稅改后農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題淺析

侯娓娓

摘要隨著稅改和新機(jī)制實(shí)施的深入,我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育有了長(zhǎng)足的發(fā)展。本文針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行分析,并提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞稅改 農(nóng)村義務(wù)教育 經(jīng)費(fèi)

中圖分類號(hào):G40文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

稅費(fèi)改革后,農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的體制。它減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),加大了縣級(jí)政府在教育管理方面的責(zé)任。隨著稅改的深入,自2005年12月我國(guó)開始實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育下的經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制。主要內(nèi)容涉及:(1)全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi),對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。(2)提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平。(3)建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制。(4)鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制,諸多措施極大的推進(jìn)了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。分析現(xiàn)狀可以切實(shí)保證一國(guó)范圍內(nèi)義務(wù)教育實(shí)際需要和均衡發(fā)展。

1 農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入存在的問(wèn)題

據(jù)測(cè)算,2010年當(dāng)年各級(jí)財(cái)政農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入將比2005年增加約644億元,經(jīng)費(fèi)總量持續(xù)增加,預(yù)算內(nèi)財(cái)政性經(jīng)費(fèi)撥款增幅較大。2006年至2010年5年間,中央與地方各級(jí)財(cái)政累計(jì)將新增農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)約2182億元,其中,中央新增1254億元,地方新增928億元。同期農(nóng)村義務(wù)教育投入占義務(wù)教育總投入的比例在上升,而城鎮(zhèn)義務(wù)教育投入占義務(wù)教育總投入的比例在下降。盡管農(nóng)村教育格局有了可喜的變化,但仍存在諸多問(wèn)題。

1.1 農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入總量不足

盡管政府教育投入總量持續(xù)增加,國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例自2004年連續(xù)三年呈上升趨勢(shì),2006年已達(dá)到3.01%,但如果參照世界平均水平,自1980年以來(lái)公共教育經(jīng)費(fèi)支出占GNP的比例,世界平均穩(wěn)定在4.7%～4.9%,較發(fā)達(dá)地區(qū)OEDC及有關(guān)國(guó)家的教育財(cái)政支出占GDP比例,平均為4.9%～5.3%,欠發(fā)達(dá)地區(qū)為3.8%～3.9%,我國(guó)則遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家,亦低于很多發(fā)展中國(guó)家。

1.2 中央與地方財(cái)政責(zé)任失衡,投資主體的重心偏低

根據(jù)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)財(cái)政中分擔(dān)比例中的大小,把承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)比例較大的那一級(jí)財(cái)政,稱為義務(wù)教育的財(cái)政重心。它反映了各級(jí)政府在義務(wù)教育中投資責(zé)任的大小。稅改后,使有能力承擔(dān)的省級(jí)及以上中央政府沒(méi)有應(yīng)盡其責(zé)任,而無(wú)能為力的縣級(jí)及以下政府心有余而力不足。從全國(guó)范圍講,由于縣級(jí)財(cái)政的種種困難,縣級(jí)政府也不是都能夠承擔(dān)轄區(qū)義務(wù)教育投入的主體責(zé)任的。其原因在于:

第一,我國(guó)62.34%的人口在農(nóng)村,農(nóng)村要用僅占全國(guó)14.53%的GDP比例去承擔(dān)占全國(guó)適齡兒童大多數(shù)的教育投資任務(wù),超出了農(nóng)村應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)承受能力。第二,費(fèi)稅改革使縣政府在教育經(jīng)費(fèi)投入上出現(xiàn)缺口。稅改前,維持農(nóng)村義務(wù)教育運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi),除了國(guó)家財(cái)政撥款之外,由農(nóng)民提供的農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加和農(nóng)村教育集資是僅次于國(guó)家預(yù)算內(nèi)撥款的第二大經(jīng)費(fèi)來(lái)源。稅改后,在地方四級(jí)政府中,縣級(jí)財(cái)政缺乏自給能力最高,有將近一半的縣級(jí)政府存在財(cái)政缺口。難以保證農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的足額投入,相應(yīng)整體上難以保證農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

1.3 中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱

中央財(cái)政收入逐年上升,地方財(cái)政卻變得薄弱起來(lái)。各級(jí)政府財(cái)力格局變了,然而教育的投入體制并沒(méi)有做出相應(yīng)的調(diào)整。中央和省級(jí)政府掌握了主要財(cái)力,但基本擺脫了負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任;縣鄉(xiāng)政府財(cái)力薄弱,卻承擔(dān)了絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。財(cái)力層層向上集中,事權(quán)卻逐步下移。這種政府間財(cái)力與義務(wù)教育事權(quán)責(zé)任的不對(duì)稱,被形象地稱為“大馬拉小車”和“小馬拉大車”,是義務(wù)教育特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)短缺的重要制度原因。

2 完善我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的建議

2.1 提高國(guó)家財(cái)政的整體教育投入比重

義務(wù)教育是公共產(chǎn)品。按照公共財(cái)政的要求,公共產(chǎn)品受益的是全體國(guó)民,則支出責(zé)任應(yīng)該屬于中央財(cái)政;受益范圍是區(qū)域公民,則支出責(zé)任應(yīng)屬于地方財(cái)政。義務(wù)教育受益的既有全體國(guó)民,也包括區(qū)域公民,還包括受教育者本人,但它更多的是全體國(guó)民受益,因此,維持和接受義務(wù)教育的全部費(fèi)用應(yīng)由政府的財(cái)政部門承擔(dān)。

為了改變農(nóng)村義務(wù)教育的弱勢(shì)地位,首要的是需提高國(guó)家財(cái)政對(duì)教育的整體投入力度。目前在我國(guó)教育投入總量中,財(cái)政性教育投入約占80%左右,這說(shuō)明增加國(guó)家財(cái)政性教育投入是增加教育投入總量的關(guān)鍵。因此我國(guó)要強(qiáng)調(diào)政府在農(nóng)村義務(wù)教育投資中的“絕對(duì)財(cái)源”的地位和作用,提高政府投資在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額中的比例,樹立起“人民教育政府辦”的投資理念,真正構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育投入保障機(jī)制。

2.2 提高投資主體重心,明確各級(jí)政府的責(zé)任

(1)義務(wù)教育投資主體重心上移,促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。根據(jù)社會(huì)公平理論,農(nóng)村義務(wù)教育必須由中央和省級(jí)政府承擔(dān)。社會(huì)就有責(zé)任和義務(wù)來(lái)保障每個(gè)人都享有平等的接受教育的權(quán)力,即實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)的均等。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看,義務(wù)教育公共投資主體的重心都在高層政府,而不是低層政府。無(wú)論是實(shí)行中央集權(quán)還是地方分權(quán)的國(guó)家,教育經(jīng)費(fèi)都由各級(jí)政府共同承擔(dān),而且中央和省級(jí)財(cái)政的責(zé)任較大。 (下轉(zhuǎn)第12頁(yè))(上接第1頁(yè))從當(dāng)前政府的財(cái)力狀況看,中央財(cái)政收入提高,使中央和省級(jí)政府成為農(nóng)村義務(wù)教育的投資主體,在實(shí)踐上具有了可行性。根據(jù)國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn),人均國(guó)民生產(chǎn)總值在600～2000美元的國(guó)家,中央和省級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的約70%,我國(guó)也應(yīng)努力朝這一目標(biāo)前進(jìn)。

(2)明確各級(jí)政府的責(zé)任,建立由各級(jí)政府分擔(dān)的教育投入機(jī)制。從國(guó)外政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理方面看,每一級(jí)政府承擔(dān)哪一方面的經(jīng)費(fèi)責(zé)任及具體數(shù)額,不僅有嚴(yán)格的預(yù)算基礎(chǔ),還有具體的計(jì)算細(xì)則。無(wú)論分項(xiàng)分擔(dān)還是以生均經(jīng)費(fèi)基礎(chǔ)水平為依據(jù)的定額補(bǔ)助,不同層級(jí)政府分擔(dān)的經(jīng)費(fèi)責(zé)任都非常具體的。

根據(jù)各級(jí)政府的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)狀況,對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育所需的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的初始來(lái)源和責(zé)任做出明確的分工,以法律的形式界定各級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面的財(cái)政范圍,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育公共產(chǎn)品的分層供給,確保地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的大體均衡。

2.3 實(shí)現(xiàn)教育財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

職能管理理論創(chuàng)始人法約爾的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則”指出,同一類事物應(yīng)由同一部門管理。政府部門有多大的事權(quán),就應(yīng)該擁有與之相應(yīng)的財(cái)權(quán)。

一是賦予教育部門教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制權(quán)。教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算在平衡教育經(jīng)費(fèi)需求與供給的基礎(chǔ)上編制,先由教育部門提出教育經(jīng)費(fèi)需求預(yù)算,然后會(huì)同財(cái)政和計(jì)劃部門,根據(jù)財(cái)力可能,平衡需求與供給,提出教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算建議并納入國(guó)家預(yù)算,報(bào)同級(jí)政府和人民代表大會(huì)審核批準(zhǔn)。

二是教育經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)和管理權(quán)劃歸教育部門。包括教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算在內(nèi)的國(guó)家預(yù)算經(jīng)人民代表大會(huì)通過(guò)后,由財(cái)政部門劃撥給教育部門,教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)各類教育和學(xué)校之間的分配管理、監(jiān)控由教育部門行使。

2.4 完善義務(wù)教育預(yù)算管理制度,使義務(wù)教育投入體制法制化

義務(wù)教育是國(guó)家規(guī)定的國(guó)民教育,這一屬性決定了義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)是一種公平的教育,需要通過(guò)教育法來(lái)確保其公平性。到目前為止,我國(guó)已經(jīng)頒布了一系列教育法規(guī)、法令,使各級(jí)各類教育能夠沿著法制軌道順利發(fā)展。要盡快出臺(tái)《義務(wù)教育投入法》,確保對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政投入。并制定《教育預(yù)算法》,統(tǒng)籌安排、調(diào)度,保障義務(wù)教育支出。例如:重新確定教育預(yù)算的收支分類。在未來(lái)的預(yù)算改革中,應(yīng)在教育預(yù)算的支出分類中,進(jìn)一步細(xì)化,使之與教育各類活動(dòng)的性質(zhì)和功能相一致;并且和教育服務(wù)提供機(jī)制的改革相一致。以法治教,教育經(jīng)費(fèi)的籌措、負(fù)擔(dān)、分配、使用等才有法可依、有章可循、責(zé)任明確、趨向完善。

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