美國公共采購制度借鑒

余　峰

中圖分類號：F812.45文獻標識碼：A文章編號：1673—0992(2009)03—099—02

摘要：上世紀80年代初期，美國政府為了擺脫財政赤字困境，順應國民的要求，針對聯(lián)邦公共采購制度相繼實施了一系列的改革措施，完善了公共采購制度，確保了公共采購制度的競爭性、公正性。90年代，美國簡化公共采購過程中繁雜的業(yè)務手續(xù)，以減輕公共采購的費用，節(jié)約了大量的政府預算，減輕了國民的負擔，同時也使政府財政狀況得以好轉(zhuǎn)。本文通過對美國聯(lián)邦公共采購制度改革過程的考察，為現(xiàn)行采購制度作以借鑒。

關鍵詞：公共采購；改革；競爭性；公正性

歷史上，美國聯(lián)邦政府公共采購制度規(guī)定的采購方式主要是單一來源采購。由于這一制度缺乏競爭機制，致使政府公共采購的采購價格居高不下，預算支出過于龐大，導致了財政預算赤字，一度使聯(lián)邦政府財政陷入困境。美國自80年代始多次對公共采購制度進行改革，著力保障公共采購制度的競爭性與公正性，并簡化公共采購程序。

一、公共采購制度的歷史背景

最早的聯(lián)邦公共采購制度是在美國南北戰(zhàn)爭時代建立的。第二次世界大戰(zhàn)之后，美國政府制定了1947年《軍事采購法》和1948年《聯(lián)邦財產(chǎn)與行政服務法》。根據(jù)以上法律，國防部又制定了《軍事采購規(guī)則》(Armed Services Procurement Regulations)、國務院一般采購廳(GeneralServices Administration)制定了《聯(lián)邦采購規(guī)則》(Federal Procurement Regulations)。聯(lián)邦政府采購制度依據(jù)《聯(lián)邦采購規(guī)則》實現(xiàn)了統(tǒng)一的政策和采購程序。

這種采購方式主要是單一來源采購，由于缺乏競爭機制，致使政府公共采購的采購價格居高不下，預算支出過于龐大，導致了財政預算赤字，一度使聯(lián)邦政府財政陷入困境。

比如，1983年度，聯(lián)邦的采購契約總額為1680億美元，其中，1520億美元的采購契約是采用了非競爭形式的單一來源采購方式，只有640億美元采用了招標形式的競爭方式。非競爭形式采購的理由是：①不愿意通過競爭等形式在選擇供給者上浪費時間與精力；②政府缺乏實施競爭采購的技能與有經(jīng)驗的官員；③長期以來都是依賴現(xiàn)有的供給者提供的商品與服務；④政府沒有意愿開辟新的采購渠道等。根據(jù)美國會計檢察院(General Accounting Office，略稱GAO。以下同。)對于國防部6個主要的非軍事廳局締結(jié)的單一來源契約進行調(diào)查的結(jié)果顯示，采購廳局使用非競爭形式締結(jié)的采購契約高達28900萬美元。在國防部實行軍事擴張政策的保護下，司法部對于供給者的不法行為無可奈何。采購者與供給者維持長期繼續(xù)供給關系，致使形成一種官商勾結(jié)的腐敗體系，貪污、腐敗現(xiàn)象相當嚴重。

二、80年代的公共采購制度改革

針對聯(lián)邦政府大都采用非競爭形式的單一來源采購方式而導致為采購商品與服務必須付出高昂代價這一問題，美國國會1984年制定了《契約競爭法》，成為美國80年代公共采購制度改革的主要標志。

1改革的主要內(nèi)容

對于滿足采購單位的資格要求的所有供給者均可以參加投標，即使用“完全、公開的競爭”方法。為了實現(xiàn)完全、公開的競爭，要求采購者必須采用一般競爭招標方式(公開招標)、競爭提案書形式以及供給者組合等方式參加投標。

公開招標方式對于采購者來講，可以根據(jù)價格以及其他關聯(lián)要素來決定中標者，也沒有與投標者進行議論的必要，可以節(jié)省更多的時間來實施、審查投標的價格、內(nèi)容等。另外，因為有眾多的投標者參加，也可以得到一個更加合理的價格。

競爭提案書是采購者要求投標提案者提交的相關文書，采購者可以與其中最具有綜合價值、高水平的投標提案者簽訂契約。也是一種選定投標者的方式。

供給者組合方式是在不適用公開招標方式的情況下采用的一種方式。主要有兩階段審查競爭招標方式以及競爭交涉方式的兩種形式。其中，兩階段審查競爭招標方式的第一階段是要求供給者提出技術提案書并對其內(nèi)容進行評價、研討，視其情況必要時也可以進行交涉。在此階段，一般情況下只評價其提供商品或服務的技術方面的可行性，不要求提示價格。第二階段再要求在第一階段中選出的合格投標提案者參加投標；競爭交涉方式是要求投標者提出其技術、經(jīng)驗等方面提案書，然后再與投標者進行交涉，選出業(yè)務上最合適的投標者與之簽訂契約的方式。采用此方法的采購者可以對招標采購項目的內(nèi)容、價格以及投標者的資格等進行研討，對節(jié)約預算還是有一定效果的。

2例外規(guī)定

第一，固定單一來源供給者除外的完全、公開的競爭。固定單一來源供給者包括為國防上以及應對國家緊急事態(tài)而提供商品、服務的供給者以及與國家安全相關的教育、非營利組織、研究開發(fā)組織等提供商品、服務的供給者。除此之外的情況均要導入競爭采購方式。

第二，非競爭的手段限制。對于只有一個企業(yè)達到采購者的資格要求的、緊急的產(chǎn)業(yè)動員、研究開發(fā)設施的設置、維持等情況，采購者沒有必要實施競爭手段。

3異議申訴

6AO設置了公共采購過程中的異議申訴程序。采購過程中如果出現(xiàn)了非正當化程序，并且還正處于異議申訴期間的情況下，禁止與供給者簽訂契約。如果異議申訴的申訴提起人勝訴的話，可以向采購者請求訴訟費用。另外，還規(guī)定了異議申訴期間為90日、采購當局的回答期間為25日以內(nèi)。異議申訴者可以到公共采購委員會(General Services Board of Contract Appeals)、聯(lián)邦地方法院等進行申訴。

4競爭辯護官制度

《契約競爭法》掃除了妨礙完全、公開競爭方式的壁壘與障礙，制定了承擔促進競爭責任的競爭辯護官制度。該制度主要是針對公共采購部門的招標活動進行監(jiān)視。要求競爭辯護官必須就采購過程中采購者運用“完全、公開競爭”的情況以及排斥競爭的狀況向采購部門的領導進行報告。1978年制定的《檢察官法》也規(guī)定了檢察官具有監(jiān)視公共采購的權利與義務。

但是，這些努力并沒有得到很好的回報，最終以失敗告終。盡管向各個采購單位發(fā)出了執(zhí)行命令，其結(jié)果，采購單位列舉上報了7個方面的例外情況，最終致使這次采購制度改革流行于形式?jīng)]有收到任何效果。同時。因在政府制定的公共采購規(guī)則中設定了各種各樣的競爭要件、檢查要件以及社會的、經(jīng)濟的要件等，以至于公共采購手續(xù)變得非常復雜。

三、90年代的公共采購制度改革

針對80年代公共采購制度存在的問題，9年代美國國會相繼出臺了《聯(lián)邦公共采購簡化法》以及《聯(lián)邦公共采購改革法》，對于削減公共采購預算、緩和公共采購規(guī)制均起到了決定性的作用。

1《聯(lián)邦公共采購簡化法》改革的主要內(nèi)容

(1)采購程序的簡單化

對于民生品的定義作了擴大解釋，對于軍事設備商品、服務等政府特有的采購不必要適用那些繁雜的契約要件，簡化了采購手續(xù)。比如，計算機、情報處理機器等的設備、服務等可以不依照繁瑣的契約要件進行采購。對于一般競爭招標采購以外的采購金額在50萬美元以上的商品、服務等公共采購項目，可以要求供給者提供該項目的費用、價格等。但是，對于存在價格競爭或者商品的價格是以市場價格為基礎的以及依照法律制定的價格(電力、水道價格等)等的公共采購中，則不能要求供給者提供價格數(shù)據(jù)。

2500美元以下的小型采購，不必通過采購手續(xù)，可以直接利用政府的信用卡到附近的商店進行購買。

(2)其他方面的改革

除了以上的內(nèi)容以外，還規(guī)定了以下的方案。

第一，要求采購者在選定契約者時，要考慮到各個投標提案者過去的供給實績。

第二，對于沒有與其簽訂契約的企業(yè)，要求采購部門必須說明其具體的理由，目的是降低異議申訴率。說明內(nèi)容包括：契約者選定的根據(jù)、企業(yè)投標提案書的不足之處以及技術上的評價等。對于參加提案的企業(yè)必須進行排序整列，從高到低進行選定。同時還要通知未被選定的企業(yè)可以進行異議申訴等。

2《聯(lián)邦公共采購改革法》改革的主要內(nèi)容

為了補充改革1994年《聯(lián)邦公共采購簡化法》未涉及到的具體的采購問題，1996年2月10日克林頓總統(tǒng)簽署成立了《聯(lián)邦公共采購改革法》。改革的內(nèi)容主要有以下兩個方面。

第一，為了促進有效的競爭，賦予采購部門可以限制參加交涉的投標提案者范圍的權限。這樣從根本上簡化了競爭交涉方式的手續(xù)。

第二，對于政府辦公大樓以及其他設施等的設計、建設等方面的契約。要求采購部門不但要對投標者的提案書進行技術評價，還要進行價格評價等使用兩階段審查選定手續(xù)。在兩階段審查選定過程中。要求投標提案者在提出其價格提案書之前，必須要完成其設計作業(yè)。

1984年《契約競爭法》制定之后。聯(lián)邦公共采購制度引入了競爭機制，完全、公開的競爭采購成為聯(lián)邦公共采購的一般原則。90年代的公共采購制度改革主要從簡化采購程序著手，排除了恣意性，擴大了采購部門的裁量權，緩和了法律規(guī)制，簡化了采購手續(xù)，節(jié)約了大量的政府開支。

盡管我國的公共采購狀況與美國的狀況不同，但是，考察和借鑒美國公共采購制度的改革過程，分析美國在改革過程中的經(jīng)驗與得失，可以對我國今后的公共采購制度改革提供一些有益的參考。尤其有利于進一步節(jié)約政府預算，把國民的稅金真正用到為國民服務、創(chuàng)造福利等方面上，這樣也有利于推進建設和諧社會的進程。