對虎林市虎林鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營的調(diào)查與思考

張　紅

虎林市虎林鎮(zhèn)位于城郊，農(nóng)業(yè)人口13351人，耕地面積8.3萬畝，人均耕地面積少，耕地土地流轉(zhuǎn)面積1436畝。規(guī)模經(jīng)營的有72戶，經(jīng)營面積10751畝。

一、土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營存在的幾個問題

第一，農(nóng)民的土地可以變成資本。這使得離開農(nóng)村去城鎮(zhèn)務(wù)工或經(jīng)商的農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓土地獲得補償，有利于他們在城市安家立業(yè)。

第二，在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民可以有更多的土地耕種，增加了收入。

第三，對于老弱病殘的農(nóng)戶，他們將耕地流轉(zhuǎn)，可以獲得穩(wěn)定的收入，減輕了村集體的負擔(dān)。

同時，這一政策也將不可避免的帶來一些弊端。這主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓土地雖有現(xiàn)金收益，但由于他們大多沒有一技之長，在城鎮(zhèn)務(wù)工一旦失業(yè)，其賴以生存的土地也不復(fù)存在，將失去生活的退路。在給予他們相應(yīng)的社會保障之前，將他們在農(nóng)村生活的退路斷掉，會給社會穩(wěn)定埋下隱患。

第二、隨著國家政策的不斷調(diào)整，對于失去土地的農(nóng)民將會造成不同程度的損失。使貧富差距越來越大。

第三，農(nóng)戶的土地自由流轉(zhuǎn)有時會給發(fā)包方即村集體制造麻煩。農(nóng)戶私自流轉(zhuǎn)，不經(jīng)發(fā)包方備案，日后發(fā)生糾紛很難處理。

目前通過我鎮(zhèn)調(diào)查的情況，認為轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓比較適合農(nóng)民耕種土地。虎林鎮(zhèn)大部分的村位于郊區(qū)，人多地少，大多農(nóng)戶對于種地不感興趣，認為收入太少，紛紛將承包地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓，既解決了收入又使自家的承包田不荒蕪。

在土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營中存在以下問題：

（一）土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。目前沒有規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機制，小面積、小規(guī)模的流轉(zhuǎn)，特別是農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包、互換，基本采用“口頭協(xié)議”的方式，私下進行的自發(fā)性流轉(zhuǎn)，沒有遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)。有80%的流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人都采取口頭協(xié)議或第三者證明的方法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，沒有簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，有20%的流轉(zhuǎn)雙方雖然已經(jīng)簽了書面合同，但由于合同不規(guī)范，常發(fā)生流轉(zhuǎn)合同糾紛。同時由于沒有采取競價流轉(zhuǎn)的方式，流轉(zhuǎn)的土地沒有實現(xiàn)承包價格最大化，影響了農(nóng)民收。義和村一村民翟某將承包地3畝口頭承包給了王某，稅費改革后，翟某想要回自己的承包地，雙方互不相讓，王某認為當(dāng)時流轉(zhuǎn)時，村會計為了收稅費方便，已將翟某賬上的名字更改為王某，王某認為流轉(zhuǎn)成立，而翟某以無證據(jù)為由要收回此地。將多次調(diào)解都未達成一致。此糾紛給村集體造成了很大的負擔(dān)。西崗村陳某與親屬劉某互換了耕地10畝，陳某將換到的承包地口頭交給了劉某耕種，后期陳某要回了6畝地，還有4畝地在劉某手中。二輪土地承包時村集體將4畝地填寫在了劉某的土地使用權(quán)證上。稅費改革后，陳某多找到劉某要回承包地，但劉某拒絕給陳某。因當(dāng)時沒有書面證據(jù)，只有分地的小組長能夠證明，造成陳某多次上訪，影響極壞。

（二）農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)認識不足，顧慮較多。主要表現(xiàn)為有些農(nóng)戶認為種地不但不交農(nóng)業(yè)稅，還可以獲得一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)補貼，覺得棄之可惜；部分農(nóng)戶怕喪失土地經(jīng)營權(quán)，缺少就業(yè)門路，因此部分農(nóng)民外出打工后，寧愿土地荒蕪也不愿轉(zhuǎn)包出去；怕流出的土地收益（承包費）難兌現(xiàn)。加上農(nóng)民的小農(nóng)經(jīng)濟等意識較嚴(yán)重，還有極少數(shù)的農(nóng)民寧愿粗放經(jīng)營，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。在稅費改革前，有很多農(nóng)民將承包地流轉(zhuǎn)，稅費改革后，這些農(nóng)民紛紛要回自己的承包地。而大多農(nóng)民已無能力和精力耕種。但他們也不愿意流轉(zhuǎn)，擔(dān)心日后政策有新的變化。

（三）土地流轉(zhuǎn)難。農(nóng)村土地能否進行流轉(zhuǎn)，在很大程度上取決于農(nóng)民的就業(yè)問題能否得到解決，能否有穩(wěn)定、可靠的非農(nóng)收入。而我鎮(zhèn)當(dāng)前農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移以在城內(nèi)就業(yè)和外出打工為主要方式，但這部分農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移往往只是有一定文化知識和勞動技能的的青壯年，其他家庭成員仍居住農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們依靠承包地收入維持基本生活，如果沒有良好的、穩(wěn)定的預(yù)期經(jīng)濟收益保障，農(nóng)民對土地的依賴性仍然較強。

（四）缺乏綜合服務(wù)組織。當(dāng)前絕大多數(shù)地方?jīng)]有建立起土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，土地供求信息渠道不暢，時常出現(xiàn)“要轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出，要租的租不到”現(xiàn)象。我鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)尚處在自發(fā)階段，目前尚無流轉(zhuǎn)中介組織，更未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)信息傳播渠道少而不暢。多數(shù)情況是農(nóng)戶自己聯(lián)系流轉(zhuǎn)土地。同時由于對流轉(zhuǎn)合同進行指導(dǎo)和管理的不到位，延緩了土地流轉(zhuǎn)進程，影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。

二、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營的對策及建議

（一）進一步加大對有關(guān)法律、法規(guī)、政策和土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營、增加收入等好的典型和成功經(jīng)驗的宣傳力度，教育引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，幫助農(nóng)民讀懂政策，講清道理，算好經(jīng)濟帳，引導(dǎo)農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)承包土地。在土地流轉(zhuǎn)時必須兼顧雙方利益，合理確定價格。宣傳土地規(guī)模經(jīng)營的先進典型，注重用活生生的事例啟發(fā)農(nóng)民。

（二）規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，妥善處理撂荒土地。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)民的切身利益，流轉(zhuǎn)必須規(guī)范有序地進行。全面建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度，由村委會備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門登記，使流轉(zhuǎn)管理工作正?；⒁?guī)范化。具體規(guī)范土地流轉(zhuǎn)原則、形式、審批程序、流轉(zhuǎn)期限等，以使農(nóng)村集體和個人有法可依，有章可循；集體土地的發(fā)包、出租，必須由村級集體組織統(tǒng)一進行，農(nóng)戶不得私下進行。以委托方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)由承包方出具土地流轉(zhuǎn)委托書。集中連片流轉(zhuǎn)的，對個別不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，要做好深入細致的工作，在不影響其承包權(quán)益的前提下，可通過土地調(diào)整、互換、置換等辦法解決。要加強土地流轉(zhuǎn)工作的程序、服務(wù)、監(jiān)督和管理，防止以土地流轉(zhuǎn)為名，擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途。全面梳理已流轉(zhuǎn)土地，手續(xù)不完備、合同條款不齊全的，要盡快補全。

（三）堅持因地制宜分類指導(dǎo)。充分發(fā)揮城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地緣優(yōu)勢，引導(dǎo)農(nóng)民集中土地資源，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)；依據(jù)各村產(chǎn)業(yè)特色，引導(dǎo)農(nóng)戶向種養(yǎng)大戶有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，壯大特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模。同時，積極引導(dǎo)同村同組農(nóng)戶以互換形式加快土地集中，改變目前土地布局過小、過散、過亂的現(xiàn)象，切實提高耕種效率。

（四）加快推進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移。堅持以轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。繼續(xù)堅持招商引資，加大項目建設(shè)力度，擴張企業(yè)規(guī)模，增加就業(yè)崗位，鼓勵企業(yè)更多地吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力就業(yè)。大力發(fā)展新型服務(wù)業(yè)，加強農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力。

（五）逐步完善農(nóng)村社會保障機制。加大對農(nóng)村社會保障的財政投入力度，探索建立農(nóng)村人口養(yǎng)老保險制度，進一步擴大新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋范圍，加快解決60歲以上和已喪失勞動能力人員的社會保障問題，讓他們放心地流轉(zhuǎn)土地。

（六）在土地規(guī)模化經(jīng)營過程中，只要我們采取切實可行的措施來保障農(nóng)戶的利益，不僅不會受到農(nóng)民的阻撓，而且會得到廣大農(nóng)民的擁護。

（七）為推動土地規(guī)?；?jīng)營的進程，各地應(yīng)當(dāng)在國家法律即土地承包法的框架內(nèi)建立適合當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)機制。土地流轉(zhuǎn)機制不是強制政策，而是促進土地集中經(jīng)營的合理措施。

（八）充分發(fā)揮政府和村集體的職能。在發(fā)揮市場調(diào)節(jié)職能的同時，必須充分重視政府和村集體的職能。政府要從規(guī)范管理、信息公布、政策扶持、加強服務(wù)等方面做好工作，在土地流轉(zhuǎn)中擔(dān)負起組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)的職能。政府應(yīng)在財政預(yù)算中安排一定額度的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營專項扶持資金，用于鼓勵農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)、培育規(guī)模經(jīng)營主體、建設(shè)鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。各涉農(nóng)扶持項目應(yīng)向土地流轉(zhuǎn)度高、規(guī)模經(jīng)營好的地方傾斜。