對水權(quán)交易問題的思考

艾爾肯·沙依提

摘要在闡述我國有關(guān)水權(quán)交易實踐案例的基礎(chǔ)上，分析了水權(quán)交易管理對于節(jié)水及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的作用，并指出政府部門在水權(quán)交易中具有重要的指導(dǎo)和調(diào)控作用。

關(guān)鍵詞水權(quán)交易；節(jié)水；思考

中圖分類號 TV213.4 文獻標識碼B文章編號 1007-5739（2009）06-0237-01

近年來，在我國GDP連續(xù)保持10%以上增長的過程中，水資源逐漸成為影響經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。我國水資源的平衡狀態(tài)相當脆弱，華北平原地區(qū)每年開采地下水超過50億立方米。水資源緊缺與自然雨水條件有直接關(guān)系，但同樣重要的是，我國市場經(jīng)濟體系缺乏水權(quán)制度支撐，水資源往往根據(jù)地方發(fā)展需要被任意占有，而沒有作為一種具有產(chǎn)權(quán)的資源被保護和約束起來。對此，我國“十一五”規(guī)劃提出：“完善取水許可和水資源有償使用制度，實行用水總量控制與定額管理相結(jié)合的制度，健全流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，建立國家初始水權(quán)分配制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度”。

2007年12月，水利部發(fā)布了《水量分配暫行辦法》，這意味著我國黃河水權(quán)成功改革之后，將全面建立和推廣水權(quán)管理制度。根據(jù)《水量分配暫行辦法》的要求，水資源將按照一定的比例在全國各個省市之間逐級分配，各個地區(qū)可以在分配水量的范圍內(nèi)無償使用，如果使用水量超過分配水量，則需要向其他地區(qū)購買。水將作為一種商品在同一流域的上下游進行交易，水的投資價值也將逐漸顯現(xiàn)。

1以水權(quán)交易促進節(jié)水

黃河曾經(jīng)是中國水量分配問題最為突出的河流，因為供水形勢的倒逼，最早進行了試驗性的水權(quán)改革。黃河承擔了1.4億人口、1 600萬公頃耕地、50多個大中城市的供水，由于過度開發(fā)和不合理利用，1972~1999年，黃河下游有21年出現(xiàn)斷流。為此，從1999年開始對黃河實施統(tǒng)一水量調(diào)度，并在此基礎(chǔ)上出臺《黃河水量調(diào)度條例》，試驗性地對黃河流域各個省之間進行水量初始分配。隨后省級水配額向市、縣等基層逐級二次分配，部分地區(qū)甚至將水權(quán)落實到戶，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，2004年出臺了《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實施辦法》，為水權(quán)交易制定了規(guī)則。在實踐中，農(nóng)業(yè)水權(quán)和工業(yè)水權(quán)之間置換已經(jīng)有了成功的經(jīng)驗，主要分2步操作：第1步，新建工業(yè)企業(yè)為了取得新增用水指標，投資灌區(qū)農(nóng)田節(jié)水改造工程，獲得節(jié)約水量指標；第2步，將灌區(qū)節(jié)約的水指標置換用于工業(yè)項目。

“十年九旱”的內(nèi)蒙古鄂爾多斯，通過一系列水權(quán)交換，不僅置換獲得工業(yè)化發(fā)展所需要的水資源，而且興建的水利工程提高了供水效率。黃河管理部門每年分配給鄂爾多斯7億立方米農(nóng)業(yè)灌溉用水指標，但隨著一批煤電、煤化工項目開工建設(shè)之后，該市工業(yè)用水出現(xiàn)緊缺。其中，鄂絨集團計劃新建2×30萬千瓦機組，每年耗水1 880萬立方米，需要通過水權(quán)置換獲得水量配額。為此，鄂絨集團投資1.3億元建設(shè)干渠節(jié)水改造工程。一方面改造農(nóng)田，將小面積、零星分散的畦田平整合成為2萬公頃可以進行集中灌溉的標準化田地；另一方面，使用混凝土預(yù)制板重新鋪設(shè)灌渠、排溝，新建灌區(qū)節(jié)水量滿足了新建電廠的用水指標，實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境的三贏。以上實踐說明，水權(quán)交易管理推進了節(jié)水和工農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展的多贏格局。

2對水權(quán)交易中的思考

隨著水量分配和水權(quán)制度的不斷實踐與完善，可能會出現(xiàn)更大規(guī)模、跨省市的區(qū)域性水權(quán)交易市場，在更大范圍內(nèi)進行水權(quán)置換，而具有信息優(yōu)勢的金融機構(gòu)，可能以中間人的身份撮合交易收取中介費，或者通過股權(quán)投資、水利工程項目投資、建立產(chǎn)業(yè)基金等多種方式直接參與水權(quán)交易。但由于水的自然屬性，水權(quán)交易市場相對其他的交易存在一定的局限，而水權(quán)交易只能在河流流域的上下游進行。

水權(quán)完成分配之后，水權(quán)擁有者可以通過多種方式將水權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他需要方，在類似鄂絨集團的水權(quán)置換案例中，通過興建水利設(shè)施等間接水權(quán)轉(zhuǎn)換方式，在耗水總量控制的情況下，提高農(nóng)灌效率并實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、工業(yè)和水資源的三贏。但是在將來可能實現(xiàn)的直接水權(quán)買賣過程中，盡管轉(zhuǎn)讓者擁有水權(quán)，但政府仍應(yīng)該進行指導(dǎo)管理，讓水資源向節(jié)能環(huán)保、農(nóng)工平衡的方向流轉(zhuǎn)，避免水權(quán)轉(zhuǎn)讓淪為一般的商品交換，甚至因為轉(zhuǎn)讓混亂導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)失調(diào)。

在國外，澳大利亞就在反思水權(quán)分配制度和交易制度。首先，澳大利亞水權(quán)分配不均。1990年建立水權(quán)交易制度之前，農(nóng)業(yè)在澳大利亞的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占有重要位置，因此水權(quán)主要分配給農(nóng)業(yè)。在全球日益變暖、澳大利亞持續(xù)干旱的情況下，其城市用水難以保障，為此，政府不得不于2008年5月宣布，將在未來10年內(nèi)出資29億美元從農(nóng)民手中收購水權(quán)，以補充城市居民供水。澳大利亞在水權(quán)分配完成之后，沒有對水權(quán)轉(zhuǎn)讓進行一定的規(guī)范，結(jié)果導(dǎo)致水資源向耗水高的非基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而影響了基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)。1990年澳大利亞水權(quán)交易制度建立后，農(nóng)民將水的使用權(quán)出售給蓬勃發(fā)展的澳大利亞葡萄酒企業(yè)。葡萄酒產(chǎn)量增長的同時，耗水量也急劇走高。為了滿足葡萄酒業(yè)的用水，葡萄酒制造商從農(nóng)民手中收購水權(quán)。在水資源向葡萄酒產(chǎn)業(yè)持續(xù)轉(zhuǎn)移的情況下，澳洲小麥、水稻等糧食作物的種植面積降低，加上澳大利亞連續(xù)6年干旱，小麥、水稻產(chǎn)量大幅減產(chǎn)，出口減少打破了全球糧食供應(yīng)平衡，推動國際糧價走高。

排污權(quán)交易方興未艾。江蘇省從2008年初起建立排污權(quán)交易制度，此前的2007年底，浙江嘉興也建立了排污權(quán)交易平臺。雖然都是以市場化的方式控制排污，但江蘇和嘉興實際上采取的是2種不同的交易模式。在江蘇模式下，以水化學(xué)需氧量為標準，排污企業(yè)需要以不同的價格向環(huán)保部門購買排污權(quán)，而嘉興的原有企業(yè)可以無償取得排污權(quán)，但在擴建排污項目時，則需要向環(huán)保部門購買排污權(quán)；對于剛剛起步的排污權(quán)交易而言，能否對排污量進行精確檢測將直接決定排污權(quán)交易制度的成敗。這是一項需要管理部門進行監(jiān)管的工作，但在我國大部分中小企業(yè)并沒將其納入監(jiān)控范圍，因此排污交易權(quán)在執(zhí)行階段還面臨一定困難。綜上所述，在水權(quán)交易中，政府的指導(dǎo)管理和有效調(diào)控是不可忽視的。