建國(guó)60周年,從土地流轉(zhuǎn)問題看發(fā)展大計(jì)

王 媛

[摘要]文章從建國(guó)60年來(lái),我國(guó)土地制度發(fā)展的歷程談起,揭示出土地問題對(duì)于國(guó)家整體協(xié)調(diào)發(fā)展的重大意義,并指出目前土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的法律政策規(guī)定不清、賦權(quán)不明,以及土地權(quán)益中對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償過(guò)低等問題,闡明“改革并完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度已是勢(shì)在必行”這一統(tǒng)領(lǐng)觀點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞]土地制度改革 土地流轉(zhuǎn) 利益分配 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 物權(quán)權(quán)能

一、新中國(guó)土地制度發(fā)展的歷程

可以說(shuō),中國(guó)歷史就是一部土地的分配與再分配的歷史?？v觀各個(gè)歷史時(shí)期,無(wú)非王朝初期,農(nóng)民分得土地;王朝末期,因?yàn)楣倭磐梁赖那扇『缞Z,農(nóng)民失去土地,舉起“均田地”、“平均地權(quán)”、“打土豪、分田地”的旗幟,揭竿而起,中國(guó)就由此陷入了王朝循環(huán)。到如今,隨著工業(yè)化的發(fā)展,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中的分量急劇下降,但是土地仍然攸關(guān)農(nóng)民致富、城市安居、工業(yè)化成本,可以說(shuō),土地制度是否高效與公平直接決定了中國(guó)現(xiàn)代化的成敗。但近年來(lái)由于土地征用制度中存在的弊端導(dǎo)致的矛盾卻日益激化:目前,中國(guó)每年發(fā)生群體性沖突事件8萬(wàn)多起,其中圍繞農(nóng)村土地征收及補(bǔ)償所引發(fā)的沖突占了第一位。如何解決征地的矛盾,關(guān)鍵還在于建立現(xiàn)代土地征收制度。

回想我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展道路,特別是我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度的發(fā)展歷程,其實(shí)可以說(shuō)是一段土地革命與探索的歷史。從50年代初的土地私有,改為合作社、人民公社公有,再改革為承包制、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離以及不完整的土地使用權(quán),到現(xiàn)在的土地資本化、規(guī)?；?、合作社化,實(shí)際上經(jīng)歷了從“禁止流轉(zhuǎn)、允許流轉(zhuǎn)到放開流轉(zhuǎn)”和由模糊不清到明確鼓勵(lì)的過(guò)程。

這里我們所謂的土地流轉(zhuǎn)制度,即指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。改革開放之初至1988年之前,制度層面不允許進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。盡管20世紀(jì)80年代初期,地方上出現(xiàn)了一些土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象,但這些流轉(zhuǎn)都是農(nóng)民自發(fā)形成的,沒有政策制度依據(jù),因此也都是隱蔽的、非法的,基本上沒有公開。2003年3月《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施,明確了“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”的法律規(guī)定,對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了原則約束,為土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐奠定了法律基礎(chǔ),這標(biāo)志著中國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)制度的正式確立。2005年3月1日農(nóng)業(yè)部頒布實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,對(duì)流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)合同的簽訂以及土地流轉(zhuǎn)管理作出比以前法律政策更為詳細(xì)、明確的規(guī)定。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也在這種探索中逐步打開了局面。

新的土地政策改良是為了平衡宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展,盤活土地,讓農(nóng)民成為土地的“準(zhǔn)主人”;提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入,啟動(dòng)內(nèi)需,應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)滯漲;破除二元結(jié)構(gòu),縮小城鄉(xiāng)差距,實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展;落實(shí)新農(nóng)村建設(shè),解決農(nóng)村擔(dān)保與金融真空的問題;緩解征地矛盾,建設(shè)和諧農(nóng)村。改變農(nóng)民的短期行為,從取土燒磚、撂荒、大量施用化肥、不愛護(hù)耕地,到土地資產(chǎn)化、愛護(hù)耕地;還是為了加快城市化,加大城市規(guī)模,退出土地,節(jié)約土地,讓農(nóng)民分享工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中的利益;農(nóng)村土地的市場(chǎng)化、商品化,還有助于逐漸實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房的合法化,對(duì)農(nóng)民有利,對(duì)城市居民有利,最終可以降低房?jī)r(jià)、解決買房難的問題;小產(chǎn)權(quán)房合法化對(duì)政府也有利,地方政府雖然減少了土地出讓金的收入,但未來(lái)可以征收巨額的不動(dòng)產(chǎn)稅(物業(yè)稅),發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府收入的主要來(lái)源就是不動(dòng)產(chǎn)稅。

二、目前土地流轉(zhuǎn)制度中存在的問題

隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制改革的深化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的巨大變化,現(xiàn)有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度仍存在一定的局限性。

首先,有關(guān)土地流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定有一個(gè)明顯特征就是農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍是“有條件的流轉(zhuǎn)”,沒有經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意,農(nóng)地的流轉(zhuǎn)就是“空中樓閣”。合法的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民個(gè)人的意志,這種意志具有排他性,不應(yīng)受任何人、任何組織的干擾和阻礙?！敖?jīng)發(fā)包方同意”的規(guī)定實(shí)際上將土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程的終極處分權(quán)賦予發(fā)包方,而承包方作為真正權(quán)利人卻沒有最終發(fā)言權(quán),這樣無(wú)疑會(huì)扭曲權(quán)利人的真實(shí)意愿,容易導(dǎo)致村官以發(fā)包方名義干擾農(nóng)地自由流轉(zhuǎn),或隨意流轉(zhuǎn)土地,擾亂流轉(zhuǎn)秩序,甚至成為滋生腐敗的上方寶劍!

另一個(gè)問題是,現(xiàn)有法律政策規(guī)定得十分籠統(tǒng),對(duì)土地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)、利益補(bǔ)償、流轉(zhuǎn)價(jià)格、糾紛處理、流轉(zhuǎn)合同等方面還沒有具體操作性的規(guī)定,因此也很難正確引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。從實(shí)際流轉(zhuǎn)情況來(lái)看,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從20世紀(jì)80年代中后期興起到現(xiàn)今已經(jīng)發(fā)展了近20年,但它的發(fā)展始終不順暢。雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)的面積和比重在增加,但進(jìn)展十分緩慢,而且相對(duì)于中國(guó)1.5億農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模而言,流轉(zhuǎn)的比例仍然很小。

不完善的制度安排導(dǎo)致中國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)始終處于“非正式流轉(zhuǎn)”層面上。具體來(lái)講,就是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的民間化、口頭化、短期化、隨意化。據(jù)中國(guó)人民大學(xué)和美國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究所2005年對(duì)17省農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查,在轉(zhuǎn)出的土地中,有87.6%的土地是轉(zhuǎn)包給本村的親戚或其他村民。并且最重要的是,由于實(shí)際上現(xiàn)有法律不允許進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、拍賣、買賣。農(nóng)民處分權(quán)十分有限,而且這種權(quán)利頻受農(nóng)地所有權(quán)(代理者)的干擾和制約。所以現(xiàn)有農(nóng)民享有的并非真正意義上的“自由流轉(zhuǎn)“(即處分權(quán);處分權(quán)的內(nèi)容包括對(duì)承包權(quán)的出賣、出租、抵押、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股等各種形式。)

再有就是,農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中獲得的補(bǔ)償太少,導(dǎo)致真正自愿的土地流轉(zhuǎn)缺乏動(dòng)力。原因有三:其一是承包地的頻繁調(diào)整使農(nóng)民的土地使用權(quán)缺乏保障,土地使用期限不確定,從而導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏動(dòng)力;其二是農(nóng)村社會(huì)保障缺失、非農(nóng)就業(yè)率不高且不穩(wěn)定、市民化進(jìn)程緩慢并受阻導(dǎo)致農(nóng)戶長(zhǎng)期或永久性地轉(zhuǎn)出土地的可能性很小,所以土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)很大;其三,農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值并未體現(xiàn),流轉(zhuǎn)收益偏低?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的“補(bǔ)償費(fèi)”標(biāo)準(zhǔn)為:不按市場(chǎng)價(jià)、而按耕地被征前若干年莊稼的價(jià)值來(lái)“補(bǔ)償”農(nóng)民,而且不規(guī)定下限、只規(guī)定補(bǔ)償“最高上限,多少帶有“不怕民吃虧,只怕官不賺”的味道。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2007年的調(diào)查顯示,征地收入約占縣鄉(xiāng)政府財(cái)政收入的60%,而到農(nóng)民手中的土地流轉(zhuǎn)租金全國(guó)平均只有293元/畝,東、中、西三大區(qū)域平均分別為417元/畝、185元/畝、171元/畝,即使經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的江蘇蘇州市和上海金山區(qū),租金也分別僅有595元/畝、468元/畝,到目前為止,我們從農(nóng)民手中征用的土地早已超過(guò)1億畝,按每畝增殖后的平均溢價(jià)每畝30萬(wàn)元計(jì)算,這1億畝農(nóng)村土地增殖后的溢價(jià)就有30萬(wàn)億元人民幣!同時(shí),造成的失地農(nóng)民即便按照官方公布的數(shù)字比例計(jì)算,至少也有7000萬(wàn)!這里面低征高轉(zhuǎn)的價(jià)格差距有多大,這么巨大的利益都流向哪里去了?而真正承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與損失的又是誰(shuí)呢?

在農(nóng)民集體所有土地的征用、處置、再利用等各個(gè)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中,政治意義上的主人——農(nóng)民,其實(shí)并不能有效處置自己的利益。甚至出現(xiàn)了“賣地財(cái)政“等利益驅(qū)動(dòng)下的部分政府管理部門強(qiáng)行剝奪未到期土地權(quán)益、占用耕地不補(bǔ)償、先占后征、圈而不用、低價(jià)征高價(jià)賣等現(xiàn)象——沒有太多話語(yǔ)權(quán)的農(nóng)民正在遭受事實(shí)上的眾多權(quán)益侵犯!

三、完善土地流轉(zhuǎn)制度,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)和諧發(fā)展

建立完善的土地流轉(zhuǎn)制度是真正保證農(nóng)民權(quán)益,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必由之路。只有從根本上真正實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”,能夠切實(shí)享受到充分物權(quán),并建立起較有效的配套醫(yī)療、福利、養(yǎng)老等措施,那么占據(jù)中國(guó)人口70%又處于相對(duì)貧困二元體制下的農(nóng)民與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題,應(yīng)該說(shuō)解決也只是時(shí)間問題了。

首先,必須堅(jiān)持農(nóng)村土地的基本制度保持不變,國(guó)家的18億畝耕地的“紅線”不能碰,以及耕地的“先補(bǔ)后占”原則不動(dòng)搖。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),恪守“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的基本原則。保護(hù)耕地有兩個(gè)重要理由。一是我們并不缺少建設(shè)用地資源;二是糧食生產(chǎn)和環(huán)境建設(shè)都需要耕地保有量維持在合理水平上,我們用13億畝比較好的農(nóng)田產(chǎn)出一萬(wàn)三千億斤乃至更多糧食來(lái),滿足今后人口增長(zhǎng)的需要。

其次,從法律上明晰“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的具體物權(quán)權(quán)能,明確該權(quán)能的合法流轉(zhuǎn)形式包括:“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作“甚至附合理?xiàng)l件的買賣,如規(guī)定需符合:”在城市有持續(xù)工作并足以滿足個(gè)人及其家庭成員基本生活需要;在城市已有產(chǎn)權(quán)房屋等?；蛘邔儆谠谵r(nóng)村生活無(wú)力耕種,年滿60歲或者患有重大疾病的,才可以在符合法定程序依法登記并報(bào)集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)可。同時(shí),還應(yīng)堅(jiān)持保障農(nóng)戶宅基地的“用益物權(quán)”權(quán)益的合法有效實(shí)現(xiàn),在鼓勵(lì)農(nóng)戶對(duì)宅基地的“占有、使用、收益“全能之外,還應(yīng)允許農(nóng)戶對(duì)宅基地的合法抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

此外,對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中可能出現(xiàn)的失地農(nóng)民成為流民及相應(yīng)的生存、就業(yè)、教育、醫(yī)療及養(yǎng)老等問題;對(duì)必須嚴(yán)格監(jiān)控的農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)中易出現(xiàn)的官員及部門腐敗等問題;對(duì)總量把控下的耕地保有和糧食安全問題;以及相應(yīng)的治安等問題,都應(yīng)該提高重視程度。其實(shí),結(jié)合實(shí)際情況穩(wěn)步推進(jìn),因地制宜及真正讓農(nóng)戶享有流轉(zhuǎn)決定權(quán),并盡推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化,完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利制度,穩(wěn)步縮小城鄉(xiāng)差距,才是解決土地流轉(zhuǎn)弊端,解決“三農(nóng)”問題,建設(shè)新農(nóng)村的必由之路。

總之,改革并建立完善的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度已是勢(shì)在必行,我們也只有在尊重中國(guó)實(shí)情的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn),并建立有效的防范腐敗風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督制約機(jī)制,扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村福利設(shè)施及制度建設(shè),城鄉(xiāng)協(xié)同并進(jìn),才能在祖國(guó)穩(wěn)步發(fā)展的歷史道路上書寫出更加燦爛的篇章!

參考文獻(xiàn):

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