行業(yè)協(xié)會整治：茶杯中的風(fēng)暴

邢少文

從國家審計署多年來對全國性行業(yè)協(xié)會的審計中不難發(fā)現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會變相充當部委“小金庫”的現(xiàn)象非常突出，而多年來整改收效甚微。

廣州市人大代表、廣州怡順工貿(mào)發(fā)展有限公司董事長吳艷群頗感憤憤不平，其從事煤炭行業(yè)已有20年，每年的年審都順利過關(guān)，但2009年，廣州市煤炭協(xié)會卻突然告知她的公司堆場不合格、煤場只對內(nèi)不收外面的貨，無法通過年審。后來，廣州煤炭協(xié)會推薦她去跟廣州黃埔煤場簽合同，掛靠在那里，交了幾萬元，協(xié)會蓋個章，年審就讓過了。

“這種是欺詐行為，到底是誰賦予了協(xié)會這種權(quán)力?政府相關(guān)業(yè)務(wù)委托這些行協(xié)管理，是否進行了監(jiān)管和規(guī)范?這些收費是否進了協(xié)會的‘小金庫?”吳艷群對本刊記者表達其無奈與憤怒。

吳艷群所反映的只是行業(yè)協(xié)會管治問題上的一個縮影，事實上不僅在煤炭行業(yè)，在諸多的行業(yè)內(nèi)都普遍存在。行業(yè)協(xié)會多年來的亂象，已成為影響市場營商環(huán)境的一大“頑疾”。針對行業(yè)協(xié)會、中介組織等民間組織長期以來存在的亂收費、管理混亂等情況，近期以來，各省紛紛加大了整頓的力度。

2009年新一輪行業(yè)協(xié)會大整治風(fēng)雨欲來，其力度是表面刮風(fēng)不下雨，還是真刀真槍砍“二政府的肉”還有待觀察?；旧线@次整治工作是配合2008年9月發(fā)改委、財政部、民政部、國資委等九部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范行業(yè)協(xié)會、市場中介組織服務(wù)和收費行為專項治理工作的實施意見》的通知文件。

“目前這項整治工程正在進入建章立制、規(guī)范管理的階段，預(yù)計到5月年檢工作完成?！眹鴦?wù)院國資委行業(yè)協(xié)會辦公室一位姓周的人士對記者說。不難看出，9個強勢部門來專門對行業(yè)協(xié)會管治問題立規(guī)，可見非市場的行業(yè)協(xié)會對于中國市場經(jīng)濟建設(shè)過程中的不利影響已經(jīng)到了相當驚人的地步。

3月2日，國家民政部發(fā)出通知，部署2008年度全國性社會團體年檢工作。而與往年相比，今年社團年檢工作要求有很大變化，年檢內(nèi)容增加較多，年檢對象擴大到社團分支機構(gòu)和代表機構(gòu)。以往年檢基本都是“公文式審查”，而這次甚至由國家民政部、國資委專門抽調(diào)人力對年檢內(nèi)容，年檢方式進行全員培訓(xùn)。

整治過程中，行業(yè)協(xié)會這一長期以來“二政府”、“第三縱隊的形象又再次顯露無遺，而如何實現(xiàn)根本性改變，卻仍是一個涉及諸多行政權(quán)力讓渡和政府管理轉(zhuǎn)型的問題。

堅決不做“官員養(yǎng)老基地”

“擠不進人大和政協(xié)，就擠協(xié)會?！敝袊虡I(yè)協(xié)會常務(wù)理事、廣東奶協(xié)副會長王丁棉形容現(xiàn)在行業(yè)協(xié)會已經(jīng)成為政府官員退位、退休之后的另一“休養(yǎng)”場所。同時，會長、副會長、副秘書長等等位置相當一部分都由退休官員把托“從全國性的行業(yè)協(xié)會到地方協(xié)會，公務(wù)員兼職的情況仍然大量存在?！彼麑τ浾哒f，即使國家對公務(wù)員兼職行業(yè)協(xié)會問題在2000年后就多次三令五申，但是收效甚微!

而在此次大整頓中，清退公務(wù)員兼職和整治亂收費，正是兩項最主要的內(nèi)容。

事實上，早在2007年，國務(wù)院辦公廳便已下發(fā)《關(guān)于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》，規(guī)定現(xiàn)職公務(wù)員不得在行業(yè)協(xié)會、商會兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

公務(wù)員兼職在行業(yè)協(xié)會的大量存在，與中國行業(yè)協(xié)會的形成與發(fā)展歷程有關(guān)。目前的行業(yè)協(xié)會分體制內(nèi)形成和體制外形成兩種，體制內(nèi)形成的行業(yè)協(xié)會則占了大部分。

由于體制內(nèi)產(chǎn)生的行業(yè)協(xié)會大都延伸了部分政府的管理職能，為保持協(xié)會的行政合法性和政治合法性，協(xié)會領(lǐng)導(dǎo)幾無例外地由政府主管部門“任命”，或由政府主管部門的人員兼任。從另一方面，公務(wù)員兼任或退休干部的聘任，便于行業(yè)協(xié)會在游說政府與企業(yè)之間獲得雙重的資源。

“公務(wù)員兼任造成行業(yè)協(xié)會的政會不分，行業(yè)協(xié)會所代表的企業(yè)利益、消費者利益與政府職能部門的博弈、協(xié)作效果顯示不出來，相反強化了‘二政府的色彩，對行業(yè)協(xié)會承擔社會職能是一種削弱?！蓖醵∶拚J為。

王舉例，眼下中國乳品行業(yè)的兩個全國性協(xié)會——中國奶業(yè)協(xié)會和中國乳制品工業(yè)協(xié)會，一個脫胎于中國農(nóng)業(yè)部，一個脫胎于原中國輕工業(yè)部。在波及全國的“三聚氰胺事件”之后，奶農(nóng)殺牛、倒牛奶的現(xiàn)象大量存在，但在行業(yè)協(xié)會提供給政府主管部門的報告中，為了給政府部門“分憂”，協(xié)會卻“虛報軍情”，說成“殺的只是一些老弱病殘的牛”。

機關(guān)隱秘“小金庫”

與吳艷群一樣感到不滿的企業(yè)主，抱怨的是在繳納了會費之后，協(xié)會非但不能有效地保護自己的利益，還設(shè)立了名目眾多的收費項目，給企業(yè)帶來了負擔。

根據(jù)國務(wù)院減負辦公室的統(tǒng)計，自1997年全國實施企業(yè)治亂減負行動以來，截至2006年底，通過清理取消不合理收費項目，減輕企業(yè)負擔涉及金額就達2800億元。這其中，行業(yè)協(xié)會的亂收費也是主要部分之一。

在亂收費的項目當中，主要分為四個部分：一是行業(yè)協(xié)會違法違規(guī)強制入會、攤派會費、強行服務(wù)；二是依靠代行行政管理職能或憑借壟斷地位擅自設(shè)立收費項目、擴大收費范圍、提高收費標準；三是經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)違法出具認定報告或出具虛假認定報告，借機謀取不正當利益；四是依據(jù)委托、授權(quán)的行政職能，強制購買指定產(chǎn)品或接受指定服務(wù)并收費。

而利用本身所承擔的“政府管理職能轉(zhuǎn)移”亂收費，是行業(yè)協(xié)會中最常見的一種收費方式，“有些協(xié)會要求乳品企業(yè)每年做鑒證和年審，一年就要收5萬元，在生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，本來已經(jīng)有政府部門在管了，協(xié)會又多伸了一道手?！蓖醵∶拚f。

在“收”之亂的同時，“支”之亂也是行業(yè)協(xié)會普遍存在的一個現(xiàn)象，在這方面，早前爆發(fā)的“牙防組”事件便是最典型的案例，完全違反了民政部關(guān)于行業(yè)協(xié)會是非營利性組織的規(guī)定。

在新疆去年的整治活動之中，就發(fā)現(xiàn)學(xué)會、協(xié)會大都設(shè)立單獨的賬戶，賬面資金多的達到上千萬元，把學(xué)會、協(xié)會財務(wù)變成了本單位本部門的“小金庫”。在青島市的整治中，發(fā)現(xiàn)十余個財務(wù)、辦公場所與行政機關(guān)合一的行業(yè)協(xié)會，賬戶、財務(wù)與政府機關(guān)混雜不分、合署辦公。

“在乳品行業(yè)的協(xié)會中，常有企業(yè)每年贊助幾十萬元，但這些贊助費成為‘賬外賬，有的協(xié)會還自己開辦公司。”有著20多年協(xié)會工作經(jīng)驗的四川省乳品協(xié)會會長、西部乳業(yè)發(fā)展協(xié)作會秘書長魏榮祿對記者說。

而北京正大會計師事務(wù)所一位負責(zé)行業(yè)協(xié)會財務(wù)審計的會計師則告訴記者：“目前在審計的過程中最主要的一個問題是一些大的一級行業(yè)協(xié)會原先都是從部委里延伸出來的，目前在財務(wù)分開上做得不是很完善?！睆膰覍徲嬍鸲嗄陙韺θ珖孕袠I(yè)協(xié)會的審計中不難發(fā)現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會變相充當部委“小金庫”的現(xiàn)象非常突出，而多年來整改收效甚微，幾乎歷年的審計報告都會提及，成了老問題年年講!

亂象根源在政府

事實上，行業(yè)協(xié)會的亂收費現(xiàn)象很大

程度上也緣于其“二政府”的半官半商身份，那些脫鉤于行政部門的行業(yè)協(xié)會雖然具備了天生的行政合法性和政治合法性，但由于“審核多、服務(wù)少”導(dǎo)致社會合法性并不受大多數(shù)企業(yè)的認同，這導(dǎo)致會員少、經(jīng)費沒有保障。“由于政府攬了很多本應(yīng)該屬于行業(yè)協(xié)會的事情，所以它們沒有多少服務(wù)空間，不足以吸引會員?！眹鴦?wù)院國資委行業(yè)協(xié)會辦公室的一位人士稱。

這看上去似乎是一個怪圈，一方面，企業(yè)抱怨協(xié)會的“官方”色彩太濃，另一方面，協(xié)會則抱怨所擁有的行業(yè)管理權(quán)力太少。

溫州的商會曾被著名學(xué)者吳敬璉稱之為“真正的民間商會”，浙江工商大學(xué)教授陳剩勇曾對溫州商會進行過長時間的調(diào)研，他發(fā)現(xiàn)這些商會普遍認為政府的賦權(quán)太少，商會本可以發(fā)揮更強的行業(yè)內(nèi)部管理功能，諸如質(zhì)量評估、鑒定等等。

“現(xiàn)在有一部分商會變成同鄉(xiāng)會，聯(lián)誼會，俱樂部，行業(yè)管理功能得不到提升?！标愂Ｓ聦τ浾弑磉_了他的困惑，政府該放的權(quán)不放，絕對不利于市場經(jīng)濟中自生的行業(yè)協(xié)會成長。

而正是行業(yè)協(xié)會本身擁有的管理職能得不到法律的確認和保障，因此在某種意義上，中國的社團管理是以行政單位為基礎(chǔ)的行政體系的延長，尤其是大量社團的發(fā)展長期以來一直取決于對單位資源的利用，形成了類似行政部門的“權(quán)力尋租”。

“日本行業(yè)協(xié)會淡化政府色彩、強調(diào)制度監(jiān)督值得我們學(xué)習(xí)，他們每3年對整個協(xié)會進行全面檢查，而且服務(wù)性創(chuàng)收收入不能占到協(xié)會運營成本的一半以上?！眹鴦?wù)院國資委上述人士認為這才是行業(yè)協(xié)會真正的方向。

“目前的情況是真正的民間商會會削弱政府組織的權(quán)力和利益，所以政府既要控制違規(guī)又不愿賦予他們權(quán)力，導(dǎo)致整治多年但成效甚微?！标愂Ｓ抡J為行業(yè)協(xié)會未來自治、自管，政府應(yīng)充分放權(quán)，讓利。

國務(wù)院國資委行業(yè)協(xié)會聯(lián)系辦公室主任陳國衛(wèi)在接受《人民日報》采訪時也認為政府應(yīng)提出規(guī)則、定下規(guī)矩，明確政府做哪些、不做哪些，協(xié)會做哪些、不做哪些，給協(xié)會空間。這也是國際上通行的做法。

魏榮祿參與創(chuàng)辦的西部乳業(yè)發(fā)展協(xié)作會是一個純民間自發(fā)的行業(yè)組織，但他煩惱的是，協(xié)作會無法獲得民政部的注冊通過，現(xiàn)在注冊新協(xié)會越來越難了。這也市場經(jīng)濟中自發(fā)形成的行業(yè)協(xié)會普遍遇到的問題，不得不以公司注冊形式存在，而作為公司，又勢必面臨巨大的財務(wù)壓力。

當下對于純民間組織的新協(xié)會而言，審查條件是極其嚴格的：必須經(jīng)過其業(yè)務(wù)主管單位的審查同意，才有資格獲得登記管理機關(guān)(即民政部門)的申請批準。如此嚴格的行政合法性和政治合法性審查制度，足以使得行業(yè)協(xié)會的社會合法性難以真正發(fā)揮功能。