定必須是墨西哥人或墨西哥公民，十三歲的孩子同樣也可以申請。更為重要的是，申請人不須證據證明申請公開的信息和他有法律上的利益。政府不能夠問申請者“你為什么要申請公開信息”，只能決定該信息是公開還是不公開。如果決定這個信息可以公開，申請者是誰不重要。

在墨西哥，申請者通過網上申請獲取信息。我們有這樣一個網站，申請者可以上網輸入名字，然后選取他想要獲取信息的機構，不需要親自到任何機構，不需要暴露身份，甚至不需要是真名，即使申請者叫“米老鼠”，政府必須作出回應。這種在網上的匿名申請制度對于墨西哥《信息公開法》的成功施行起

到了非常重要的作用。

墨西哥政府對于信息公開的益處是非常了解的，但是單單這一點還不夠，我們必須需要一個強大的公民社會，整個信息公開的法案和體制才能得以順利實施，否則政府僅僅告訴公民有這樣的權利而沒有去實施，是沒有意義的。實際上，如果想和一個普通人說國家預算有一定的用處，并不是那么容易。這需要一個社會的協調員來充當中間人。我們的一些媒體記者朋友們，他們的工作是幫助我們解釋和分析相關的政府信息。我們還需要找一些公民相信的信息組織來針對不同的人群，不同經濟狀況的人群，讓他們相信信息權對他們是有用的。

王錫鋅：韓國法律職業(yè)團隊推動信息公開

對于政府信息公開而言，除了政府自上而下的政治決斷和推動之外，成功的政府信息公開的實踐，還需要另外一個非常重要的方面，那就是自下而上的社會推動和社會動員。

在墨西哥，有組織的社會團體在政府信息公開實施過程中發(fā)揮著非常關鍵的作用，一方面將許多弱小的聲音放大，另一方面使各種各樣雷同的申請，由一些機構集中實施，從而也使制度運行的成本得以降低。

在韓國，信息公開制度同樣取得了非常驚人的成功，政府對民眾申請的信息有很高的回應率。韓國有一個由法律精英組織推動的社會動員活動。法律精英組織提供政府信息公開的咨詢、顧問工作，通過推動、倡導甚至直接行動，進行社會動員，推動政府信息公開。這樣的一種組織對于發(fā)展中國家，特別是對于NGO不太發(fā)達的社會，承上啟下，有力地推動政府信息公開的制度運行，這也許是一個值得借鑒的做法。

除了NGO和法律職業(yè)精英的推動之外，在發(fā)展中國家，媒體的作用也是非常重要的，尤其是在信息公開制度運行的早期。在越南，媒體對很多信息的報道、對很多熱點話題的討論非?；钴S，也相當開放。政府對媒體有時也會施加一些影響，但是媒體仍然是推動政府信息公開和披露的無可否認的重要力量，特別是聲音放大功能、民意制造(opinion-making)以及聚焦功能。

我們還看到，在過去的一段時間里，一系列的個體行動，特別是一些典型的測試性信息公開申請個案，與政府的決斷和政府的意愿結合在一起，共同推動了政府信息公開制度發(fā)展。在這一過程中，公共媒體扮演著非常重要的角色。

為了推動政府信息公開制度可持續(xù)地發(fā)展，我們應如何更好地整合社會的力量?個體的行動者、社會組織、法律職業(yè)團體以及媒體，應當以何種方式有效、有序的社會動員整合起來，這正是我們當下必須思考的關鍵問題。

印度自2005年10月實施《信息權利法》以來，公民社會在監(jiān)督政府財政透明、監(jiān)督司法公正等各方面取得了很大成效。2009年3月19日，我旁聽了印度推動信息公開的眾多NGO組織在新德里尼赫魯圖書館召開的會議，與會的NGO組織負責人、專家學者以及個別國會議員總結分析了《信息權利法》實施三年半以來信息公開運動的經驗與教訓。一位學者的抽樣統計數字顯示，80％以上的各級政府部門都能對公民的信息公開申請做出書面答復，滿意或基本滿意的能達到60％以上。通過就公民對各級政府信息公開滿意度進行排名，滿意度最高的是中央政府各部門。眾多印度公民在涉及政府財政透明、公共工程預算和支出、土地征用補償甚至法律個案程序透明度等各方面，利用信息公開法律維護了自身權益。

許志永：信息公開法給印度帶來很大變化

印度信息公開取得的成就，與信息公開法律本身設置的制度、比較發(fā)達的公民社會、自由的新聞媒體以及印度的民主制度有關。

印度的《信息權利法》設置了獨立于政府部門的信息委員會，用于保障信息公開法律的實施?！缎畔嗬ā芬还擦?，卻用三章內容分別講述中央和邦信息委員會的組成、產生方式、任期、任職條件、工資津貼標準、去職條件，以及信息委員會的權力和處理程序，幾乎占去了整個《信息權利法》一半多內容。這些規(guī)定確保了委員會的相對獨立，以及類似于專門法庭的地位，信息委員會在審理關于信息公開的申訴時具備很多民事法庭的權力，并可以對任何不履行義務的公共管理部門進行經濟處罰。

印度的信息公開主要是靠NGO組織和媒體推動的。普通公民在最開始未必意識到，信息公開法律對于健全民主制度以及保障公民權利方面的重要意義，這需要NGO組織去啟蒙和推動。印度的媒體在推動信息公開與監(jiān)督政府腐敗方面也起了非常重要的作用，他們可以幾乎不受限制地批評政府，聲援NGO組織的行動。

當然，印度比較健全的民主制度是信息公開法律能夠得以運行的根基，這包括獨立的司法以及政黨競爭制度等等。印度一些政府部門過去兩年曾經試圖修改《信息權利法》，主要原因是信息公開法律要求政府不僅公開有關信息，而且要公開有關政府做出決定的內部過程，比如哪位負責人簽字等等，他們認為這樣會損害政府工作秘密使得一些官員不敢簽字。這個修定法律的提議，最后在NGO和媒體的反對聲浪中，在眾多反對黨的阻擊下擱淺了。

當下，從中國的實際國情出發(fā)，可以借鑒印度信息公開經驗的方面包括：推動獨立于政府的部門以保障信息公開；司法部門應當肩負起保障公民信息公開底線的職責；擴大NGO組織和媒體的言論空間，推動信息公開實踐。