談河南被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的建設(shè)

安瑞杰

中圖分類號(hào)：F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673—0992(2009)03—033—02

摘要：城市化是中國(guó)走向現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地是不可避免的。但是由于我國(guó)土地征用及補(bǔ)償制度還不完善，引發(fā)了一系列矛盾。本文將以河南為例，結(jié)合實(shí)際就如何解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；河南；社會(huì)保障；制度

目前，全國(guó)被征地農(nóng)民大約有4000多萬(wàn)人，按照中國(guó)城鎮(zhèn)化水平每年提高1％的發(fā)展規(guī)劃，每年占用耕地190萬(wàn)畝，需要安置被征地農(nóng)民266萬(wàn)人，到2020年中國(guó)還將形成被征地農(nóng)民4260萬(wàn)人。河南作為一個(gè)人口和農(nóng)業(yè)大省，做好被征地農(nóng)民的社會(huì)保障工作對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。

一、河南征地制度及失地農(nóng)民生產(chǎn)生活存在的問(wèn)題

為了解失地農(nóng)民的現(xiàn)狀，河南省在9個(gè)省轄市中對(duì)10個(gè)縣(市、區(qū))的105戶失地農(nóng)戶進(jìn)行了調(diào)查?？傮w上各地政府對(duì)耕地占用工作非常重視，安排到位。但是，由于種種因素的影響，還存在著一些問(wèn)題。

(一)就業(yè)困難，經(jīng)濟(jì)來(lái)源少。被征地農(nóng)民和城鎮(zhèn)職工相比缺少非農(nóng)就業(yè)的知識(shí)、技能，也缺少更多優(yōu)惠政策的扶持，參與社會(huì)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的能力十分有限。由于農(nóng)村勞動(dòng)力自身素質(zhì)低、信息不靈等多種因素的制約，造成就業(yè)困難，使一些失地農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)來(lái)源減少，收入水平下降。

(二)失地補(bǔ)償太低。我國(guó)土地管理法規(guī)定的征收土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計(jì)算的，而與被征地的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、土地供求狀況等地價(jià)因素以及土地征用后的用途和市場(chǎng)價(jià)值無(wú)關(guān)，顯然極不合理。

(三)失地農(nóng)民養(yǎng)老難。目前農(nóng)民還主要是依靠子女養(yǎng)老，多數(shù)失地農(nóng)民在就業(yè)、收入等方面沒(méi)有穩(wěn)定性，尤其是60～70歲的老人還能干點(diǎn)農(nóng)活，獲得一點(diǎn)收入。但失地后大多數(shù)老年家庭都靠征地款來(lái)維持生計(jì)，有限的征地款一旦用完，無(wú)疑會(huì)給生活帶來(lái)更多的困難。

(四)農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地速度太快，土地征占規(guī)模過(guò)大，失地農(nóng)民群體越來(lái)越多。除了大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，非農(nóng)建設(shè)占用耕地主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)一般人均耕地不足0.7畝。

(五)對(duì)政府的征地行為缺乏有效約束，土地征用范圍過(guò)寬。我國(guó)憲法與土地管理法明確規(guī)定，國(guó)家為公共利益的需要，可依法對(duì)土地實(shí)行征收征用。但我國(guó)憲法和相關(guān)法律都未對(duì)公共利益做出明確的界定。征地中公益性建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不分，征地范圍模糊不清，大量經(jīng)營(yíng)性、商業(yè)性用地也都打著公共利益的名義進(jìn)行征地。

二、完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的建議和對(duì)策

(一)促進(jìn)失地農(nóng)民的再就業(yè)

1加快小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體企業(yè)齊抓并舉。引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程和小城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。解決勞動(dòng)力就業(yè)。只有把加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體企業(yè)齊抓并舉，才能促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)民收入的增加。

2是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。完善農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)中介組織，增強(qiáng)勞務(wù)市場(chǎng)透明度，降低供需雙方的交易成本，通過(guò)這些措施的實(shí)施，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力營(yíng)造一個(gè)自由選擇就業(yè)、自由選擇居住地和自由流動(dòng)的大環(huán)境。

3加大向農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入力度，搞好農(nóng)村職業(yè)教育，提高農(nóng)民素質(zhì)，使農(nóng)民掌握一技之長(zhǎng)，做好充足的勞動(dòng)力資源儲(chǔ)備。

4政府出面協(xié)調(diào)有關(guān)部門給失地農(nóng)民提供就業(yè)幫助。在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和扶持失地農(nóng)民發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)。提高自身造血能力，以穩(wěn)定、增加收入。同時(shí)。在征地過(guò)程中要嚴(yán)格按政策規(guī)定操作，保證農(nóng)民的合法利益。

(二)確定合理的保障標(biāo)準(zhǔn)

被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的保障水平確定，不能簡(jiǎn)單地參考某一種制度標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)考慮和權(quán)衡諸如農(nóng)民收入與消費(fèi)水平、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化水平及政府的財(cái)力等多方面的因素，從而為制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施提供科學(xué)的理論基礎(chǔ)。那種認(rèn)為保障水平如果較高，就會(huì)增加政府負(fù)擔(dān)的想法是不對(duì)的。

被征地農(nóng)民是為城市化做出犧牲，即使增加政府負(fù)擔(dān)。也是推進(jìn)城市化所必須付出的成本。各級(jí)勞動(dòng)保障部門要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，明確具體項(xiàng)目和保障標(biāo)準(zhǔn)，并建立保障標(biāo)準(zhǔn)的定期調(diào)整機(jī)制。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照不低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的原則確定；城市規(guī)劃區(qū)外被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)可以參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)確定，但不應(yīng)低于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的60％。

(三)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

盡快完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民真正受益。綜合考慮自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件，建立和完善農(nóng)用地分等定級(jí)和農(nóng)地價(jià)格評(píng)估體系。在此基礎(chǔ)上，以經(jīng)營(yíng)性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)價(jià)格為參照，確定土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：參照資產(chǎn)評(píng)估辦法，確定其他各類財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；參照城鄉(xiāng)勞動(dòng)力工資水平和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障，確定就業(yè)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

(四)改善安置補(bǔ)助方式。

拓寬安置補(bǔ)助思路，把就地安置、投資入股安置、劃地安置和失地農(nóng)民自謀職業(yè)等多種形式有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，努力使失地農(nóng)民重新建立生產(chǎn)力并提高生活水平?？山梃b深圳解決特區(qū)土地國(guó)有化問(wèn)題時(shí)的經(jīng)驗(yàn)，建立留地安置制度，由村民組織自主開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，對(duì)土地征用面積超過(guò)一定數(shù)量的村，可以在征地以后給農(nóng)民留下一定面積的居住地、經(jīng)營(yíng)地，由村集體按照統(tǒng)一規(guī)劃，鼓勵(lì)農(nóng)民用留下的土地建設(shè)自有廠房或開(kāi)發(fā)其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，使農(nóng)民有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。

(五)完善監(jiān)督制約機(jī)制。

對(duì)地方政府不惜犧牲耕地，片面追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的錯(cuò)誤行為，要堅(jiān)決制止；對(duì)那些圈占、浪費(fèi)土地嚴(yán)重的行為，要嚴(yán)肅法紀(jì)，毫不手軟地進(jìn)行查處。健全和完善政務(wù)公開(kāi)和財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，加強(qiáng)對(duì)征地費(fèi)使用情況的監(jiān)督，及時(shí)將補(bǔ)償資金標(biāo)準(zhǔn)額度和每戶農(nóng)民資金到位等情況張榜公告，切實(shí)做到專款專用。

三、目前關(guān)于保障失地農(nóng)民生活的措施

2008年河南省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、省國(guó)土資源廳和省財(cái)政廳聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的實(shí)施意見(jiàn)》?！兑庖?jiàn)》要求各級(jí)公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)免費(fèi)向被征地農(nóng)民開(kāi)放，為他們提供就業(yè)咨詢、就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹等服務(wù)。被征地農(nóng)民如果有就業(yè)愿望尚未就業(yè)，還可以進(jìn)行失業(yè)登記，并享受我省促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)的相關(guān)扶持政策。被征地農(nóng)民如果參加政府組織的職業(yè)培訓(xùn)，可以按照城鎮(zhèn)失業(yè)人員培訓(xùn)補(bǔ)貼辦法及標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼。

養(yǎng)老保障方面，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)處于勞動(dòng)年齡段的被征地農(nóng)民，如果已在城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)和已轉(zhuǎn)為城市戶口自謀職業(yè)或靈活就業(yè)的，均可參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的被征地農(nóng)民?？梢詤⒓颖徽鞯剞r(nóng)民養(yǎng)老保障。此外，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口并符合享受城市居民最低生活保障條件的家庭，還可以按規(guī)定申請(qǐng)享受城市居民最低生活保障待遇。