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    給一切權(quán)力都套上韁繩

    2009-05-13 08:09東山濤
    藍(lán)盾 2009年5期
    關(guān)鍵詞:韁繩司法權(quán)力

    東山濤

    經(jīng)過(guò)數(shù)百年的發(fā)展,西方的民主傳統(tǒng)和民主制度在公共權(quán)力的制約和監(jiān)督方面積累了相當(dāng)多的成功經(jīng)驗(yàn),它們是全人類的共同財(cái)富。在某些理念上更是具有一定普世價(jià)值。因此,吸收和借鑒西方各國(guó)的這些成功經(jīng)驗(yàn),為我所用,無(wú)疑對(duì)我國(guó)權(quán)力制衡體系的完善具有特別重要的意義。

    法國(guó)思想家孟德斯鳩曾有一句名言:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn),有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”這句話,可謂是奠定了西方各國(guó)(尤其是發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家、在權(quán)力制衡方面的思想基點(diǎn),正是由于有了這一思想基點(diǎn),才使得西方各國(guó)的政治家們?cè)诳紤]權(quán)力問(wèn)題時(shí),總是從“人的欲望與生俱來(lái),權(quán)力濫用難以避免”的共識(shí)出發(fā),認(rèn)為“任何權(quán)力都是一匹野馬”,要防止其橫沖直撞,唯有給它套上韁繩,才能將它馴服。于是,“給一切權(quán)力都套上韁繩”,便成了西方權(quán)力運(yùn)行的一條根本原則。具體而言,在一個(gè)成熟的公民社會(huì)和健全的民主體制之中,權(quán)力這匹野馬,至少需要套上三根韁繩。

    法律的韁繩:“讓法律覆蓋權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)角落?!?/p>

    在法制社會(huì),一切權(quán)力都應(yīng)在法律的范疇內(nèi)運(yùn)行,因此,“讓法律覆蓋權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)角落”也成了西方各國(guó)在權(quán)力制衡上的一條起碼原則。于公民而言,法無(wú)規(guī)定即為自由;于公權(quán)而言,法無(wú)規(guī)定即為濫權(quán),正是由于給權(quán)力套上了“嚴(yán)格、細(xì)致和科學(xué)的法律體系”這樣一根牢固的韁繩,才使得西方各國(guó)政府在行使公共權(quán)力方面顯得很有節(jié)度,也很合理。比如美國(guó)。早在1965年和1978年,便先后頒布了旨在規(guī)范官員職業(yè)操守的《政府官員及雇員道德操行準(zhǔn)則》和《政府行為道德法》;此后,它又把1883年頒布的《文官制度法》修改為《文官制度改革法》,并重新制定了《政府工作人員道德準(zhǔn)則》。在英國(guó),它的權(quán)力運(yùn)行立法歷史悠久,100多年前,它就頒布了資本主義世界的第一部《防止貪污法》。相比之下,我國(guó)的權(quán)力立法長(zhǎng)期以來(lái)都比較滯后,現(xiàn)代公務(wù)員制度也直到近十年來(lái)才得以逐步確立,且仍需大力完善。具體而言,主要存在兩大問(wèn)題:

    其一,有一個(gè)法律體系薄弱的問(wèn)題。以預(yù)防公職人員職務(wù)犯罪為例,目前,世界上已經(jīng)有30多個(gè)國(guó)家對(duì)貪污腐敗進(jìn)行了專門立法,涉及法案條例多達(dá)100多部:而我國(guó),直到現(xiàn)在,還沒(méi)有出臺(tái)一部專門性的《反貪污法》或《防止貪污法》,現(xiàn)行的有關(guān)反貪的法規(guī)雖有一定數(shù)量,但是,卻散布在各種不同的實(shí)體法、程序法或者黨內(nèi)條例、行政法規(guī)、人大規(guī)定、兩院釋法之中。不僅看起來(lái)凌亂,而且缺乏權(quán)威性,操作起來(lái)也很不便。

    其二,有一個(gè)立法內(nèi)容單調(diào)的問(wèn)題。仔細(xì)分析一下西方各國(guó)的權(quán)力立法,我們便會(huì)發(fā)現(xiàn),他們的權(quán)力立法稱得上是覆蓋到了權(quán)力運(yùn)行的每一個(gè)角落,不僅對(duì)于公務(wù)人員的日常工作,而且對(duì)于公務(wù)人員的社會(huì)交往,都規(guī)定有嚴(yán)格的約束。與西方詳盡、細(xì)致的權(quán)力立法相比,我國(guó)權(quán)力立法在內(nèi)容方面還顯得有點(diǎn)簡(jiǎn)單、空洞。比如財(cái)產(chǎn)申報(bào)和金融實(shí)名制,它們可以說(shuō)是西方權(quán)力監(jiān)督機(jī)制中的最基本制度,正是由于有了一套行之有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和金融監(jiān)督體系,才使得司法部門能通過(guò)清楚的了解公職人員的財(cái)產(chǎn)狀況來(lái)監(jiān)督其公務(wù)行為,防止其進(jìn)行職務(wù)犯罪。而在我國(guó),針對(duì)全體公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度尚未建立,金融實(shí)名制度也形同虛設(shè),因此,基本起不到主動(dòng)監(jiān)督的作用。又如對(duì)于禮金和賄賂的規(guī)定。美國(guó)法律規(guī)定,公職人員要是一次性收取了30美元以上的禮品或者一年內(nèi)累計(jì)接受了100美元以上的禮品,就須主動(dòng)申報(bào),否則,將以受賄罪論。而在我國(guó),關(guān)于公職人員收受禮金的違規(guī)界定,至今還很模糊,也沒(méi)有一個(gè)清晰的司法解釋。另外,我國(guó)《刑法》只把“財(cái)物”(金錢和物質(zhì))作為是否構(gòu)成賄賂罪的標(biāo)的,而美國(guó)《刑法》則把“任何有價(jià)值的東西”、日本《刑法》則把“能夠滿足人類需要的一切利益”、香港《防止賄賂條例》則把“任何利益”都作為賄賂內(nèi)容。與美、日和香港把所有無(wú)形和有形,物質(zhì)和非物質(zhì)的利益、價(jià)值都包括在賄賂內(nèi)容之中相比,我國(guó)《刑法》在賄賂內(nèi)容的認(rèn)定上無(wú)疑太過(guò)狹窄,涵蓋不了日益多元化的賄賂罪行。

    權(quán)力的韁繩:“以權(quán)力來(lái)制約權(quán)力?!?/p>

    “以權(quán)力來(lái)制約權(quán)力”,自古以來(lái)都是一個(gè)約束權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力的好辦法。在人治社會(huì),封建帝王往往通過(guò)獨(dú)特的權(quán)力分配來(lái)約束、監(jiān)督各級(jí)官員之間的職權(quán)行使,而在法治社會(huì),各個(gè)權(quán)力系統(tǒng)之間一般也會(huì)通過(guò)一種法定的從屬或監(jiān)督的關(guān)系來(lái)達(dá)到某種平衡,一般而言,權(quán)力系統(tǒng)之間的制衡,可以有同一系統(tǒng)內(nèi)部上、下級(jí)之間的縱向制衡和不同系統(tǒng)之間的橫向制衡,

    在西方,“以權(quán)力來(lái)制約權(quán)力”主要是通過(guò)權(quán)力分治的基本政治制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的,作為一項(xiàng)基本政治制度,權(quán)力分治并不符合我國(guó)國(guó)情,但是,它在制約權(quán)力這一點(diǎn)上,卻具有一定的借鑒意義,尤其是它的一些具體做法。很值得我們研究,如在發(fā)揮代議機(jī)構(gòu)作用方面。西方的議會(huì)具有相當(dāng)大的影響力,不僅具有立法權(quán),而且具有可以否決政府預(yù)算案和其他提案的否決權(quán)。還可以隨時(shí)隨地質(zhì)詢官員,罷免政府首腦。存在一個(gè)強(qiáng)勢(shì)的代議機(jī)構(gòu),是對(duì)公權(quán)力行使的一種最有效的監(jiān)督。在我國(guó),人大和政協(xié)作為代議機(jī)構(gòu),在監(jiān)督政府、為民代言的途徑和方式上顯然還有待改進(jìn)。二是在保持司法獨(dú)立方面。司法是否獨(dú)立,關(guān)系到法律對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的效果,在我國(guó)的司法實(shí)踐中,行政力量或政治因素影響司法審判的現(xiàn)象時(shí)有存在,這就不利于司法力量對(duì)同級(jí)黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。因此,我們有必要學(xué)習(xí)和借鑒西方在保持司法獨(dú)立方面的一些成功經(jīng)驗(yàn),如理順?biāo)痉C(jī)構(gòu)與黨政機(jī)構(gòu)的關(guān)系、保持司法審判的權(quán)威性和獨(dú)立性、保證司法從業(yè)人員的較高社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)收入、實(shí)行法官職務(wù)終身制和嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度、在代議機(jī)構(gòu)設(shè)立專門的司法監(jiān)督委員會(huì)等等。

    此外,在同一權(quán)力系統(tǒng)的內(nèi)部。也須做好內(nèi)部各個(gè)權(quán)力主體之間的科學(xué)配置和合理分解。就執(zhí)政黨而言,就是一個(gè)黨內(nèi)監(jiān)督的問(wèn)題。西方政黨在黨內(nèi)監(jiān)督方面有兩條值得一提的經(jīng)驗(yàn)。一是設(shè)立獨(dú)立的、不從屬于同級(jí)黨委的紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì),可以擁有較大的職權(quán),對(duì)違紀(jì)黨員進(jìn)行處分:二是最大限度地賦予普通黨員對(duì)于黨務(wù)的參與權(quán)和決策權(quán)。這兩條經(jīng)驗(yàn),對(duì)于解決我國(guó)的“一把手”專權(quán)問(wèn)題具有非常重要的借鑒意義。

    西方還有一條重要的權(quán)力監(jiān)督方式——賦予特殊機(jī)構(gòu)或特殊人員以特殊權(quán)力。英國(guó)在議會(huì)中特別設(shè)置了行政監(jiān)督專員的職位,擔(dān)任這個(gè)職務(wù)的人,一般直接由英女皇任命,因此,權(quán)力非常大,可以不受干擾地對(duì)任何有違法嫌疑的公共部門展開調(diào)查。美國(guó)設(shè)有專門針對(duì)高級(jí)政府官員進(jìn)行調(diào)查的獨(dú)立檢察官,權(quán)力也相當(dāng)大。另外,還有像新加坡的反貪污調(diào)查局所擁有的權(quán)力幾乎與國(guó)家安全局一樣多,不僅可以單獨(dú)展開調(diào)查,而且可以執(zhí)行武力搜查、跟蹤監(jiān)視、抄查沒(méi)收、扣押逮捕等職權(quán)。

    民意的韁繩:“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行?!?/p>

    西方各國(guó)在權(quán)力制衡方面還有一條重要經(jīng)驗(yàn),就是依靠民意來(lái)監(jiān)督權(quán)力,讓所有權(quán)力運(yùn)行都暴露

    在陽(yáng)光之下,自覺(jué)接受公眾的審視。具體而言,有兩種做法最值得借鑒。

    其一,發(fā)揮民間組織在權(quán)力監(jiān)督方面的作用,在西方。獨(dú)立于政府之外的民間組織,尤其是一些由專業(yè)人士組成的、針對(duì)某些專門群體或某項(xiàng)專門活動(dòng)所組建的、自發(fā)性的專業(yè)組織,在很多場(chǎng)合都是一股活躍的力量。很多時(shí)候,這股力量所提供的調(diào)查數(shù)據(jù)和參考意見(jiàn)甚至能改變政府的公共決策,成為議會(huì)提案乃至司法裁定的重要依據(jù),如民間環(huán)保組織。在西方一些國(guó)家,無(wú)論是政府,還是大公司,有什么大型的投資項(xiàng)目或公共建設(shè)項(xiàng)目推出,環(huán)保組織這一關(guān)肯定是要過(guò)的。如果這些項(xiàng)目因?yàn)橛协h(huán)境污染上的隱患而遭遇環(huán)保組織的強(qiáng)烈抵制,一般來(lái)說(shuō),都很難通得過(guò)。最近幾年,像瑞士政府的阿爾卑斯山脈鋪膜計(jì)劃、加拿大的電力輸出計(jì)劃、美國(guó)海軍的潛艇儀器更新計(jì)劃、福特公司的新款汽車推出計(jì)劃等大型項(xiàng)目都因遭到環(huán)保組織的抵制而一波三折,有的還被完全中止。另一類是獨(dú)立調(diào)查組織。借助獨(dú)立調(diào)查組織來(lái)調(diào)查一些爭(zhēng)論不休的或涉及重大公眾利益的公共事件,在西方早已成慣例。這樣的做法,一方面有利于保證調(diào)查結(jié)果的客觀公正性,另一方面則可以達(dá)到監(jiān)督公權(quán)力,維護(hù)公眾利益的目的。反觀我國(guó),民間組織在公共事務(wù)中發(fā)言的力度和影響顯然還有待加強(qiáng)。

    其二,發(fā)揮大眾傳媒在權(quán)力監(jiān)督方面的作用。傳媒,也是一種很重要的權(quán)力監(jiān)督力量。在西方,傳媒對(duì)于公眾的影響無(wú)處不在,以至于很多西方人將其列在立法、司法、行政之后,視為“第四種權(quán)力”。在美國(guó)司法界,有一種說(shuō)法:“寧可讓一個(gè)人或者報(bào)紙?jiān)趫?bào)道偶爾失實(shí)時(shí)不受懲罰,也不能使全體公民因擔(dān)心受懲罰而不敢批評(píng)一個(gè)無(wú)能而腐敗的政府?!贝送狻C绹?guó)政府為保護(hù)媒體的采訪自由和報(bào)道權(quán)利,還專門制定了《信息自由法》。在這樣的氛圍中,美國(guó)的媒體面對(duì)公權(quán)時(shí)自然也就有了足夠的底氣。事實(shí)也證明,美國(guó)政壇的很多弊案丑聞之所以最終被揭露出來(lái),完全是媒體大膽報(bào)道的結(jié)果。改革開放以來(lái),雖然我國(guó)媒體在公共事務(wù)中發(fā)揮的作用越來(lái)越大,基本上起到了輿論監(jiān)督的作用,但是,離“第四種權(quán)力”的標(biāo)準(zhǔn)則還有一段距離。最典型的表現(xiàn)是,限制媒體的條條框框太多,媒體報(bào)道受地方保護(hù)主義、“報(bào)喜不報(bào)憂”的政績(jī)思想等非正常因素的影響太大。因此,如何為媒體解套,如何鼓勵(lì)媒體監(jiān)督公權(quán),如何為媒體的合法報(bào)道保駕護(hù)航,在回答這些問(wèn)題方面,西方的確有值得我們學(xué)習(xí)的地方。

    (責(zé)編:金木)

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