城鄉(xiāng)結(jié)合部統(tǒng)籌發(fā)展之策

姚永玲

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中最需要解決的問題是由于長(zhǎng)期城鄉(xiāng)分治而形成的“二元”結(jié)構(gòu)。北京作為近13億人口的首都，城鄉(xiāng)關(guān)系卻不僅僅是“二元”結(jié)構(gòu)問題。由于城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，鄉(xiāng)村地區(qū)在減少，而且形成了大面積的城鄉(xiāng)結(jié)合部，從目前城鄉(xiāng)結(jié)合部擴(kuò)張的速度來(lái)看，不久的將來(lái)，北京市行政范圍內(nèi)的廣大農(nóng)村都將變成城鄉(xiāng)結(jié)合部。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部是北京市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)。

自從城市化進(jìn)程加速以來(lái)，城鄉(xiāng)結(jié)合部中的很多問題開始逐漸暴露出來(lái)。這些頑癥痼疾不僅是“二元”結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，更是“二元”分治在城鄉(xiāng)交匯地帶所形成的“多元”結(jié)構(gòu)的矛盾沖突表現(xiàn)。在通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌解決這些矛盾的過程中，最大的制約因素是所涉及到的各相關(guān)者的利益關(guān)系。因此，如何處理各群體利益關(guān)系是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的不同利益主體

城鄉(xiāng)關(guān)系中除了城市和農(nóng)村，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民以外，還包含城市政府與鄉(xiāng)村政府，失地農(nóng)民，外出務(wù)工人員，有地農(nóng)民，以及集體組織經(jīng)濟(jì)條件好與差等而形成的不同群體。

北京由于面積廣大的城鄉(xiāng)結(jié)合部存在，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中產(chǎn)生的利益群體比上述的分化要復(fù)雜得多。其中。管理者可以分為街道、社區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村莊等管理群體。農(nóng)民群體可以分為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)(包括以出租房屋為生的農(nóng)民)，外出打工農(nóng)民，甚至還有住房條件好與差、居住樓房與平房等分化。居民群體可以分為農(nóng)轉(zhuǎn)居的居民和城鎮(zhèn)居民。其中，在農(nóng)轉(zhuǎn)居中，還有農(nóng)轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工人員，空轉(zhuǎn)人員、農(nóng)轉(zhuǎn)自人員等多種利益劃分，在城鎮(zhèn)居民中。還有由于巨大的收入差距而形成的高收入群體與低收入群體的分化。在城市外圍的城鄉(xiāng)結(jié)合部甚至遠(yuǎn)郊區(qū)聚集有大量的流動(dòng)人口，他們也有白領(lǐng)與藍(lán)領(lǐng)之分，以及子女是否享受義務(wù)教育和其他社會(huì)福利的分化。這些不同的利益相關(guān)者都具有各自的利益需求。

正是由于這種復(fù)雜的利益群體結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了多種利益需求，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就必須平衡各方利益關(guān)系。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的利益關(guān)系是城鄉(xiāng)關(guān)系的具體體現(xiàn)。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)關(guān)系變得更加復(fù)雜起來(lái)，新的利益階層不斷涌現(xiàn)，利益差距不斷擴(kuò)大，利益多元化更加突出。其中，城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市化快速進(jìn)程的產(chǎn)物，是城鄉(xiāng)關(guān)系的集中表現(xiàn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部問題也是很多鄉(xiāng)村將要面臨的問題，其利益關(guān)系是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中各種矛盾的焦點(diǎn)，是最適宜統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的空間地域和最佳切入點(diǎn)。

不同主體的利益關(guān)系表現(xiàn)

由于城市政府和鄉(xiāng)村政府“分灶吃飯”的財(cái)政體制，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，這些群體所獲得的利益卻是完全不同的，由此而產(chǎn)生了復(fù)雜的利益關(guān)系。

從管理主體來(lái)看，作為城市管理主體的街道和社區(qū)的主要目標(biāo)是通過環(huán)境衛(wèi)生整治、社會(huì)治安管理實(shí)現(xiàn)城市的社會(huì)管理功能，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊在承擔(dān)上述職能的同時(shí)，還要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能。隨著城市與鄉(xiāng)村利益沖突加劇，經(jīng)濟(jì)職能往往成為了這些管理主體的主要目標(biāo)。從而使城鄉(xiāng)利益關(guān)系表現(xiàn)為城市功能對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)利益的侵犯，以及鄉(xiāng)村為維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)利益而與城市環(huán)境和社會(huì)治安等管理要求的沖突。

從城鄉(xiāng)兩大群體關(guān)系來(lái)看，城市居民與農(nóng)村居民享受著完全不同的福利和各項(xiàng)社會(huì)保障。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中，為了更好地照顧農(nóng)民的利益，出臺(tái)了放松戶籍制度，制定統(tǒng)一的社保標(biāo)準(zhǔn)等措施。但由于“分灶吃飯”的原因，即使農(nóng)民戶口變成了城鎮(zhèn)戶口，由于福利和保障來(lái)源不同，與城鎮(zhèn)居民仍有差別。尤其是在農(nóng)轉(zhuǎn)居人員中，農(nóng)轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工人員，空轉(zhuǎn)人員，轉(zhuǎn)自人員等不同批次、不同項(xiàng)目轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)戶口的“居民”，不但福利待遇和社保標(biāo)準(zhǔn)不同，而且整體水平與城鎮(zhèn)居民相比都偏低，甚至還有政策空白點(diǎn)。

從農(nóng)民內(nèi)部群體關(guān)系來(lái)看。圍繞有地農(nóng)民目前需要解決的是“三農(nóng)”問題，而失地農(nóng)民只能從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，主要生活在城鎮(zhèn)，需要有住房，基本的社會(huì)保障，并面臨子女上學(xué)和就業(yè)等壓力。尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，除了外出打工人員，農(nóng)民主要以出租自家住宅為生，且承租戶以經(jīng)濟(jì)條件差的流動(dòng)人口為主。由于農(nóng)民自有住宅缺乏建筑標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一規(guī)范管理約束，房屋出租過程以及擁擠的居住環(huán)境產(chǎn)生了嚴(yán)重的社會(huì)問題，成為了城市管理的難點(diǎn)。這是一種城市擴(kuò)張擠壓農(nóng)村，反過來(lái)農(nóng)村問題又在城市邊緣區(qū)對(duì)城市的損害關(guān)系。這種矛盾)中突需要通過合理滿足不同人群在城市生活的具體需求來(lái)解決，只通過“三農(nóng)”問題的途徑無(wú)濟(jì)于事。

另外一種關(guān)系是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好與差的兩類村莊。雖然北京根據(jù)國(guó)家要求針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部情況，開展了集體資產(chǎn)處置工作，但由于各村情況都不盡相同。在距離中心城市近的村莊，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，通過集體資產(chǎn)處置，集體所有制公司逐步完善了現(xiàn)代管理制度，集體經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展：而在遠(yuǎn)離城市的村莊，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱小，通過集體資產(chǎn)處置并不能解決集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢的難題。

協(xié)調(diào)利益關(guān)系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

由于擁有面積廣大的城鄉(xiāng)結(jié)合部，北京市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面臨的難題與其他地區(qū)有所不同。除了通過解決“三農(nóng)”問題，進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，改善鄉(xiāng)村面貌以外，北京市已經(jīng)實(shí)行了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)和戶籍制度，但由于長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)分治和“分灶吃飯”的財(cái)政體制，更大難題在于城鄉(xiāng)結(jié)合部。

從國(guó)外城市發(fā)展的階段經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市從聚集到分散，進(jìn)入郊區(qū)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高的標(biāo)志。在這個(gè)過程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部一帶將是城市的精華地段，在產(chǎn)業(yè)方面將以高端產(chǎn)業(yè)為主，在人居城市建設(shè)中，將是環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施齊全、生活方便的高檔社區(qū)集中地帶。這一帶是北京市今后發(fā)展?jié)摿薮蟆⑼恋卦鲋底羁斓牡胤?。為了使這一帶真正發(fā)展成為北京市的精華，通過發(fā)揮其潛力解決城鄉(xiāng)問題，主要應(yīng)從三方面尋找途徑。

(一)體制改革對(duì)策

1整建制地撤消行政村，改為街道或社區(qū)管理。城鄉(xiāng)結(jié)合部的很多矛盾來(lái)源于城鄉(xiāng)交叉管理，因此，對(duì)于村莊已經(jīng)沒有任何耕地，僅有一小都分用作城市綠化和建設(shè)功能的園林地和設(shè)施用地，2，3村莊的建設(shè)用地達(dá)到了90％以上的“城中村”地區(qū)，和農(nóng)業(yè)用地占總土地面積不到村莊一半的“三交叉”地帶，即使有農(nóng)民也已經(jīng)不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無(wú)論是否有農(nóng)民，都需要進(jìn)行徹底的撤村改街道或社區(qū)，對(duì)這一帶的基礎(chǔ)設(shè)施、市容環(huán)境等進(jìn)行統(tǒng)一管理。

2對(duì)集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的成熟村莊，通過加快集體資產(chǎn)處置，促進(jìn)城市化進(jìn)程。在很多城鄉(xiāng)結(jié)合部即使還有集體土地，還有農(nóng)民戶籍屬性，但早已不從事生產(chǎn)，主要在集體企業(yè)就業(yè)或靠出租房屋為生。在這種情況下，保留集體經(jīng)濟(jì)就會(huì)繼續(xù)讓村集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)管理農(nóng)民的所有事務(wù)，無(wú)疑成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的障礙。因此，盡快通過集體資產(chǎn)處置，變集體經(jīng)濟(jì)為股份制經(jīng)濟(jì)，使之成為城市經(jīng)濟(jì)的組成部分，從而實(shí)現(xiàn)行政管理與經(jīng)濟(jì)管理分離。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建議

需要根據(jù)高端經(jīng)濟(jì)的定位進(jìn)行規(guī)劃和

建設(shè)，土地開發(fā)和人力資源是其中的關(guān)鍵問題。

1高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的土地使用需要惜土如金。高端經(jīng)濟(jì)的定位使得這里的土地價(jià)格會(huì)大幅上漲，土地的稀缺程度也會(huì)加大。因此，需要按照對(duì)待CBD那樣的眼光對(duì)這一帶的發(fā)展進(jìn)行高端層次的規(guī)劃與建設(shè)，并通過規(guī)劃土地發(fā)展高端經(jīng)濟(jì)的使用性質(zhì)，限制低端產(chǎn)業(yè)用地。

2吸引高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的人力資源。目前的高端產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力很大部分是通過擁有人力資源而獲得的。由于這一帶的混亂和各種問題的出現(xiàn)；人口分化嚴(yán)重，人力資源參差不齊，尤其是當(dāng)?shù)剞r(nóng)轉(zhuǎn)居人員和流動(dòng)人口與現(xiàn)代化的高端產(chǎn)業(yè)都極不相稱。因此，需要通過改善這一帶的居住條件，生活條件，城市福利和就業(yè)條件吸引高端人群，并通過培訓(xùn)增強(qiáng)本地農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的就業(yè)水平。

(三)平衡各群體的利益需求

1農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的利益訴求與解決措施

在逐步覆蓋新農(nóng)保和健全城鎮(zhèn)社保的進(jìn)程中，提高對(duì)不同批次轉(zhuǎn)居人員的補(bǔ)償，盡快解決歷史遺留問題。無(wú)論鄉(xiāng)鎮(zhèn)出錢還是政府出錢，或者各出一部分，盡快彌補(bǔ)這部分人員的利益損失是解決違章建筑，社會(huì)治安、基礎(chǔ)設(shè)施不足的根本。

2農(nóng)民利益與土地流轉(zhuǎn)

一是將通過政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的角色定位，分析在國(guó)家土地制度不甚健全的條件下，土地流轉(zhuǎn)過程中政府的政策取向，信息對(duì)稱性的提供、對(duì)中介組織的扶持，以及對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)等方面的作用：以土地實(shí)際收益為分配原則，在明確各利益主體債權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上，按照農(nóng)民收益和社會(huì)保障要求，設(shè)置一定的土地發(fā)展權(quán)，允許農(nóng)民通過經(jīng)營(yíng)自己的土地解決就業(yè)和社會(huì)保障。

二是將征地補(bǔ)償與農(nóng)民的價(jià)值補(bǔ)償，就業(yè)補(bǔ)償和社會(huì)保障補(bǔ)償相掛鉤，保證農(nóng)民能用土地?fù)Q取應(yīng)得的收益、就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障。

三是由政府征用零散的集體土地，通過土地儲(chǔ)備，化整為零，并對(duì)所征土地進(jìn)行一級(jí)開發(fā)或再根據(jù)規(guī)劃出讓給開發(fā)商，不但可以為政府解決土地開發(fā)不規(guī)范所帶來(lái)的很多管理成本和后遺癥，同時(shí)能為高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3流動(dòng)人口與就業(yè)篩選

城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展需要大量的高技術(shù)人才，流動(dòng)人口尤其是低技能流動(dòng)人口過多將是一個(gè)巨大障礙。因此，在對(duì)流動(dòng)人口的管理中的諸多措施中，尤其要重視通過就業(yè)篩選流動(dòng)人口定居。這就需要制定通過就業(yè)信息，就業(yè)單位的性質(zhì)和對(duì)雇傭人員的保障程度選擇流動(dòng)人口的居住服務(wù)和管理級(jí)別，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的規(guī)模和層次實(shí)行就業(yè)篩選。

只有在充分考慮上述利益需求的前提下，才能使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌達(dá)到事半功倍的效果。