反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)的對(duì)策分析

林學(xué)啟

[摘 要]反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)取得了成效，也存在問(wèn)題，因此要健全民主集中制、規(guī)范從政行為、懲治違法犯罪、進(jìn)行制度創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]反腐倡廉 制度創(chuàng)新

一、反腐倡廉法規(guī)制度體系的基本結(jié)構(gòu)

（一）宏觀層次?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》是我國(guó)的根本大法。制定任何法規(guī)制度都必須以憲法為最根本的依據(jù)，絕不能同憲法相抵觸?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨章》是具有最高權(quán)威的黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)包含許多種類，適應(yīng)不同層次、不同范圍、不同對(duì)象，都有相應(yīng)的規(guī)則、規(guī)章、條例、制度。但是，黨章卻是具有最高權(quán)威的黨內(nèi)法規(guī)，或者稱為“黨內(nèi)的基本法”。所有的其他法規(guī)，都是黨章的延伸或補(bǔ)充，同時(shí)又服從或從屬于黨章。

2005年1月出臺(tái)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》進(jìn)一步概括了反腐倡廉的內(nèi)在規(guī)律，對(duì)今后一段時(shí)期的反腐倡廉工作具有全局性的指導(dǎo)意義，也是處于宏觀層面的重要制度。

（二）中觀層次。處于中觀層次的是關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的黨內(nèi)法規(guī)及其他黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的規(guī)范。目前主要體現(xiàn)在這些方面：一是規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部從政行為的法規(guī)制度。二是違紀(jì)違法行為懲戒制度。三是權(quán)力制約和監(jiān)督的法規(guī)制度。如，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《關(guān)于中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》等一系列法規(guī)制度。四是規(guī)范反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制的法規(guī)制度。

（三）微觀層次。中央制定的法規(guī)是從黨和國(guó)家全局出發(fā)設(shè)計(jì)的，要把這些法規(guī)制度落到實(shí)處，還需要各地方部門(mén)根據(jù)具體情況和突出問(wèn)題，有針對(duì)性地提出實(shí)施或保障措施。

二、反腐倡廉法規(guī)制度體系存在的主要問(wèn)題

（一）政策性法規(guī)原則性有余，權(quán)威性不足。與其他方面的制度立法相比較，反腐倡廉法規(guī)制度體系雖然不斷完善，但大都處于原則性制度法規(guī)文件的狀態(tài)。如，《中共中央紀(jì)委中共中央組織部關(guān)于深入整治用人上不正之風(fēng)進(jìn)一步提高選人用人公信度的意見(jiàn)》規(guī)定，“凡是上級(jí)組織人事部門(mén)列為立項(xiàng)督查的問(wèn)題，有關(guān)組織人事部門(mén)要直接組織調(diào)查核實(shí)，不得層層下轉(zhuǎn)；按規(guī)定時(shí)間報(bào)告查核結(jié)果；經(jīng)查反映問(wèn)題屬實(shí)的，糾正措施和對(duì)有關(guān)人員的處理意見(jiàn)，正式?jīng)Q定前要與上級(jí)組織人事部門(mén)溝通。”這里的“有關(guān)組織人事部門(mén)” 就是原則性很強(qiáng)的規(guī)定，但是難以體現(xiàn)出法規(guī)制度應(yīng)有的權(quán)威性。

（二）各項(xiàng)法規(guī)制度之間關(guān)聯(lián)性欠缺，未能體現(xiàn)“協(xié)調(diào)增益”之效。反腐倡廉法規(guī)制度體系是各個(gè)單項(xiàng)性質(zhì)和功能有機(jī)聯(lián)系的總和，整個(gè)制度法規(guī)體系的各個(gè)單項(xiàng)之間存在必然的關(guān)聯(lián)性。比如，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第一條指出：“根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和有關(guān)法律、法規(guī)，制定本條例?！钡谖鍡l規(guī)定：“黨委（黨組）及其組織（人事）部門(mén)，按照干部管理權(quán)限履行選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)，負(fù)責(zé)本條例的組織實(shí)施?！钡谑聦?duì)于“紀(jì)律和監(jiān)督”作了詳細(xì)的規(guī)定。而《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》第一條指出：“根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的有關(guān)規(guī)定，制定本辦法?！钡谒臈l規(guī)定：“組織（人事）部門(mén)干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查的組織實(shí)施?！边@里就有問(wèn)題。一是根據(jù)《條例》制定的《辦法》能否對(duì)《條例》的貫徹執(zhí)行發(fā)揮效力？再搞個(gè)不是辦法的《辦法》，實(shí)在看不出能發(fā)揮多大作用。二是干部選拔任用工作由組織（人事）部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，監(jiān)督檢查工作也由組織（人事）部門(mén)干部監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，也就是說(shuō)“自己監(jiān)督自己”。

（三）有的法規(guī)制度缺乏配套措施和程序性規(guī)定。如，《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的總體要求、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任考核、責(zé)任追究等作出了明確規(guī)定。但在具體實(shí)施中，一些地方和部門(mén)大而化之，并沒(méi)制定相應(yīng)的實(shí)施辦法和細(xì)則，照抄、照搬中央文件規(guī)定，簡(jiǎn)單地把黨風(fēng)廉政建設(shè)的任務(wù)和責(zé)任作了書(shū)面分解，對(duì)于考核及其責(zé)任追究的規(guī)定要求很?chē)?yán)，彈性很大，使得責(zé)任追究流于形式。

（四）法規(guī)制度體系具體法規(guī)政策數(shù)量不足，有章可循并沒(méi)有完全形成。目前，反腐倡廉法規(guī)制度體系雖然包括了綱要、條例、暫行規(guī)定、通知、意見(jiàn)、辦法等各個(gè)層面，許多法規(guī)制度處于政策規(guī)定的層面，但在某些方面規(guī)定得很具體、詳細(xì)，在另外一些方面卻無(wú)章可循，存在制度法規(guī)建設(shè)方面的盲區(qū)。

（五）反腐倡廉法規(guī)制度體系趨于封閉，制度創(chuàng)新局面有待時(shí)日。當(dāng)前，之所以說(shuō)反腐倡廉法規(guī)制度體系趨于封閉，主要表現(xiàn)在法規(guī)制度的制定過(guò)程等同于普通的機(jī)關(guān)公文出臺(tái)過(guò)程，缺乏民意基礎(chǔ)，連基本的“黨內(nèi)聽(tīng)證”也難以確保。同時(shí)，對(duì)已有的反腐倡廉法規(guī)制度調(diào)整乏力、遲緩。已有的法規(guī)制度執(zhí)行中、執(zhí)行后出現(xiàn)的問(wèn)題不能及時(shí)反饋到相關(guān)決策部門(mén)，也在一定程度上制約著法規(guī)制度體系的開(kāi)放性，導(dǎo)致這個(gè)政策法規(guī)體系運(yùn)行過(guò)程中創(chuàng)新機(jī)制尚未形成。

三、反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)的對(duì)策

（一）以民主集中制為核心，構(gòu)建黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于民主集中制，從制度建設(shè)層面來(lái)看，主要是解決如何“正確集中的”問(wèn)題。按照這個(gè)要求來(lái)衡量，1996年4月5日印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行)》就需要進(jìn)一步修訂，以適應(yīng)黨內(nèi)民主的新要求。該條例的第三章是組織原則，其內(nèi)容和黨章幾乎完全重復(fù)。作為條例，應(yīng)該是細(xì)化完善黨章的原則性規(guī)定，置換成實(shí)際工作中程序性的工作要求。如果以“組織原則”來(lái)落實(shí)“組織原則”，制定地方委員會(huì)工作條例就沒(méi)有意義。

（二）規(guī)范從政行為，確保權(quán)力正確行使。在規(guī)范從政行為方面，不論是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，還是國(guó)家法律建設(shè)，我們都邁出了重大步伐。但是，這些文件性的法規(guī)制度并沒(méi)有從“源頭上”規(guī)范住“從政行為”。從源頭上規(guī)范從政行為，一個(gè)是建立內(nèi)容充實(shí)、體系完備的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，一個(gè)是建立中國(guó)特色的《公務(wù)員道德法》，并且把上述一系列的法規(guī)制度整合起來(lái)，做到“法不在多”在于“管用”。因?yàn)椋恍┘o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作人員都弄不清有多少類似的法規(guī)制度。

（三）加強(qiáng)對(duì)違紀(jì)違法行為的懲處制度建設(shè)，進(jìn)一步健全黨紀(jì)政紀(jì)處分制度。維護(hù)和執(zhí)行黨的紀(jì)律和行政紀(jì)律，首先要完善對(duì)違紀(jì)行為進(jìn)行懲處的實(shí)體性規(guī)定。為促進(jìn)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的貫徹實(shí)施，使黨的紀(jì)律處分方面的法規(guī)制度更加充實(shí)完善，要制定《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的配套規(guī)定，特別應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)適用黨紀(jì)處分條例的解釋工作。為促進(jìn)《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》的貫徹實(shí)施，針對(duì)在土地管理、機(jī)構(gòu)編制、社?；鸸芾?、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域存在的違紀(jì)行為，制定《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》的配套規(guī)定。

（四）在制度改革和創(chuàng)新方面，進(jìn)一步推進(jìn)從源頭上防治腐敗的法規(guī)制度建設(shè)。近年來(lái)，我們堅(jiān)持以落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制為抓手，以改革和制度建設(shè)為重點(diǎn)，與有關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合，大力推進(jìn)從源頭上防治腐敗的制度改革和創(chuàng)新，行政審批制度改革、干部人事制度改革、司法體制改革、金融體制改革、財(cái)政管理體制改革、投資體制和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革等方面工作都取得了明顯進(jìn)展。我們與中央組織部共同起草并由中央辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》，與財(cái)政部共同起草并由國(guó)務(wù)院印發(fā)了《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，較好地促進(jìn)了相關(guān)工作的順利開(kāi)展。下一步，要根據(jù)中央的要求和治本抓源頭工作的需要，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法規(guī)制度，加大從源頭上防治腐敗的力度。