慈善資金審計(jì)的重要意義、要素和環(huán)節(jié)

方海洲　周　鵬

一、重要意義

我國慈善事業(yè)的發(fā)展目前正處于起始階段，慈善機(jī)構(gòu)正逐步建立并擴(kuò)大，慈善制度正在逐步完善，慈善文化逐步深入人心。在這個(gè)階段，審計(jì)介入慈善不僅僅是救急，而且對于促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展具有極其重要的意義。

首先，慈善資金審計(jì)可以評價(jià)慈善事業(yè)的發(fā)展環(huán)境，健全相關(guān)的慈善法律、法規(guī)制度。

現(xiàn)階段盡管我國已經(jīng)出臺(tái)了一系列支持慈善事業(yè)的法律法規(guī)、優(yōu)惠政策，但在我國還是缺少一部支持慈善事業(yè)發(fā)展的綜合性法律。另外，在慈善機(jī)構(gòu)對善款的使用、救助標(biāo)準(zhǔn)、范圍以及慈善資產(chǎn)管理等方面也缺少操作性較強(qiáng)的詳細(xì)規(guī)定。慈善事業(yè)的發(fā)展在很大的程度上還是依賴于從業(yè)人員自身素質(zhì)和行業(yè)自律。但是，中外慈善資金監(jiān)督實(shí)踐證明：慈善資金的有效監(jiān)管僅僅依賴慈善機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的良知與熱情已被證明是危險(xiǎn)的，完善的法律監(jiān)督體系和科學(xué)的制度保障是對慈善資金實(shí)施有效監(jiān)督的前提，政府管理者、社會(huì)公眾、捐款人的嚴(yán)格監(jiān)督和慈善組織董事會(huì)強(qiáng)有力、積極進(jìn)取的監(jiān)管才是最佳選擇。顯然，審計(jì)部門作為政府的重要職能部門，從審計(jì)的角度評價(jià)慈善事業(yè)的發(fā)展，并提出問題和建議，有利于慈善法律、法規(guī)的制定，使慈善事業(yè)走上法制化的軌道。

其次，慈善資金審計(jì)可以促進(jìn)慈善機(jī)構(gòu)查漏補(bǔ)缺，完善自身的管理制度。

慈善資金審計(jì)主要是監(jiān)督被審計(jì)對象正確執(zhí)行國家的慈善法律、法規(guī)及相關(guān)的慈善資金管理使用法規(guī)；可以在很大程度上發(fā)現(xiàn)慈善機(jī)構(gòu)本身存在的內(nèi)控制度上的缺陷，促使其完善內(nèi)部控制制度；反映慈善資金在管理過程中存在的不足，糾正慈善資金管理過程中存在的錯(cuò)誤行為，對涉及到違紀(jì)、違法的行為還必須移交相關(guān)部門依法處理，最大程度防止慈善資產(chǎn)的流失，并提出合理化的建議和對策；幫其及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)一步管理好、使用好慈善資金，提高慈善資金的使用效益。例如，在5·12汶川大地震抗震救災(zāi)資金物資審計(jì)過程中，審計(jì)部門通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)：由于接受物資的資產(chǎn)權(quán)屬不清、缺少發(fā)票等原因，截至2008年8月16日，四川省彭州市人民醫(yī)院、中醫(yī)院等31家醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受了捐贈(zèng)和上級調(diào)撥的320臺(tái)（套）X光機(jī)、監(jiān)護(hù)儀、越野車等物資，綿陽市交通局、建設(shè)局、水務(wù)局等單位接受了捐贈(zèng)的124臺(tái)設(shè)備、260輛汽車、78臺(tái)（套）精密儀器，上述固定資產(chǎn)均未及時(shí)入賬核算。審計(jì)部門指出上述問題后，彭州市相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)已于8月31日完成了固定資產(chǎn)入賬工作，綿陽市相關(guān)單位也已按照有關(guān)規(guī)定對相關(guān)物資進(jìn)行評估，履行入賬核算的必要程序和手續(xù)。

再次，慈善資金審計(jì)可以增加慈善機(jī)構(gòu)的公信力，營造良好的慈善輿論氛圍。

慈善事業(yè)是“透明的玻璃口袋”，公信力是慈善機(jī)構(gòu)最寶貴的資產(chǎn)。人們向慈善機(jī)構(gòu)捐款是為了幫助需要得到幫助的人，或是支持環(huán)保等社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展。監(jiān)督捐款的使用，是對捐助者的尊重。如果對捐款不管不問，那不是寬容，而是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。從審計(jì)這個(gè)第三者的角度向社會(huì)公布慈善資金使用情況，可以大大增強(qiáng)慈善事業(yè)的透明度，提高慈善機(jī)構(gòu)的社會(huì)認(rèn)知度和信任度。同時(shí)，審計(jì)公告也可以向社會(huì)大眾傳播慈善文化，使慈善理念得到普遍認(rèn)同，營造良好的輿論氛圍，提高社會(huì)各界乃至境外友人參與慈善活動(dòng)的熱情。從表面上看，慈善資金審計(jì)是要確保社會(huì)捐贈(zèng)款物的安全，監(jiān)督數(shù)以百億計(jì)的款物能夠發(fā)揮合理、高效的作用，杜絕一切可能存在的貪污、挪用和浪費(fèi)行為。顯然，這只是慈善資金審計(jì)基本的重要意義。它更深切的價(jià)值是，保證社會(huì)各界及捐贈(zèng)人的錢物能真正地用于慈善，鞏固民眾對慈善組織、直至慈善體系的信任?？偠灾?，就是要保衛(wèi)民眾的慈善熱情，讓他們知道自己的義舉沒有被破壞，也不可能被玷污。

二、必備要素

成功高效的慈善資金審計(jì)必須把握審計(jì)必備的要素，具體包括審計(jì)的法律依據(jù)，實(shí)施審計(jì)的主、客體，審計(jì)的形式與內(nèi)容等幾個(gè)主要方面。

一是慈善資金審計(jì)的法律、法規(guī)依據(jù)。

首先，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第二十條明確規(guī)定：受贈(zèng)人每年度應(yīng)當(dāng)向政府有關(guān)部門報(bào)告受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受監(jiān)督。必要時(shí)，政府有關(guān)部門可以對其財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)；第二十二條又規(guī)定：受贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)公開接受捐贈(zèng)的情況和受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會(huì)監(jiān)督。其次，《中華人民共和國審計(jì)法》第二十三條的規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)對政府部門管理的和其他單位受政府委托管理的社會(huì)保障基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金以及其他有關(guān)基金、資金的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。慈善資金審計(jì)就有了法律依據(jù)。第三，審計(jì)署1996年12月13日頒布、于1997年１月１日實(shí)施的《審計(jì)機(jī)關(guān)對社會(huì)捐贈(zèng)資金審計(jì)實(shí)施辦法》，也為慈善資金審計(jì)提供了實(shí)施的細(xì)則；第四，財(cái)政部根據(jù)《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》以及國家有關(guān)法律、行政法規(guī)，于2004年8月18日頒布、并于2005年1月1日起實(shí)施的《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》，為在慈善資金審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題的處理提供了依據(jù)。

二是慈善資金審計(jì)實(shí)施的主體。

慈善資金大部分來自社會(huì)，理應(yīng)接受政府及社會(huì)各方面的監(jiān)督和審計(jì)。對于慈善資金審計(jì)，目前我國實(shí)施的是以政府審計(jì)為主，社會(huì)審計(jì)為輔的審計(jì)體系，其中，國家審計(jì)監(jiān)督應(yīng)占主導(dǎo)地位。審計(jì)機(jī)關(guān)可以每年對慈善基金運(yùn)作情況進(jìn)行審查，出具公正可信的年度報(bào)告；也可以隔幾年對慈善資金的管理使用情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，就慈善事業(yè)的發(fā)展、慈善活動(dòng)的績效等調(diào)查情況出具審計(jì)報(bào)告。此外，在目前慈善組織大量發(fā)展的情況下，政府還可以委托一些有資質(zhì)、公信度好的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行慈善資金運(yùn)營情況的審計(jì)，并出具公正可信的審計(jì)報(bào)告。

三是慈善資金審計(jì)選擇的客體。

慈善審計(jì)的對象是慈善資金的籌集管理使用情況，而審計(jì)的客體就是接收捐贈(zèng)款物的社會(huì)公益團(tuán)體、各級民政部門和其它政府部門。主要是專門從事慈善活動(dòng)的慈善機(jī)構(gòu)，如慈善總會(huì)、紅十字會(huì)、婦女發(fā)展基金會(huì)、殘疾人福利基金會(huì)等一些專門的社會(huì)公益團(tuán)體，還有一些是受當(dāng)?shù)卣?，代為管理?dāng)?shù)啬承┐壬瀑Y金的政府機(jī)關(guān)部門，如民政局、衛(wèi)生局等。只要是和慈善資金相關(guān)的單位，都是審計(jì)的客體。

四是慈善資金審計(jì)采用的形式。

對慈善機(jī)構(gòu)及其慈善資金的審計(jì)一般采取日常審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)兩種形式。日常審計(jì)主要以審計(jì)調(diào)查為主，注重了解慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和慈善工作的環(huán)境，分析慈善資金使用的效益，反映慈善資金管理過程中存在的不足，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出建議和對策，為慈善事業(yè)的發(fā)展壯大獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。日常審計(jì)要靈活運(yùn)用各種審計(jì)調(diào)查方法。例如，對于慈善項(xiàng)目的資金使用效益進(jìn)行審計(jì)，就需要審計(jì)人員深入第一線，對接受慈善捐贈(zèng)的對象采用召開座談會(huì)、發(fā)放問卷調(diào)查、個(gè)別走訪等方法以了解捐贈(zèng)項(xiàng)目實(shí)施的效果，而對慈善資產(chǎn)的投資管理情況進(jìn)行審計(jì)，就需要采用現(xiàn)場盤點(diǎn)或延伸核查被投資單位等方法。

專項(xiàng)審計(jì)又稱突發(fā)審計(jì)，即對專項(xiàng)的慈善資金進(jìn)行審計(jì)。例如，對印度洋海嘯捐贈(zèng)資金、抗擊非典專項(xiàng)捐贈(zèng)資金、汶川地震捐贈(zèng)資金等進(jìn)行的審計(jì)，主要是對專項(xiàng)捐贈(zèng)是否?？顚Ｓ眠M(jìn)行審計(jì)。對于專項(xiàng)性的突發(fā)審計(jì)，主要以救災(zāi)資金的跟蹤審計(jì)為主，實(shí)時(shí)監(jiān)督救災(zāi)資金的使用情況，對救災(zāi)資金使用的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審核，審計(jì)方法主要以核查、監(jiān)盤為主，以賬單核對相結(jié)合、賬實(shí)核對相結(jié)合、內(nèi)部資料檢查與延伸審計(jì)相結(jié)合的方法對救災(zāi)資金的全過程進(jìn)行審計(jì)。

五是慈善資金審計(jì)的內(nèi)容。

慈善資金審計(jì)的主要內(nèi)容包括對捐贈(zèng)款物的收支情況、支付審批、票據(jù)憑證、賬目等進(jìn)行審計(jì)。一般要事先確定審計(jì)范圍，即被審計(jì)對象執(zhí)行慈善政策及有關(guān)法規(guī)情況；慈善資金的分割、計(jì)提情況、會(huì)計(jì)賬目及原始憑證；慈善資助計(jì)劃、項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行和決算；銀行存款收支管理情況及賬務(wù)處理；慈善資金保值增值情況；其它與慈善資金財(cái)務(wù)收支有關(guān)的各項(xiàng)活動(dòng)及經(jīng)濟(jì)效益；從事資金管理使用人員的違紀(jì)、違法、違章行為。

三、關(guān)鍵性環(huán)節(jié)

為充分挖掘慈善資金審計(jì)所具有的潛在價(jià)值，提高慈善資金審計(jì)的工作效率，審計(jì)人員應(yīng)該把握發(fā)布審前公告、尋找審計(jì)切入點(diǎn)、審計(jì)成果利用等幾個(gè)主要環(huán)節(jié)。

首先，審前公告的及時(shí)發(fā)布。

審前公告要在審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行之前，及時(shí)在審計(jì)網(wǎng)站或其他對外的媒體介質(zhì)上發(fā)布。審前公告一般包括審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)程序、審計(jì)紀(jì)律及審計(jì)聯(lián)系方式等內(nèi)容。審計(jì)內(nèi)容主要是強(qiáng)調(diào)每次審計(jì)的重點(diǎn)；審計(jì)程序一般說明審計(jì)工作的具體安排；審計(jì)紀(jì)律主要是強(qiáng)調(diào)審計(jì)人員必須嚴(yán)格執(zhí)法；聯(lián)系方式則是公布收集審計(jì)資料的渠道。這樣不僅能獲得有效的線索，有利于審計(jì)項(xiàng)目的開展，也旨在宣傳當(dāng)?shù)氐拇壬剖聵I(yè)。

其次，尋找恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)切入點(diǎn)。

對慈善資金進(jìn)行日常審計(jì)時(shí)，要特別注重審計(jì)對象所在地與全省乃至全國的慈善事業(yè)發(fā)展水平的差異，從橫向進(jìn)行比較，力求借鑒先進(jìn)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。一般要求審計(jì)調(diào)查人員在審計(jì)調(diào)查中了解、熟知當(dāng)?shù)刂贫ǖ呐c慈善事業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策、法規(guī)，在此基礎(chǔ)上，通過查看相關(guān)資料、向被審計(jì)的慈善機(jī)構(gòu)及其他有關(guān)單位詢問等形式，主要掌握以下基本情況：第一，當(dāng)?shù)卮壬剖聵I(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和面臨的困難；第二，被審計(jì)的慈善機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制制度的建立及執(zhí)行情況；第三，被審計(jì)的慈善機(jī)構(gòu)近年來的募集資金變化趨勢；第四，被審計(jì)的慈善機(jī)構(gòu)近期開展的一些慈善救助活動(dòng)、近期的對外投資、對外拆借等重大資產(chǎn)管理決策；第五，當(dāng)?shù)卮壬莆幕膫鞑ズ痛壬莆幕諊男纬汕闆r。在對以上各種情況的綜合分析的基礎(chǔ)上，初步判斷被審計(jì)的慈善機(jī)構(gòu)在財(cái)務(wù)管理上可能存在的問題、存在問題的主要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)事項(xiàng)，從而把握審計(jì)調(diào)查的切入點(diǎn)，確定慈善資金審計(jì)調(diào)查的重點(diǎn)、延伸調(diào)查的單位及應(yīng)采用的調(diào)查技術(shù)方法，并根據(jù)每個(gè)審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力合理分工，制定切實(shí)可行的實(shí)施方案。至于針對突發(fā)事件的專項(xiàng)審計(jì)，則主要以全過程監(jiān)督慈善資金專款專用為目的，合理安排審計(jì)人員分工和時(shí)間。

最后，充分利用審計(jì)成果。

為了充分體現(xiàn)慈善資金審計(jì)對于促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展重要意義，就必須充分開發(fā)審計(jì)成果所體現(xiàn)審計(jì)價(jià)值，充分利用審計(jì)成果。第一，及時(shí)向被審計(jì)的慈善機(jī)構(gòu)公布審計(jì)報(bào)告、審計(jì)意見書和審計(jì)決定。既有利于慈善機(jī)構(gòu)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，對以前的工作進(jìn)行客觀的評估，又有利于以后慈善資金的監(jiān)管，增加機(jī)構(gòu)的透明度，提高慈善機(jī)構(gòu)的公信力；第二，及時(shí)向當(dāng)?shù)卣仕蛯徲?jì)結(jié)果。審計(jì)結(jié)果報(bào)告或?qū)?bào)從審計(jì)的角度對被審計(jì)的慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析、評估和判斷，提出建設(shè)性意見和建議，可以為上級制定促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的政策提供依據(jù)；第三，及時(shí)向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果。慈善資金審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后，審計(jì)機(jī)關(guān)要及時(shí)向全社會(huì)公布結(jié)果，既可以增加慈善機(jī)構(gòu)運(yùn)作的透明度，又可以提高慈善機(jī)構(gòu)的社會(huì)影響力，同時(shí)可以通過對慈善操作程序、管理規(guī)范、慈善活動(dòng)的公開化，引導(dǎo)全社會(huì)對慈善事業(yè)的重視；第四，及時(shí)提煉審計(jì)信息，宣傳慈善文化。把在審計(jì)過程中采集到的各種各樣的信息集中起來，認(rèn)真提煉、撰寫慈善案例，通過大眾傳媒進(jìn)行廣泛宣傳，作為典型案例進(jìn)行推廣，或者形成調(diào)研報(bào)告在學(xué)術(shù)刊物上刊載發(fā)表，使慈善逐步?jīng)]有必要為一種觀念深入人心。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）