強(qiáng)化人大預(yù)算審查、監(jiān)督職能是當(dāng)務(wù)之急

吳　翰

今年3月9日吳邦國委員長在十一屆全國人大二次會(huì)議上作常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)指出：“我們深化政治體制改革，是不斷推進(jìn)包括人民代表大會(huì)制度在內(nèi)的社會(huì)主義政治制度的自我完善和發(fā)展。要積極借鑒人類社會(huì)創(chuàng)造的文明成果包括政治文明的有益成果，但絕不能照搬西方的那一套，絕不搞多黨輪流執(zhí)政、‘三權(quán)分立、‘兩院制?！蔽瘑T長的講話一方面承認(rèn)我們已有的基本制度有不完善之處，需要自我完善和發(fā)展，需要借鑒人類文明的有益成果；另一方面強(qiáng)調(diào)我們要堅(jiān)持自己的特色，探索自己的道路，發(fā)展社會(huì)主義民主。那么，怎樣才能既堅(jiān)持自己的特色，又發(fā)展社會(huì)主義民主呢？當(dāng)務(wù)之急是強(qiáng)化人大的預(yù)算審查、監(jiān)督職能。

一、強(qiáng)化人大的預(yù)算審查、監(jiān)督職能是對(duì)公眾預(yù)算民主意識(shí)日益覺醒的積極回應(yīng)

在一般人的印象中，“產(chǎn)品”是個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，它可以具體化為農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品等，它能滿足人們的各種消費(fèi)需求，譬如滿足人類最基本的四大需求——衣食住行。但是，大家都知道，人類的需求具有層次性，例如馬斯洛所提出的需求層次理論就把需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、和自我實(shí)現(xiàn)需求五類，當(dāng)人的較低層次的需求得到滿足以后，就會(huì)提出較高層次的一些要求。“需求”要靠消費(fèi)“產(chǎn)品”來滿足，但能滿足人們各種需求的“產(chǎn)品”是否都是由農(nóng)民、工人生產(chǎn)出來的物質(zhì)產(chǎn)品？當(dāng)然不是！因此，在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中有“公共產(chǎn)品”(Public good)這個(gè)概念，它一般是由政府或社會(huì)團(tuán)體提供的。現(xiàn)在我們需要特別重視的是另一個(gè)概念——政治產(chǎn)品，它是由美國政治學(xué)者羅蘭·彭諾克（J. Roland Pennock）最早提出來并加以界定的。彭諾克認(rèn)為政治產(chǎn)品就是政治行為的結(jié)果，“這些結(jié)果是對(duì)人民而言的，對(duì)社會(huì)整體而言的，或是對(duì)政體以外的其它分支系統(tǒng)，如經(jīng)濟(jì)或家庭而言的?！迸碇Z克把主要的政治產(chǎn)品列舉并解釋為安全、正義、自由和福利，并強(qiáng)調(diào)，政治產(chǎn)品應(yīng)“集中在那些能夠滿足需要的目標(biāo)上——不只是國家自身的需求,能使國家得以維持的需求,而是人類自身的需求。滿足人類的需求,政策才對(duì)人類有價(jià)值,政策才能證明其存在的合理性”。同時(shí)，隨著社會(huì)時(shí)代特征的變遷，政治產(chǎn)品的生產(chǎn)和分配或遲或早也要做相應(yīng)的變化。另一位著名的政治學(xué)者阿爾蒙德在彭諾克的基礎(chǔ)上，分別從體系、過程和政策三方面羅列出三個(gè)層次的政治產(chǎn)品，即體系產(chǎn)品（包括體系維持和體系適應(yīng)）、過程產(chǎn)品（包括參與、服從與支持、司法程序的公正）和政策產(chǎn)品（包括福利、安全、自由）。

顯然，政治產(chǎn)品只能由政治體系提供。當(dāng)一個(gè)國家的政治體系能夠?qū)γ癖姷男碌恼涡枨笞鞒鲮`敏的反應(yīng)，適時(shí)向民眾提供其最迫切需要的政治產(chǎn)品，使其政治上的需求得到最大程度的滿足的時(shí)候，我們就說該政治體系的政治生產(chǎn)力比較高。譬如，隨著我國經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度的不斷提高，民眾的自主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)政府的要求也越來越高，而我國政府對(duì)民眾的訴求也作出積極的回應(yīng)，提出建立服務(wù)型政府、陽光政府的目標(biāo)，并于2007年出臺(tái)《中華人民共和國政府信息公開條例》，這就是政治生產(chǎn)力高的表現(xiàn)。但是，對(duì)人大代表來講，僅滿足其“知情權(quán)”是不夠的，更進(jìn)一步要落實(shí)的是人大代表的“監(jiān)督權(quán)”，這既是委托者——人民的要求，也是被委托者——人大代表履職的需要。2004年9月19日中共十六屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，“決定”明確提出了必須不斷提高四個(gè)方面的能力，其中的第一個(gè)能力是“駕馭社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力”，第二個(gè)能力是“發(fā)展社會(huì)主義民主政治的能力”。筆者認(rèn)為，強(qiáng)化人大的監(jiān)督職能與提高中共的執(zhí)政能力是一致的，而其中最有實(shí)質(zhì)意義的是強(qiáng)化人大的預(yù)算審查、監(jiān)督職能，這既是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的需要，也是提高執(zhí)政的合法性和公信力的需要。

二、當(dāng)前應(yīng)該怎樣強(qiáng)化人大的預(yù)算審查、監(jiān)督職能？

首先，要高度重視各級(jí)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的工作。

目前，各級(jí)人大都設(shè)有專門委員會(huì)，而各級(jí)人大常委會(huì)則設(shè)有工作委員會(huì)。譬如，在全國人大所設(shè)的專門委員會(huì)中有“財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)”（各省級(jí)人大的專門委員會(huì)也相應(yīng)設(shè)有財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)），而在全國人大常委會(huì)所設(shè)的工作委員會(huì)中有“預(yù)算工作委員會(huì)”，但一些省的人大常委會(huì)卻沒有預(yù)算工作委員會(huì)，這是必須引起注意的。因?yàn)?，雖然各級(jí)人大一般都有財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，但專門委員會(huì)的委員基本上都是兼職的，難以投入足夠多的時(shí)間精力履行人民委托的預(yù)算審查、監(jiān)督職能，因此，應(yīng)該規(guī)定各級(jí)人大常委會(huì)都必須設(shè)預(yù)算工作委員會(huì)，并采取各種措施保證預(yù)算工作委員會(huì)能獨(dú)立行使預(yù)算審查、監(jiān)督權(quán)。

其次，要通過合理的制度設(shè)計(jì)讓多數(shù)人大代表真正能夠代表人民看好政府的“錢袋子”。

目前我國各級(jí)人大代表對(duì)預(yù)算草案的審議基本上是流于形式，因?yàn)槲覀兊闹贫仍O(shè)計(jì)使各級(jí)人大代表都無法保證有足夠的時(shí)間、精力和能力可以應(yīng)對(duì)預(yù)算草案的審議工作，更不要說監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。如何保證人大代表履職？

第一，改變?nèi)舜蟠淼倪x拔標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)生辦法，提高人大代表的整體履職能力。

當(dāng)前，各級(jí)人大代表都存在“名人”多、“官員”多的問題，“名人”不一定適合當(dāng)代表，在把“代表”當(dāng)作一種榮譽(yù)送給各種各樣的“名人”的時(shí)候，必須多些考慮其代表人民履行代表職責(zé)的可行性。另外，各級(jí)人大代表中官員的比例太多也會(huì)影響人大代表整體職能的發(fā)揮，尤其是不利于人大代表履行替人民看好政府的“錢袋子”的職責(zé)。因此，要通過立法程序，硬性規(guī)定各級(jí)人大代表的政府官員比例。

第二，減少各級(jí)人大代表人數(shù)，確定各級(jí)人大代表的履職補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)并把它列入財(cái)政預(yù)算支出項(xiàng)目。

現(xiàn)在各級(jí)人大代表人數(shù)都偏多，每年開一次大會(huì)的費(fèi)用就已經(jīng)不少，如果要給如此數(shù)目龐大的各級(jí)人大代表發(fā)履職補(bǔ)貼，那么，其支出金額是相當(dāng)可觀的。況且，當(dāng)人大代表只是停留在開開會(huì)、享受享受當(dāng)人大代表的榮耀而已的情況下，也沒必要給他們發(fā)履職補(bǔ)貼。只有當(dāng)人大代表人數(shù)適中、素質(zhì)優(yōu)良、確實(shí)能夠代表人民履行各種職責(zé)的時(shí)候，給人大代表發(fā)履職補(bǔ)貼才是必要的，也是合理的。而當(dāng)我們的制度設(shè)計(jì)使給人大代表發(fā)履職補(bǔ)貼成為水到渠成之事時(shí)，發(fā)履職補(bǔ)貼就不應(yīng)該是某個(gè)省的臨時(shí)動(dòng)議，而應(yīng)該是列入預(yù)算的、穩(wěn)定的、公開透明的屬于人大代表合理合法的收入。

第三，要賦予人大代表充分的自由表達(dá)權(quán)、有效的否決權(quán)，使他們真正能夠代表人民“把好關(guān)”。

吳邦國委員長在今年全國人大作常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)談到“貫徹實(shí)施監(jiān)督法，提高人大監(jiān)督工作實(shí)效”的問題，他強(qiáng)調(diào)：“監(jiān)督權(quán)是憲法法律賦予人大的重要職權(quán)，人大監(jiān)督是代表國家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督，是不可替代的?！钡瑫r(shí)也強(qiáng)調(diào)“人大監(jiān)督與‘一府兩院的工作，目標(biāo)是完全一致的，不是相互掣肘，不是唱‘對(duì)臺(tái)戲”。這就存在一個(gè)如何理解“不唱對(duì)臺(tái)戲”的含義問題。什么才算不唱對(duì)臺(tái)戲？譬如預(yù)算草案最后一道關(guān)是由全體代表表決，那么，“不唱對(duì)臺(tái)戲”是不是意味著人大代表要盡量不給有關(guān)部門出難題，盡量少投反對(duì)票，保證預(yù)算草案每次到了全體代表表決這一關(guān)都沒有障礙呢？當(dāng)然不是！有的人大代表說因?yàn)樽约簩?duì)黨對(duì)國家一直擁護(hù)，故當(dāng)了幾十年的人大代表從沒投過反對(duì)票。如果我們的人大制度把絕大多數(shù)代表都鍛造成只懂得向黨與政府表忠誠而不顧人民的委托，那只能說我們的“代議民主共和制”是失敗的。我們“絕不能照搬西方的那一套，絕不搞多黨輪流執(zhí)政、‘三權(quán)分立、‘兩院制，但我們必須探索出一條有中國特色的政治發(fā)展道路。我們不能讓我們的人民委托給人大代表的權(quán)力落空，我們不可能讓十三億人民都參與審議政府的預(yù)算草案，但我們的人大代表必須代表人民履好職，獨(dú)立自主發(fā)表意見，該贊成就贊成，該反對(duì)就反對(duì)，確實(shí)替人民看好政府的“錢袋子”，使取自納稅人的錢真正用之于民，為人民謀福利。

堅(jiān)持自己的特色，探索自己的道路，發(fā)展社會(huì)主義民主，必須從諸多方面完善我國各項(xiàng)基本政治制度，限于篇幅，本文僅就完善我國的人民代表大會(huì)制度談點(diǎn)看法。

（作者單位：華南師范大學(xué)）