環(huán)境公益訴訟，誰(shuí)做原告？

王新玲

兩會(huì)前夕，記者連線了我國(guó)民間環(huán)保組織自然之友調(diào)研部的張伯駒。和往年一樣，今年他協(xié)助全國(guó)政協(xié)委員梁從誡準(zhǔn)備了一個(gè)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的提案，期望能夠推動(dòng)國(guó)家相關(guān)部門(mén)允許、鼓勵(lì)地方司法部門(mén)在環(huán)境公益訴訟方面有更多的實(shí)踐空間，進(jìn)行司法創(chuàng)新。

環(huán)境公益訴訟，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中，是一個(gè)看似生冷的詞匯，但只要回望2007年5月，安徽省蚌埠市鮑家溝一群百姓跪在國(guó)家環(huán)?？偩謾z查組面前，請(qǐng)求檢查組督促地方政府切實(shí)解決污染問(wèn)題，這個(gè)法律名詞就在瞬間和我們息息相關(guān)了。當(dāng)?shù)卮迕褚驗(yàn)槲廴締?wèn)題上告了10年，“市里來(lái)查過(guò)、省里來(lái)查過(guò)，可就是不斷地查，不斷地排污”。言語(yǔ)之外，是普通百姓環(huán)境維權(quán)的艱辛和無(wú)奈。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。而在多年來(lái)的法律執(zhí)行中，“控告”的權(quán)利并未能夠由“一切單位和個(gè)人”來(lái)實(shí)行。

早在2005年兩會(huì)期間，自然之友創(chuàng)始人梁從誡即聯(lián)合敬一丹、宋祖英等28位全國(guó)政協(xié)委員，提交了題為“盡陜建立健全環(huán)保公益訴訟制度”的提案，建議在環(huán)境保護(hù)法中“用法律形式賦予一切單位和個(gè)人以訴訟權(quán)”。之后幾年里，呂忠梅等多位全國(guó)人大代表和政協(xié)委員，也多次提出關(guān)于建立環(huán)境公益訴訟制度的建議。

環(huán)保法庭成立，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟

去年11月，云南省昆明市中級(jí)法院和玉溪市中級(jí)法院分別成立環(huán)保法庭。電話連線中，云南省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)許前飛告訴本刊記者，今年4月初進(jìn)行相關(guān)專業(yè)研討后，他們將在全省推行環(huán)保法庭。環(huán)保法庭之外，昆明市公安局還成立了環(huán)保分局，擁有了中國(guó)第一批“環(huán)保警察”，昆明市檢察院也設(shè)立了環(huán)保公訴處。

去年5月，江蘇省無(wú)錫市兩級(jí)法院相繼成立環(huán)保法庭，受理檢察院、環(huán)保部門(mén)、環(huán)保社會(huì)團(tuán)體及社區(qū)物業(yè)管理部門(mén)提起的訴訟。

2007年12月，貴陽(yáng)市中級(jí)法院發(fā)出《指定管轄決定書(shū)》，規(guī)定“各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、兩湖一庫(kù)管理局、各級(jí)環(huán)保局、林業(yè)局等相關(guān)職能部門(mén)，可作為環(huán)境公益訴訟的原告。向人民法院提起環(huán)境公益訴訟”。

中國(guó)政法大學(xué)教授、污染受害者法律幫助中心主任王燦發(fā)告訴本刊記者，近年來(lái)，環(huán)境公益訴訟雖然沒(méi)有大的進(jìn)展，但還是有些進(jìn)步。環(huán)保法庭的成立，說(shuō)明司法部門(mén)內(nèi)部已經(jīng)在推動(dòng)環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟的國(guó)際執(zhí)行

“為了社會(huì)公共利益，任何公民、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)都可以以自己的名義，向國(guó)家司法司機(jī)提起訴訟”，這是公益訴訟的本義。

美國(guó)早在1970年就將公益訴訟類型引入環(huán)境領(lǐng)域，目前此制度在美國(guó)的多項(xiàng)環(huán)境法律中均作了規(guī)定。加拿大、德國(guó)、澳大利亞、日本，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也建立了該制度。

國(guó)家環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)別濤博士告訴本刊記者，“環(huán)境公益訴訟在各國(guó)都是遏制侵害環(huán)境公益行為的重要而又經(jīng)常使用的法律手段。作為一種環(huán)境司法手段，它可以有力地支持和彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法手段的不足，有效地制止環(huán)境侵害行為。”

據(jù)王燦發(fā)教授介紹，在美國(guó)，任何單位和個(gè)人，只要認(rèn)為侵害行為和自己有關(guān)系，就可以訴訟。美國(guó)許多民間環(huán)保組織專門(mén)雇用律師從事此項(xiàng)工作，如果行政機(jī)關(guān)不作為，或者判定制度不符合環(huán)保法律，他們就會(huì)被起訴。這種情況下，行政機(jī)關(guān)、排污企業(yè)都不敢懈怠，因?yàn)槌蔀楸桓娴拇鷥r(jià)很大，聘請(qǐng)律師要花很多錢，聲名上也有影響。

檢察機(jī)關(guān)：我國(guó)環(huán)境公益訴訟的活躍原告

我國(guó)目前發(fā)生的環(huán)境公益訴訟案例中，檢察機(jī)關(guān)做原告的現(xiàn)象越來(lái)越普遍。

2008年7月，廣州市海珠區(qū)檢察院向廣州海事法院起訴新中興洗水廠廠主陳忠明違法排污，造成水域污染，要求賠償環(huán)境污染損失和費(fèi)用。

2008年6月20日，貴陽(yáng)市人民檢察院以原告身份，向貴陽(yáng)市清鎮(zhèn)市法院環(huán)保法庭起訴，請(qǐng)求判定被告停止環(huán)境侵害，拆除違法建筑，恢復(fù)植被。

檢察機(jī)關(guān)作為民事案件的原告，民事訴訟法中并沒(méi)有規(guī)定。王燦發(fā)教授指出，公益訴訟指由無(wú)關(guān)第三方來(lái)起訴，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由它提起訴訟并不是真正意義上的公益訴訟。而且，截至目前，檢察機(jī)關(guān)介入后，問(wèn)題就解決了好多不是通過(guò)正常判決解決的?！澳壳皺z察機(jī)關(guān)想推動(dòng)環(huán)保公益訴訟，他們想先由基層檢察院試行，期望以成功案例在日后調(diào)整法律。”

對(duì)此，別濤博士認(rèn)為，在存在訴訟障礙的情況下，人民檢察院從保護(hù)國(guó)家和公共環(huán)境利益和制止不法行為的目的出發(fā)，運(yùn)用司法手段提起公益訴訟，應(yīng)當(dāng)視為與本案訴訟標(biāo)的有特殊的直接利害關(guān)系。

民間環(huán)保組織和個(gè)人：成為原告有待時(shí)日

對(duì)于讓無(wú)關(guān)的第三方個(gè)人成為環(huán)境公益訴訟的原告，最高人民法院始終持明確的反對(duì)態(tài)度。他們的理由是，目前法院每人每年需審理案件二三百起，如果允許個(gè)人進(jìn)行公益訴訟，管“閑事”前來(lái)訴訟的人會(huì)太多，工作量難以應(yīng)付。而已經(jīng)成立了環(huán)保法庭的無(wú)錫市中級(jí)法院副院長(zhǎng)趙建聰也表示，他們沒(méi)有給予個(gè)人訴訟主體資格，主要是考慮到可能存在個(gè)人濫訴及當(dāng)前法院面臨的繁重審判壓力。

“無(wú)關(guān)的個(gè)人成為原告，需要付出大量的時(shí)間、金錢，還很可能得罪當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)或污染企業(yè)，所以并沒(méi)有那么多人喜歡管‘閑事”，無(wú)錫市中級(jí)法院環(huán)保法庭成立兩個(gè)月后并沒(méi)有受理一起環(huán)境公益訴訟，昆明市中級(jí)法院環(huán)保法庭目前狀況也是如此，似乎有效驗(yàn)證了王燦發(fā)教授的這一判斷。

這種情況下，民間環(huán)保組織自然成為眾望所歸。但目前為止，許多民間環(huán)保組織并不匿法律，他們還要專門(mén)花錢請(qǐng)律師，所以目前民間組織并沒(méi)有參與太多的環(huán)境公益訴訟?！碍h(huán)境公益訴訟中，沒(méi)有必要特別強(qiáng)調(diào)民間環(huán)保組織的介入，更重要的是訴訟主體的身份，如果非利益相關(guān)團(tuán)體和個(gè)人擁有了訴訟身份，民間組織自然也就介入了”，張伯駒告訴本刊記者，目前由民間環(huán)保組織擔(dān)任環(huán)境公益訴訟原告還沒(méi)有太多的可行性。僅就自然之友而言，目前，他也不認(rèn)為他們完全有能力、經(jīng)驗(yàn)和足夠的積累，來(lái)實(shí)踐這～使命?！暗胤缴蠎?yīng)該成立更多正規(guī)的環(huán)保組織，這樣就能對(duì)地方環(huán)保狀況有更多的了解和調(diào)查，為環(huán)境公益訴訟的推動(dòng)做些準(zhǔn)備。”

在污染者頭上懸把劍

“現(xiàn)在的法律規(guī)定給污染者的壓力很小，法院體制和地方政府之間的關(guān)系也決定了要讓法院判決大的地方企業(yè)敗訴，在事實(shí)上很困難。我們制定了那么多法律，污染卻越來(lái)越嚴(yán)重，說(shuō)明我們這些法律沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。部分違法者高枕無(wú)憂，只需穩(wěn)定地方政府即可。讓民間環(huán)保組織和社會(huì)團(tuán)體介入，就像在污染企業(yè)頭上懸了一把劍，給他們以壓力，迫使他們不得不遵守《環(huán)境保護(hù)法》。”

而對(duì)于環(huán)境公益訴訟的推動(dòng)，王燦發(fā)教授認(rèn)為，無(wú)需重新修改或制定法律，只需由最高人民法院對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定“任何單位和個(gè)人對(duì)環(huán)境侵害行為擁有檢舉和控告權(quán)”進(jìn)行司法解釋，承認(rèn)“任何單位和個(gè)人”的起訴權(quán)即可。而且，在大氣污染等受害者眾多的領(lǐng)域，制定相關(guān)法律時(shí)可以明確規(guī)定公益訴訟。

最后，王燦發(fā)教授強(qiáng)調(diào)，污染受害者維權(quán)時(shí)，一定要依法維權(quán)，一些受害者長(zhǎng)年遭受污染損害得不到解決，于是沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)，打砸污染工廠，最后反而被抓起來(lái)，這時(shí)律師為他們做無(wú)罪辯護(hù)就很困難。他們可以找行政機(jī)關(guān)、環(huán)保部門(mén)投訴，如果他們不解決，可以對(duì)其提起行政訴訟；可以向法院起訴，但要保留證據(jù)，拍下相關(guān)照片，求助環(huán)保部門(mén)或有關(guān)機(jī)構(gòu)及時(shí)進(jìn)行監(jiān)測(cè)化驗(yàn)，就損害結(jié)果找當(dāng)?shù)毓C處進(jìn)行公證；可以求助于幫助中心，他們能夠?yàn)槭芎φ咛峁I(yè)咨詢和服務(wù)。