在深化改革中促進就業(yè)與勞動力市場一體化

摘要全球金融危機使得中國勞動力市場的體制問題更加凸顯出來。在應對這次危機過程中，我們需要堅持就業(yè)優(yōu)先的原則，把短期政策與深化改革有效地銜接起來，通過多管齊下來穩(wěn)定和擴大就業(yè)，推動勞動力市場一體化發(fā)展，提高中國經(jīng)濟抵御外部風險和沖擊的綜合能力，實現(xiàn)保障就業(yè)、改善民生和社會穩(wěn)定等多重目標。

關鍵詞金融危機就業(yè)沖擊戶籍制度改革常住人口勞動力市場一體化

中圖分類號F241文獻標識碼A文章編號1004-6623(2009)02－0054－04

作者簡介王德文(1967－)，安徽樅陽人，中國社會科學院人口與勞動經(jīng)濟研究所研究員。研究方向：就業(yè)與社會保障、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展、中國經(jīng)濟改革。

2008年爆發(fā)的全球金融危機，是上個世紀大蕭條以來，全球?qū)嶓w經(jīng)濟受到的最嚴重的一次沖擊，它對全球經(jīng)濟造成的負面影響遠遠超出了人們的預料。一些經(jīng)濟學家宣稱這場危機的嚴重程度與上個世紀大蕭條不相上下。諾貝爾經(jīng)濟學獎得主克魯格曼認為，這次危機有可能導致全球經(jīng)濟長期低迷，類似于泡沫破滅之后日本的經(jīng)濟停滯。一些審慎的預測分析認為，全球經(jīng)濟恢復到正常的狀態(tài)大約需要2～3年的時間。

這場危機對中國勞動力市場帶來了巨大沖擊。它不僅造成了大量就業(yè)崗位喪失，而且削弱了城鄉(xiāng)收入增長的基礎，不利于啟動國內(nèi)消費需求。在外部因素不確定的情況下，我國采取了“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結構”的宏觀經(jīng)濟政策。在政策實施過程中，我們需要堅持就業(yè)優(yōu)先的原則，把短期政策與深化改革有效地銜接起來，通過多管齊下來穩(wěn)定和擴大就業(yè)，推動勞動力市場一體化發(fā)展，提高中國經(jīng)濟抵御外部風險和沖擊的綜合能力，實現(xiàn)保障就業(yè)、改善民生和社會穩(wěn)定等多重目標。

一、農(nóng)民工就業(yè)崗位的大量喪失與前所未有的城市就業(yè)壓力

2008年10月以來，金融危機對我國沿海地區(qū)的出口企業(yè)帶來了巨大沖擊，導致了大量農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)部最近組織的來自15個省、150個村抽樣調(diào)查的結果顯示，春節(jié)前返鄉(xiāng)的農(nóng)民工比例為38.5％，其中有39.6％屬于失去工作或者未找到工作的返鄉(xiāng)勞動力。也就是講，相當于外出總量15.3％的農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)，大約有2000多萬人因經(jīng)濟危機沖擊或經(jīng)濟不景氣而失去工作崗位。

沿海地區(qū)對外開放程度高，是這些地區(qū)遭受金融危機沖擊程度最大，并導致農(nóng)民工提前返鄉(xiāng)的重要原因。以廣東省為例，它的經(jīng)濟總量占全國1／10以上，出口占全國的1／3。由于來料加工比例高，出口企業(yè)的利潤薄，制造業(yè)、特別是中小企業(yè)最容易受到外部環(huán)境的沖擊。在出口訂單減少、推遲或取消等情況下，不少企業(yè)面臨著減產(chǎn)、停產(chǎn)或倒閉的窘境，企業(yè)開工不足導致了企業(yè)用工減少或需求下降問題。在崗位消失、就業(yè)不足或就業(yè)機會少的情況下，大批農(nóng)民工只好提前返鄉(xiāng)。

農(nóng)民工在就業(yè)崗位喪失之后，因臨近春節(jié)而提前返鄉(xiāng)，這樣城市勞動力市場就有一段緩沖時間，但春節(jié)之后，農(nóng)民工的提前返城使得城市就業(yè)形勢進入嚴峻的階段。

金融危機對我國的就業(yè)沖擊，從沿海地區(qū)和出口部門向內(nèi)地和其它部門傳遞，使得城市勞動力市場面臨著前所未有的就業(yè)壓力。金融危機帶來的就業(yè)沖擊，不僅使得大批農(nóng)民工失去了就業(yè)崗位，而且也使得部分城鎮(zhèn)勞動力失去了就業(yè)崗位。長期以來，農(nóng)業(yè)部門扮演就業(yè)蓄水池角色，一旦遇到嚴峻的城市就業(yè)形努，農(nóng)村勞動力通過返鄉(xiāng)務農(nóng)來緩解城市就業(yè)壓力。然而，在新的形勢下，有多少農(nóng)村勞動力依然選擇外出，則是構成城市勞動力市場就業(yè)壓力的關鍵性因素之一。

根據(jù)2006年農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村外出從業(yè)勞動力中，20歲以下占16.1％，21～30歲占36.5％，兩者占外出從業(yè)勞動力的一半以上。這些農(nóng)村勞動力較為年輕，學校畢業(yè)后直接外出打工，缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗，向往城市生活，在消費和行為方式上也與城市同齡人比較接近。作為新一代遷移勞動力，他(她)們的就業(yè)選擇與老一代遷移勞動力有著本質(zhì)的區(qū)別，傾向于選擇非農(nóng)就業(yè)，在城市尋求個人發(fā)展機會，因此，這些勞動力繼續(xù)外出的可能性非常大。31～40歲年齡組別占外出從業(yè)勞動力的1／3，這部分勞動力是農(nóng)戶掙得工資性收入的主要來源，外出比例也很高。相對來講，40歲以上年齡組占外出從業(yè)比例不到20％，在不利的就業(yè)形勢下，這部分勞動力的外出可行性相對較低。如果假設70％的農(nóng)村遷移勞動力依然選擇外出，那么，粗略地估計農(nóng)民工的就業(yè)崗位缺口接近1400萬個左右。

金融危機最直接的影響是造成了總需求不足，進而導致我國經(jīng)濟增長下滑，拉動就業(yè)能力減弱。中國經(jīng)濟的周期性變化大約5年左右時間，從經(jīng)濟衰退到經(jīng)濟復蘇需要2～3年的時間，經(jīng)濟形勢變化將對就業(yè)形勢產(chǎn)生較大的影響。農(nóng)民工就業(yè)崗位不足，將會對城鎮(zhèn)勞動力市場帶來巨大就業(yè)壓力，加劇勞動力市場就業(yè)競爭程度，對城鎮(zhèn)新增就業(yè)形成擠壓效應。城市下崗失業(yè)人員大約有830萬，2009年大中專學校畢業(yè)生數(shù)量有610萬人，加上去年尚未落實就業(yè)的150多萬，城鎮(zhèn)本身需要解決就業(yè)的人數(shù)將達到1500多萬人。在不考慮就業(yè)崗位繼續(xù)減少的情況下，大約需要新增3000萬個就業(yè)崗位，才能實現(xiàn)全部就業(yè)的目標。然而，我國經(jīng)濟增長創(chuàng)造城鎮(zhèn)新增就業(yè)崗位每年大約900多萬，顯然不能滿足勞動者的就業(yè)需求。在勞動力供給遠大于需求的情況下，經(jīng)濟政策必須以就業(yè)優(yōu)先為核心，最大限度地創(chuàng)造和增加新的就業(yè)崗位，才能在經(jīng)濟增長和就業(yè)增長之間保持一致。

二、就業(yè)沖擊凸顯深刻的體制問題

在這場金融危機中，農(nóng)民工遭受的沖擊程度最大，這與農(nóng)民工從業(yè)的行業(yè)分布高度相關。在制造業(yè)、出口企業(yè)和外資企業(yè)中，農(nóng)民工的就業(yè)比例非常高。根據(jù)農(nóng)業(yè)普查資料，農(nóng)民工就業(yè)數(shù)量最多的四個行業(yè)是：制造業(yè)、建筑業(yè)、居民服務業(yè)、批發(fā)零售住宿餐飲業(yè)，對應的數(shù)量分別為4248萬人、2866萬人、1663萬人和1335萬人，占外出務工數(shù)量的比例為31.4％、21.2％、12.3％和9.9％。由于制造業(yè)和建筑業(yè)受金融危機影響程度最大，這兩個行業(yè)農(nóng)民工崗位喪失也最多。同時，農(nóng)民工文化程度以初中教育為主，勞動技能較低，因而在企業(yè)減員或裁員過程中最容易遭到?jīng)_擊。

農(nóng)民工遭受的就業(yè)沖擊，從一個側面反映了戶籍制度和地方就業(yè)保護等深層次的體制問題。在制造業(yè)和建筑業(yè)的就業(yè)總量中，農(nóng)民工已經(jīng)是這些產(chǎn)業(yè)勞動力的主要組成部分，然而，由于戶籍制度制約，農(nóng)民工無法選擇在城市永久地定居下來，享有本地勞動力同等的就業(yè)機會和社會福利待遇。在應對這次金融危機中，一個非?？上驳恼咦兓前言诔擎?zhèn)居住半年以上的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)失業(yè)統(tǒng)計體系。然而，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管農(nóng)民工遭受沖擊程度最大，但一些地方政府在穩(wěn)定和促進就業(yè)過程中，把本地勞動力就業(yè)放在優(yōu)先的位置，對外來勞動力和農(nóng)民工采取了差異化的就業(yè)政策，如就業(yè)崗位補貼優(yōu)先解決本地就業(yè)、對企業(yè)社保費用減免也限于

本地勞動力優(yōu)先，等等。

這種差異化的就業(yè)政策與上世紀末不少城市出臺的就業(yè)保護政策如出一轍。在分稅制情況下，戶籍制度制約進一步強化了地方政府優(yōu)先解決本地就業(yè)的利益取向。實現(xiàn)充分就業(yè)的目標屬于全國性的公共服務，由于缺乏有效的責任分工、問責機制和利益補償，地方政府在解決外來勞動力的就業(yè)等問題上，自然缺乏有效的激勵和動力。這樣，即使中央和地方都投入很大的人力、物力和財力，但本地就業(yè)優(yōu)先通過加總并不能帶來全國的就業(yè)最大化。也就是講，地方就業(yè)保護措施，提高了穩(wěn)定和擴大就業(yè)的政策成本，削弱了積極就業(yè)政策的實施效果。因此，就業(yè)沖擊凸顯了城鄉(xiāng)勞動力一體化建設的深層體制問題。

大學生就業(yè)也受到了人們的普遍關注。大學生就業(yè)困難不是今年出現(xiàn)的新現(xiàn)象。自高等學校擴招以來，大學生就業(yè)困難就不斷見諸媒體新聞，也引發(fā)了人們對高等學校擴招的討論。伴隨著招生數(shù)量和畢業(yè)生數(shù)量擴大，大學生就業(yè)困難在經(jīng)濟形勢非常好的時期就存在，在金融危機沖擊就業(yè)的當下，這個問題的嚴重性無疑會進一步顯現(xiàn)出來。

隨著2001年以來中國經(jīng)濟處于新一輪高速增長周期，城鎮(zhèn)原有的下崗失業(yè)問題雖然有所緩解，但自然失業(yè)率仍保持著高位水平，反映出勞動力市場供求存在明顯地結構性矛盾。其中，青年失業(yè)逐步上升，并構成自然失業(yè)率的主要部分，表明中國自然失業(yè)率的構成發(fā)生了重要變化。利用人口普查等分析表明，從2000年到2005年，盡管城鎮(zhèn)就業(yè)形勢好轉(zhuǎn)，但大學生失業(yè)率不降反升，占青年失業(yè)比例從16.9％上升到17.3％，提高了0.4個百分點。而且，省會城市的大學生失業(yè)比例數(shù)量約占大學生總體失業(yè)人數(shù)將近一半。

大學生就業(yè)問題受到高度社會關注，一方面是這個問題如果得不到很好地疏導和解決，往往會由此引發(fā)較為嚴重的社會問題。例如，2006年初法國“首次雇用合同”法案出臺之后，遭到了青年學生的反對，從而掀起了全國性學潮和社會騷亂。另一方面大學教育是一筆較大的投資，家庭和個人背負較為沉重的資金或債務負擔。如果畢業(yè)就失業(yè)，則延長了償還上大學背負債務的時間，加劇了大學畢業(yè)生個人及其父母的心理焦慮。

除了勞動力市場不完善等因素外，大學生就業(yè)困難也暴露出兩個方面深層次的問題：一是高等教育質(zhì)量問題，二是戶籍制度制約問題。在高等學校擴招過程中，高等教育的層次結構和專業(yè)結構不合理，高等教育職業(yè)方向不明確，教育與勞動力市場需求相脫節(jié)，是造成大學生就業(yè)困難的重要原因。與此同時，大學生在尋找工作時，都希望找到能夠解決戶口的工作，進而享受與戶口相關的福利和公共服務。但是，一些大城市的戶籍制度改革，尚未取得實質(zhì)性的進展，很多用人單位無法解決戶口問題。對于想在大城市落戶的大學生來說，找到合適的工作還面臨著體制上的制約。解決大學生就業(yè)困難不僅要立足當前，更要著眼于長期機制，通過深化體制改革，采取有針對性的措施，提高大學生的就業(yè)能力。

三、保增長就是保就業(yè)

在總需求不足的情況下，刺激總需求是穩(wěn)定增長和促進就業(yè)的重要手段，也就是講，當面臨著總需求不足時，保增長就是保就業(yè)，保持經(jīng)濟增長穩(wěn)定在8％～9％左右，防止經(jīng)濟進一步下滑，才能保證就業(yè)的相對穩(wěn)定。

投資拉動是穩(wěn)定經(jīng)濟和推動總需求的重要財政手段。不同投資組合的增長和就業(yè)的混合效果差別很大。對資本密集型行業(yè)高投資可以保持經(jīng)濟較快增長，但并不能實現(xiàn)就業(yè)優(yōu)先的政策目標。實現(xiàn)又好又快的經(jīng)濟增長，關鍵在于保持經(jīng)濟增長和就業(yè)增長的相互協(xié)調(diào)。這種相互協(xié)調(diào)還要注意短期和長期之間的相互銜接。

基礎設施投資對于解決長期增長的瓶頸，是必要的，但基礎設施等產(chǎn)業(yè)的鏈條長，資金投入量大，拉動就業(yè)的效果弱。在總體就業(yè)形勢面臨前所未有的壓力時，投資拉動應更多地向勞動密集型行業(yè)和中小企業(yè)傾斜。即便是基礎設施等重大工程投資，也可以采取招投標方式和針對中小企業(yè)、勞動密集型企業(yè)的“訂單”管理模式，對符合要求的、與重大工程配套的中小企業(yè)、勞動密集型企業(yè)給予優(yōu)先權，提高財政政策解決就業(yè)的積極效果。同時，放松政府對基礎設施領域和壟斷部門的管理，對民營資本開放，鼓勵和引導民營資本投入和參與建設，擴大社會投資的總規(guī)模，促進增長，增加就業(yè)。

出口急劇下降和外商直接投資減少，是造成總需求不足的重要來源。在全球經(jīng)濟前景尚不明朗的前提下，出口企業(yè)接不到訂單、訂單延遲或訂單減少，造成了出口企業(yè)無法組織和安排生產(chǎn)，也就無法保持生產(chǎn)和就業(yè)的穩(wěn)定。采取出口退稅和減免稅收、延緩繳納社保費用和適當降低社保費率等，是減輕企業(yè)負擔和提高出口企業(yè)競爭力的一種積極措施，也能部分地刺激出口需求，保持企業(yè)生產(chǎn)和就業(yè)崗位的相對穩(wěn)定。

減低企業(yè)繳納的社保費率仍有一定的空間。目前，減低企業(yè)繳納的社保費率包括基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險四種，企業(yè)繳納這四種費率合計相當于工資總額的10％左右，而企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險費用相當于工資總額的20％，是企業(yè)繳費的大頭和最重的繳費負擔。通過適當降低養(yǎng)老繳費比例，可以進一步減低企業(yè)負擔。降低企業(yè)社保繳費費率，全國應采取統(tǒng)一的比例和幅度，以免造成地區(qū)之間企業(yè)的不公平的競爭環(huán)境。

擴大內(nèi)需是保持中國經(jīng)濟平穩(wěn)增長的關鍵。要做到這一點，在相當大的程度上取決于能否成功建立適合中國國情的、可持續(xù)發(fā)展的社會保障體系，包括基本養(yǎng)老保險體系、基本醫(yī)療保險體系、失業(yè)保險體系、最低生活保障體系、教育體系、住房體系等等。只有這樣，才能減少個人或家庭的謹慎性儲蓄，不必為了擔心子女的教育費用和醫(yī)療費用存錢，降低儲蓄率，從而促進消費、擴大內(nèi)需。城鄉(xiāng)居民在擁有安全可靠的生活保障之后，才會對更加舒適的住房、便捷良好的交通等有進一步需求，從而推動消費結構向更高的層次演進。因此，我國必須加快城鄉(xiāng)社會保障體系建設，發(fā)揮社會保障體系對刺激國內(nèi)消費需求的乘數(shù)效應和反周期效應。

四、采取積極的就業(yè)政策，穩(wěn)定和擴大就業(yè)

在穩(wěn)定就業(yè)方面，政府應該慎用就業(yè)崗位補貼制度。由于農(nóng)民工就業(yè)流動性強，而且在城鎮(zhèn)就業(yè)統(tǒng)計制度非常不完善的情況下，采用就業(yè)崗位補貼制度不僅操作難度大，而且補貼容易漏失，實現(xiàn)不了預期的政策效果。就業(yè)崗位補貼制度應主要向公益性崗位和易于統(tǒng)計的崗位傾斜，在操作上保持透明和公眾監(jiān)督。在工資形成方面，政府應該鼓勵和倡導工資集體談判，允許企業(yè)與職工之間進行對話和協(xié)調(diào)，共渡難關。

采取城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)政策解決農(nóng)民工就業(yè)問題。把就業(yè)指導、信息服務和就業(yè)扶持等政策，擴大到城鄉(xiāng)所有需要就業(yè)的對象，消除對農(nóng)村勞動力的政策歧視，禁止地方出臺就業(yè)保護政策措施。將農(nóng)村勞動者納入小額擔保貸款、就業(yè)援助、職業(yè)培訓和技能鑒定等就業(yè)政策范圍，改善農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的環(huán)境。將稅收減免、信貸擔保和崗位補貼等政策拓寬并覆蓋到城鎮(zhèn)所有就業(yè)困難人員，包括進城求職農(nóng)村勞動者。對自謀職業(yè)和創(chuàng)業(yè)人

員，擴大小額貸款的額度和范圍，適當放寬資產(chǎn)擔保的條件，并在創(chuàng)業(yè)場地和創(chuàng)業(yè)服務、稅收和行政收費方面給予優(yōu)惠，促進城鎮(zhèn)勞動者和農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，并帶動就業(yè)。

大學生就業(yè)難屬于青年失業(yè)的范疇。在完善就業(yè)服務和政策引導的同時，還可以通過建立就業(yè)實習制度，提高大學畢業(yè)生的動手能力和就業(yè)能力。農(nóng)民工群體以青年為主。由于初中畢業(yè)生和高中畢業(yè)生是青年失業(yè)的主體，對于這些青年人的就業(yè)問題應予關注。

在初等教育和中等教育階段，通過適當延長學制的勞動預備制度，加強學校和企業(yè)之間合作的青年見習制度，提高年輕勞動力的勞動技能。在就業(yè)實習或崗位見習過程中，除了給予企業(yè)適當補貼外，由于生產(chǎn)操作過程存在意外風險，政府還應設立實習人員的意外保險，提高企業(yè)接納大學畢業(yè)生就業(yè)實習和青年崗位見習的積極性。

五、通過深化改革加快勞動力市場一體化建設

由于農(nóng)民工和大學生就業(yè)都涉及到深層的體制問題，只有解決這些體制上的問題，才能為勞動力市場一體化建設提供可靠的制度保障，實現(xiàn)最大化就業(yè)的政策目標。

首先，采用常住人口的概念，把農(nóng)民工和大學畢業(yè)生納入城鎮(zhèn)就業(yè)失業(yè)統(tǒng)計體系。把在城市生活半年以上的農(nóng)民工和大學畢業(yè)生納入就業(yè)和失業(yè)統(tǒng)計范圍，是一項符合城市化發(fā)展規(guī)律的積極政策措施。在此基礎上，加快推進戶籍制度改革，建立符合城市化發(fā)展要求的失業(yè)統(tǒng)計制度與失業(yè)保險體系。同時，制定適合農(nóng)民工需求的社會保障體系，并與城市社會保障體系有效銜接，使其能夠順利融入城市生活，選擇在城市定居和生活。

其次，利用常住人口的就業(yè)統(tǒng)計建立就業(yè)問責制度。不分本地勞動力和外來勞動力，而是按照解決就業(yè)數(shù)量和效果，對地方政府進行問責，才能做到就業(yè)優(yōu)先目標在全國層次和地方層次的相互一致。

第三，深化財政稅收制度改革。中央和地方政府之間，需要在事權和財權上進行合理的責任與權利劃分，通過財政轉(zhuǎn)移支付或相應的措施，提高地方政府解決外來勞動力就業(yè)的積極性。

最后，深化教育和培訓體制改革。通過改革，加強高等教育與勞動力市場的連接，提高教育質(zhì)量和學生就業(yè)技能。同時，完善高校畢業(yè)生就業(yè)的政策體系和服務體系，通過建立相應的制度鼓勵和引導大學畢業(yè)生去生產(chǎn)基層和中西部地區(qū)就業(yè)，支持和促進大學畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)等等。

責任編輯：張書啟