對完善農村社會養(yǎng)老保險制度的幾點思考

韓芳德

[摘要]農村社會養(yǎng)老保險制度是我國第一個針對農民的社會保險制度,農村養(yǎng)老保險是社會保險制度的重要內容。農村養(yǎng)老保險制度是國家和社會根據一定的法律和法規(guī),為解決勞動者在達到國家規(guī)定的解除勞動義務的勞動年齡界限,或因年老喪失勞動能力后的基本生活而建立的一種社會保險制度。只有建立和完善包括農村社會養(yǎng)老保險制度在內的農村社會保障制度,才能徹底解決農民“老有所養(yǎng)”的問題,提高農村養(yǎng)老保障水平。

[關鍵詞]農村社會養(yǎng)老保險制度 完善

農村社會養(yǎng)老保險制度是我國第一個針對農民的社會保險制度,農村養(yǎng)老保險是社會保險制度的重要內容。農村養(yǎng)老保險制度是國家和社會根據一定的法律和法規(guī),為解決勞動者在達到國家規(guī)定的解除勞動義務的勞動年齡界限,或因年老喪失勞動能力后的基本生活而建立的一種社會保險制度。它早在上世紀九十年代就已通過部分地方的試點逐步推廣建立起來了。在建立和發(fā)展社會主義市場經濟的過程中,我國原有的以計劃經濟為依托的農村社會保障制度逐漸成為制約經濟制度轉型和自身發(fā)展的重要因素,重建我國農村社會保障制度尤其是農村養(yǎng)老保險制度已經成為人們的共識。只有建立和完善包括農村社會養(yǎng)老保險制度在內的農村社會保障制度,才能徹底解決農民“老有所養(yǎng)”的問題,提高農村養(yǎng)老保障水平。我國的城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度已經從一個以企業(yè)為基本養(yǎng)老保險單位的現收現付制,走向了一個初具輪廓、全國統一的社會養(yǎng)老保險模式。然而,社會養(yǎng)老保險制度在運行過程中,存在著隱性債務巨大、個人賬戶“空殼化”、制度覆蓋面缺損、繳費率高等問題。政府必須正確認識養(yǎng)老保險體制轉軌問題,切實承擔起解決隱性債務的責任,實行社會統籌與個人賬戶資金分開管理,建立健全退休制度,建立起退休關聯型養(yǎng)老金制度。

一、我國農村現行的養(yǎng)老模式

隨著城市化進程的加快,農村人口的養(yǎng)老隱性問題將顯性化。解決農村人口養(yǎng)老問題將是社會不得不面對的重要任務。在目前廣大的農村地區(qū),家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會保險養(yǎng)老三種模式是基本的養(yǎng)老保障方式,而社區(qū)養(yǎng)老模式則是一種新的嘗試,以上四者共同構成了農村養(yǎng)老體系。

(一) 家庭養(yǎng)老模式

家庭養(yǎng)老模式是儒家文化的“孝”的強調,是中華民族綿延了幾千年的優(yōu)良傳統,贍養(yǎng)老人的義務已經變成了每一個中華兒女的內在責任和自主意識,是其人格的一部分。這在廣大農村也表現得毫不例外,而且由于我國廣大農村的社會經濟發(fā)展水平低下,實施其他養(yǎng)老模式的條件不太具備,家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。因此,目前家庭養(yǎng)老仍是我國農村養(yǎng)老的最主要模式。

(二) 土地養(yǎng)老模式

土地是廣大農民賴以生活的基礎。土地對農民而言,既是生產資料,也是生活資料。尤其是在家庭聯產承包責任制推行以后,農村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。在現有的生產力發(fā)展水平之下,用土地維持最基本的生存,可以說土地是他們最穩(wěn)定也是最后一道養(yǎng)老保障安全網。

(三) 社會保險模式

民政部于1992年出臺的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《方案》),即為“農村社會保險”開了先河。在方案中,提出了個人、集體、國家三方共同付費,由社會統籌解決農村養(yǎng)老問題的新思路。該方案于1994年在一些農村經濟發(fā)達和比較發(fā)達地區(qū)開始試點。其主要做法是,以縣為單位,根據農民自愿原則,在政府組織引導下,從農村和農民的實際出發(fā),建立養(yǎng)老保險基金。保險基金以農民個人交納為主,集體補助為輔,國家予以政策扶持,實行儲備積累的模式,并根據積累的資金總額和預期的平均領取年限領取養(yǎng)老金。

(四) 社區(qū)養(yǎng)老模式

社區(qū)(含鄉(xiāng)鎮(zhèn))養(yǎng)老是指集體經濟實力比較雄厚的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),仿照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的做法,給農村老年人發(fā)放養(yǎng)老金。社區(qū)養(yǎng)老的實施范圍比較窄,往往受制于該地區(qū)的農村經濟發(fā)展水平。

二、農村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題及原因分析

農村養(yǎng)老保險制度的建立完善不僅關系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安,而且也是我國實現共同富裕目標的保證。然而,不容否認的是,以《方案》為基礎建立的農村社會養(yǎng)老保險制度本身存在諸多“先天不足”,在運作過程中也存在大量的問題,面臨著一些不容回避的難題和困境。

(一) 存在的問題

《方案》確定的養(yǎng)老保險模式雖然在增加透明度、減輕政府財政壓力、促進農民儲蓄意識、改變農民的家庭觀念和生育意愿等方面有一定的積極作用,但是,這種實質上“完全積累、自我平衡”式的商業(yè)儲蓄保險也存在著明顯的缺陷。

1.法律層次低,缺乏約束力

各地農村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎,結合當地實際情況稍作修改后制定的。其法規(guī)法律層次低,缺乏約束力。特別是對保險基金的流失和挪用等行為,未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。據統計,到2000年底,全國農?；鸱e累總額198.58億元,其中收回本息有困難的基金12.7億元,占基金總額的0.68%。可見,目前農村社?；鸸芾碇械倪`規(guī)行為還相當嚴重。正是這種不穩(wěn)定的制度和屢見不鮮的違規(guī)行為讓農民感到后怕,積極性不高,開展農村社會養(yǎng)老保險工作困難重重。

2.國家重視不夠,養(yǎng)老保險滯后

由于我國傳統的城鄉(xiāng)二元經濟結構,造成了“城鄉(xiāng)分割”的保障格局。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮(zhèn)社會保障建設,城鎮(zhèn)社會保險工作也取得了一定的進展,而國家對農村的社會養(yǎng)老保險工作不夠重視,投入甚少。現行的農村社會養(yǎng)老保險規(guī)定保險費的籌集以個人交納為主,集體輔助為輔,國家予以政策支持,農民的個人賬戶完全由個人交納,國家并無責任。這表明社會保障仍基本是或主要是城鎮(zhèn)職工的。

3.自給來源不足,吸引力小

現行的農村社會養(yǎng)老保險是“個人交納為主,集體補助為輔,國家予以政策扶持”。集體補助不到位或數額太少,或只在部分地方或部分人身上得到體現;國家政策扶持,僅限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支,除此之外再無其他扶持政策;地方財政,除經辦機構費用(一些地方此項費用財政也不負擔),也沒有其他扶持政策。在缺乏強制性的情況下,僅靠以上政策,其吸引力太小,難以發(fā)揮吸引作用。

4.基金增長速度慢,入不敷出

基金增長速度跟不上養(yǎng)老金發(fā)放的增長速度,出現負增長。農保基金增值方式主要是存入銀行、購買國債。農村社會養(yǎng)老保險制度建立之初,國家債券利率和銀行存款利率都很高,因而給農民承諾的保險給付率也高達12%,隨著宏觀經濟形勢的變化,債券和銀行存款利率多次下調,致使基金增值緩慢。加上缺乏穩(wěn)定的投資渠道,農?；鹑氩环蟪?出現負增長。

5.違規(guī)存放農?；?造成巨額損失

一些地方將農保基金違規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農村信用合作社或者非銀行金融機構,這些機構有的因經營不善虧損破產,致使存入的農保基金無法取出造成損失,形成支付危機,參保的農民上訪事件亦時有發(fā)生,并有越來越多的人要求退保,成為社會不穩(wěn)定因素。

(二) 原因分析

作為新生事物的農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)在發(fā)展過程中遇到困難、出現問題是在所難免的,仔細探究其原因,無非是以下幾方面:

1.傳統觀念依舊,現代保險意識尚未形成

家庭養(yǎng)老一直是我國農民首選的養(yǎng)老途徑,這屬于幾千年來自給自足經濟的組成部分,也是東方傳統倫理道德觀念的表現。而農村社會養(yǎng)老保險改革處于起步階段,廣大農民實現自我保障的意識淡漠,現代保險意識尚未真正形成。

2.集體經濟薄弱,農民收入增長緩慢

有些地方的集體經濟發(fā)展滯后,為社會養(yǎng)老保險提供補助存在著一定的困難。集體經濟發(fā)育不良的地方,農民收入增長的速度也勢必緩慢,即使有余錢,農民也將其絕大部分用于生活資料和生產資料的購買,對于參與養(yǎng)老保險則心有余而力不足了。

3.管理體制尚未理順,破壞基金的完整性

保險基金處于屬地分散的管理狀態(tài),分割管理的小規(guī)?；痣y以進行多樣化投資,很難達到讓保險基金保值增值的目的;基金管理還受到地方行政干預,挪用、盜用現象屢見不鮮,破壞了基金的完整性。

4.改革措施不配套,束縛養(yǎng)老保險制度發(fā)展

農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)是農村社會保障體系乃至整個社會保障體系的有機組成部分。至今,中國農村仍有幾千萬生活在貧困線以下的人口,他們的最低生活保障問題都沒有解決,又如何解決得了養(yǎng)老問題呢?而養(yǎng)老本身又不只是一個吃穿問題,還牽涉到醫(yī)療、服務等問題。由此可見,其他制度改革的不配套也束縛了農村社會養(yǎng)老保險制度改革的手腳。

三、完善農村養(yǎng)老保險制度的建議

未來20年中國城市化水平將得到快速提高。在這個進程中,農村養(yǎng)老將呈現出新的格局:新型的家庭養(yǎng)老將居于主體地位,社會養(yǎng)老保險將得到新的強化,從而與其他養(yǎng)老保障制度一起共同為農民養(yǎng)老建立一道比較可靠的屏障。我們要從現有體制本身去尋找問題根源,來進一步完善農村養(yǎng)老保險制度。

(一) 加快法制建設,真正體現公平與效率

市場經濟在某種意義上說是法治經濟。農村社會養(yǎng)老保險制度必須以法律的形式保證其實施,而不僅僅是社會政策的形式。我們應借鑒西方發(fā)達國家的經驗和做法,根據我國的實際情況,結合財政、金融和稅收體制改革,盡快制定并健全適應社會主義市場經濟體制的有關農村社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī),對資金來源、運用方向、增值渠道甚至保障標準、收支程序等都有明確的法律規(guī)定,規(guī)范其操作行為,以法制的形式將農民的這項合法權利確定起來,從根本上解決農民的社會養(yǎng)老問題,促進經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。首先,應確立農村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位。以立法形式明確規(guī)定農村社會養(yǎng)老保險制度是國家為保證農村社會穩(wěn)定,根據社會經濟發(fā)展的需要,本著社會公平的原則,對農村老年群體實施的社會保障,是作為調節(jié)社會分配手段而建立的。其次,加快農村社會養(yǎng)老保障立法步伐,使農村社會養(yǎng)老保障各項措施都有法可依,便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。我國社會保障立法工作方面,應把農村社會養(yǎng)老保險吸收到綜合性的社會保障法律法規(guī)中,依靠法律的強制性推動農村社會養(yǎng)老保險和老年基本保險制度的建設。再次,建立健全養(yǎng)老保險法律的監(jiān)督機制,以確保社會養(yǎng)老保險基金的收繳、支付、運營的規(guī)范性,防范社會保險基金的風險,并通過合理運作使其不斷增值,以更好的滿足農村社會養(yǎng)老制度建設的需要。

(二) 強化政府責任,加大扶持力度

社會化養(yǎng)老的主體是社會,是以社會運作的方式實現的。而能夠代表社會、管理社會的主導者是政府。在實施農村社會養(yǎng)老保險時強調個人應承擔義務是對的,但不能以此為理由推卸政府應承擔的責任。調查研究結果表明:缺少政府扶持是農民缺乏投保熱情的根本原因。因此,針對目前集體補助過小、國家扶持微乎其微的狀況,應當考慮如何提高集體補助的比重、加大政府扶持力度。鑒于目前我國政府財力有限,城鄉(xiāng)差別還比較大,可以按照“低水平、廣覆蓋”的原則,根據當地維持村民基本生活所必需的費用設計城鄉(xiāng)有別的社會養(yǎng)老保險標準,可以適當把支付養(yǎng)老保險金的年齡推遲到65歲。只有這樣,才能使農村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保險所應有的“社會性”和“福利型”,才能調動農民投保的積極性。

(三) 發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢,再造土地的保障能力

中華民族素有尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統,這為家庭養(yǎng)老制度的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎。盡管由于人口老齡化的到來,計劃生育政策的實施,以及農村剩余勞動力大量涌入城市,使農村的家庭趨于小型化,家庭養(yǎng)老受到一定的威脅;從長遠的觀點看,隨著農村生產方式的進步,養(yǎng)老方式必然將由家庭向社會過渡。但現階段,由于我國經濟與社會發(fā)展中的許多原因,農民養(yǎng)老不可能完全依靠社會,家庭養(yǎng)老仍然是老年保障的主要形式,必須充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢。政府可以從制度建設上鼓勵農村家庭養(yǎng)老,例如給予稅收政策的優(yōu)惠和適當的收入補貼。農民的土地保障基本上屬于非正規(guī)保障,發(fā)展農民的社會保障,必須把增強土地的保障能力與發(fā)展土地外保障結合起來,積極實現保障方式的轉變,由傳統的家庭保障轉變?yōu)榧彝ケＵ吓c社會保障并舉。發(fā)展農村的社會保障,就應有效盤活土地資產,實現土地增值,加快農村土地流轉的進程,促進農業(yè)規(guī)模經營,實現土地保障功能的再造。

(四) 理順管理體制,提高基金統籌管理層次

農村社會養(yǎng)老保險基金是農民的血汗錢,養(yǎng)命錢,既要確保安全,又要確保合理增值?；鹗琴Y金的一種,基金的安全和增值既是資金的一般規(guī)律要求,又是確保社會保險良性循環(huán)的保證,同時也有利于刺激參保者的參保意識,進一步推動農村社會養(yǎng)老保險工作的順利開展。要達到這一目標,必須提高統籌層次,集中管理運營基金,改變現有縣級統籌,縣級管理的模式,以市或省為統籌管理單位,國家、省或市級建立基金運營中心,國家制定基金運營管理辦法,運營管理農村養(yǎng)老保險基金并對統籌單位負責。