港澳治權(quán)延至內(nèi)地

戴平

踏入200g年，港澳與珠三角的合作可謂

“突飛猛進(jìn)”，尤其是珠海橫琴島、深圳前海和河套這些深港和珠澳邊界區(qū)的開發(fā)突然進(jìn)入一個(gè)新階段。

繼香港及深圳同意在地權(quán)屬深圳的河套區(qū)合作發(fā)展高等教育及創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，以及全國人大常委會批準(zhǔn)澳門以租賃方式取得橫琴島澳門大學(xué)新校區(qū)的土地使用權(quán)后，8月中下旬，港深政府又簽訂了意向書，準(zhǔn)備將深圳的前海區(qū)變身為兩地共管的自由貿(mào)易區(qū)，打造成為“深圳的中環(huán)”。

一連串措施都令外界強(qiáng)烈感受到，粵港澳加快融合的同時(shí)，港澳治權(quán)也正悄然延伸至廣東境內(nèi)，“一國兩制”將嘗試新的實(shí)踐。

2009年7月28日，廣東珠海，澳門大學(xué)橫琴校區(qū)考察。澳門大學(xué)的校董和學(xué)生們在橫琴考察后臺影，遠(yuǎn)處的城市是澳門。

港澳治權(quán)珠三角落地

香港自九七回歸祖國以來，與內(nèi)地各個(gè)領(lǐng)域的交往越來越頻繁，尤其是深港兩地交流幾乎涵蓋了所有行業(yè)。目前經(jīng)深圳口岸出入境的車輛占全國出入境車輛的八成以上。為了紓緩內(nèi)地與香港陸路的通關(guān)壓力，2007年7月1日即香港回歸10周年當(dāng)天，連接深圳蛇口與香港元朗的深港西部通道連同深圳彎口岸正式啟用，成為深港第四個(gè)陸路跨界通道口岸。

然而，在此之前，由于地理上的原因，深港西部跨境大橋的香港這一端是淺石灘，不夠地方興建邊檢大樓，于是只能把大樓蓋在大橋的深圳蛇口一端，結(jié)果兩地共享一個(gè)聯(lián)檢大樓。

在深圳灣口岸啟用前夕，聯(lián)檢大樓內(nèi)的兩地管治權(quán)如何分配一直引起兩地社會爭議。最后到2006年10月31日，十屆全國人大常委會24次會議通過《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)香港特別行政區(qū)對深圳灣口岸港方口岸區(qū)實(shí)施管轄的決定》，正式授權(quán)香港政府在位于深圳境內(nèi)的港方口岸區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行全封閉管理。

按以往模式，香港市民或內(nèi)地旅客都要下車兩次，分別辦理兩地的出入境手續(xù)。但在這里，人們可在同一幢口岸大樓里辦理出入境手續(xù)，最快能在25秒內(nèi)辦完通關(guān)手續(xù)，這一口岸由此成為中國設(shè)施最先進(jìn)、通行最快捷的現(xiàn)代化超級口岸。

但更具歷史意義的是，深圳灣口岸是率先采用深港聯(lián)合辦公的“一地兩檢”邊境口岸。雖然深圳灣口岸的聯(lián)檢大樓地權(quán)屬于深圳，但在大樓港方口岸區(qū)內(nèi)，卻實(shí)施香港法律，并由香港的執(zhí)法人員管理。換言之，香港治權(quán)因此悄然延伸至深圳，港方人員可以進(jìn)入深圳內(nèi)執(zhí)法。

實(shí)際上，這只是港澳治權(quán)延伸至內(nèi)地的一個(gè)序幕。今年以來，粵港澳合作如火如荼的同時(shí)，港澳管治權(quán)也正不斷擴(kuò)延至廣東境內(nèi)。

首先是今年4月，香港及深圳市官員在“港深邊界區(qū)發(fā)展聯(lián)會專責(zé)小組”上簽署《深圳河治理后過境土地使用合作意向書》，雙方同意在占地面積約一平方公里、業(yè)權(quán)屬深圳所有的河套區(qū)，合力發(fā)展成以高等教育為主導(dǎo)，輔以高科技研發(fā)設(shè)施和創(chuàng)意工業(yè)的產(chǎn)業(yè)基地。管理上，河套區(qū)有望成為特區(qū)中的“小特區(qū)”，港人和內(nèi)地人士日后均可自由進(jìn)出這一“小特區(qū)”。

6月24日，國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，明確提出橫琴定位：

“逐步建成探索粵港澳合作新模式的示范區(qū)、深化改革開放和科技創(chuàng)新的先行區(qū)、促進(jìn)珠江口西岸地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的新平臺?！本驮凇兑?guī)劃》通過后僅3天，全國人大常委會即決定，澳門特別行政區(qū)政府以“租賃”方式，取得橫琴島澳門大學(xué)新校區(qū)的土地使用權(quán)。日后，在這個(gè)新校區(qū)與橫琴島其他區(qū)域?qū)?shí)行全封閉管理，實(shí)施澳門特區(qū)法律。而澳門方面正計(jì)劃建一條河底隧道，由澳門直達(dá)橫琴新校園區(qū)，大學(xué)的師生及澳門居民等，將來都可自由往返澳門和校園，毋須過關(guān)邊檢。

8月19日，粵港合作聯(lián)席會議第十二次會議在香港召開，深圳又與香港簽訂了《關(guān)于推進(jìn)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作的意向書》。雙方同意，在位于深圳西部的前海區(qū)，引入香港管理模式，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，打造成為“深圳的中環(huán)”。之后深圳副市長許勤解釋時(shí)更直言，要研究是否引用香港的法規(guī)和管理制度，再通過特區(qū)立法以便于前海使用。這顯示兩地合作，實(shí)質(zhì)已碰觸到“一國兩制”的敏感區(qū)域了。

深圳市智囊團(tuán)成員、深圳社科院院長樂正接受香港傳媒訪問時(shí)也提出，前海作為兩地進(jìn)一步合作的示范區(qū)，應(yīng)該將制度合作放在更重要的位置，例如前?？梢砸M(jìn)香港部分貿(mào)易法規(guī)、規(guī)劃制度以及商業(yè)管理方法，從而創(chuàng)造一個(gè)史無前例的深港合作模式。

外界注意到，上述一系列政策的最大共通點(diǎn)，就是將香港及澳門的司法管轄權(quán)不斷向內(nèi)地延伸，直插內(nèi)地沿岸而后落地。被外人“租用”了100多年的香港及澳門，在回歸10年后的今天，卻轉(zhuǎn)而“租用”內(nèi)地的土地，這無疑是令人矚目的事件，是“一國兩制”在法理層面的一大創(chuàng)舉，也是中央政府一個(gè)史無前例的嘗試。

金融危機(jī)促成分水嶺

中央政府思維轉(zhuǎn)變的分水嶺，顯然是在今年1月8日國家發(fā)改委發(fā)布的《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》。在這份長達(dá)51頁、全文2.8萬字的《綱要》文件中，中央政府首次提出，2012年，珠三角將率先建成全面小康社會，區(qū)域一體化格局初步形成;2020年，珠三角率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，形成粵港澳三地分工合作、優(yōu)勢互補(bǔ)，全球最具核心競爭力的大都市圈之一。2020年珠三角地區(qū)的人均GDP大體達(dá)到2萬美金。

為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，《綱要》作了具體規(guī)劃：支持珠三角地區(qū)與港澳地區(qū)在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的深度合作;規(guī)劃建設(shè)深圳前后海地區(qū)、深港邊界區(qū)、珠海橫琴新區(qū)、珠澳跨境合作區(qū)等合作區(qū)域，鼓勵(lì)粵港澳優(yōu)勢互補(bǔ)，聯(lián)手參與國際競爭等。

對此，外界認(rèn)為，中央政府如此全力推動粵港澳合作，甚至不惜把廣東部分土地“借”給港澳兩地政府，背后并不單是站在廣東省的角度，而是一個(gè)更高層次，從國家戰(zhàn)略角度考慮問題。

種種跡象顯示，在金融海嘯和珠三角產(chǎn)業(yè)升級下，珠三角的“世界制造工廠”角色遭遇了空前困境，港澳“前店后廠”的經(jīng)濟(jì)模式已漸漸瓦解。三地要共同謀劃新的發(fā)展模式，才能進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展事實(shí)上，許多人預(yù)期，不需要10年，廣州和深圳各自的GDP都會超過香港，香港如果不積極融合進(jìn)珠三角都會圈，將會出現(xiàn)邊緣化的危機(jī);而香港和廣東具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，兩地過去30年的成功經(jīng)驗(yàn)已證明兩地的合作方向完全正確。

這一切促成中央高度重視，最終醞釀而成這份向前展望10多年的《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》。

對中央來說，這是促進(jìn)廣東發(fā)展再上新臺階的項(xiàng)目，也是將深化“一國兩制”從紙面落到實(shí)踐層面的重要一步。

在此情況之下，自今年初以來，粵港澳三地融合出現(xiàn)重大思維改變。以深圳為例，由于上海及珠三角城市的快速發(fā)展，深圳社會對被邊緣化的憂慮加劇，急欲與香港加強(qiáng)合作為了落實(shí)《綱要》，深圳政府制訂了《深圳市綜合配套改革總體方案》，大膽提出香港以與深圳共同發(fā)展為起步，先行先試，開拓一國兩制下新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。其中，前海區(qū)和河套地區(qū)便是港深共同開發(fā)的重要試驗(yàn)場地該方案早前已獲得國務(wù)院通過，成為國家發(fā)展戰(zhàn)略之一。

香港《大公報(bào)》主筆趙令彬博士在9月22日撰文對此分析稱，《綱要》涉及粵港澳關(guān)系的很重要一項(xiàng)，便是要進(jìn)行兩地合作的體制創(chuàng)新。由于粵港澳的體制存在差異，故必須在“一國兩制”的條件下，在中央主導(dǎo)下建立跨區(qū)跨體制協(xié)調(diào)機(jī)制。

趙令彬指出，在體制協(xié)調(diào)的理論上，已有“一國兩制三種管治模式”的觀點(diǎn)：兩制下有兩種不同的管治模式，創(chuàng)新目標(biāo)是把這兩種模式適當(dāng)混合，從而創(chuàng)造出第三種模式，而這最好是在一些指定的專區(qū)如橫琴、前海等試行“看來，中央亦已決定進(jìn)行類似的試驗(yàn)，開始了‘跨區(qū)管轄的嘗試一”

他認(rèn)為，“跨區(qū)管轄”模式最早的事例是2006年10月人大授權(quán)香港管轄在深圳境內(nèi)的港方口岸區(qū)，這便確立了由香港到深圳的“跨區(qū)管轄”模式，但并無經(jīng)濟(jì)層面實(shí)質(zhì)意義、“而最近在橫琴的突破則完全不同，具有實(shí)際經(jīng)濟(jì)意義，且可作為進(jìn)一步擴(kuò)大試驗(yàn)的起步點(diǎn)及示范區(qū)?！?/p>

兩制合作阻力不小

然而，粵港澳三地政府對于三地合作的利益計(jì)算，一直各有盤算。因此，由港澳政府在廣東境內(nèi)“跨區(qū)管轄”的模式能否成功，尚是未知之?dāng)?shù)，而且遭遇的阻力很大。

即以深圳灣口岸“一地兩檢”這個(gè)小小開端為例。由于牽涉敏感的司法管轄權(quán)等問題，深圳方及全國人大常委會在討論“一地兩檢”時(shí)曾出現(xiàn)巨大阻力，深恐“為外部敵對勢力利用”。據(jù)香港《亞洲周刊》2007年7月披露，據(jù)列席會議的港區(qū)全國人大代表吳康民透露，當(dāng)時(shí)有人大常委擔(dān)心向香港授權(quán)如果太寬，將會“產(chǎn)生多種多樣我們想象不到的問題”，例如“香港右的勢力抬頭，外部敵對勢力在香港的作用”。另一位出席人士更透露，審議會上反對和不理解的聲音確實(shí)不少，一些常委說，不能香港人要什么，中央就給什么，利益和義務(wù)是一致的，“二十三條”立法都不愿做，還要50萬人上街游行示威，這橋和口岸“租”給香港管理后就難收回，局面更無法收拾了。

后來港府官員多次上京解釋，并給全國人大常委會副秘書長喬曉陽寫信，一些香港區(qū)人大代表也多次反映呼聲，不少人大常委才減少了顧忌和疑慮，最終通過議案。

與香港只有一海之隔的澳門，雖然獲中央政府批準(zhǔn)租賃橫琴島，但在與地方協(xié)商“跨區(qū)管轄”的過程中，也同樣面對來自地方政府的阻力。原橫琴經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)黨委書記張作勝說，澳門通過民間渠道轉(zhuǎn)達(dá)過四種合作開發(fā)橫琴的方案：第一是直接劃給澳門，第二是租地，第三是劃塊地由澳門托管，第四是在橫琴島給澳門一個(gè)地盤使用但不劃給澳門。

澳門政府一直希望能夠?qū)澇龅牡匾?guī)定為遵守澳門的法律。而珠海方面，也非常希望主導(dǎo)橫琴開發(fā)。今年3月，珠海市委機(jī)關(guān)報(bào)《珠海特區(qū)報(bào)》發(fā)表一篇學(xué)術(shù)文章，明顯希望將珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)展至橫琴，主導(dǎo)橫琴開發(fā)。雙方對于橫琴的主導(dǎo)權(quán)問題出現(xiàn)重大分歧。

最后，根據(jù)《規(guī)劃》，中央同意將橫琴島納入珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍，賦予珠海市對橫琴島的開發(fā)主導(dǎo)權(quán);同時(shí)，又完全按照澳門提出的方案，將橫琴島1%的土地以“租賃”方式給予澳門，由澳門主導(dǎo)開發(fā)，規(guī)定所有適用于橫琴校區(qū)土地以外的橫琴島上珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法律都將不適用于澳大橫琴校區(qū)。

中山大學(xué)港澳珠江三角洲研究中心主任陳廣漢形容：“中央實(shí)在是用心良苦，解決了橫琴開發(fā)的主次之爭。在橫琴管轄權(quán)限問題上，珠海占了上風(fēng);但在澳大校區(qū)問題上，中央向澳門實(shí)行政策傾斜。這是雙贏的結(jié)局。”

至于被視為未來“深圳中環(huán)”的前海，表面上看，香港的管治制度能夠進(jìn)入深圳，對香港有利，但在香港社會上也一度引起爭議，有部分聲音擔(dān)心港深進(jìn)一步融合會令香港優(yōu)勢失去。

香港立法會議員葉劉淑儀在接受媒體采訪時(shí)，就炮轟港府的粵港融合政策沒有想透，將直接威脅香港國際金融中心及服務(wù)業(yè)地位：“粵港合作是一定的，但你不可以全聽別人講，把自己的好的東西給別人……連香港的高端服務(wù)業(yè)也拱手奉上，自己（官員）應(yīng)爭取些好東西給香港。”

更令人擔(dān)心的是，比橫琴島更早提出要辦大學(xué)的河套區(qū)，從現(xiàn)時(shí)種種跡象來看，由于業(yè)權(quán)與治權(quán)的分離問題太過復(fù)雜，目前仍然開發(fā)有名無實(shí)，連規(guī)劃也沒有，可能啟動無期。

自香港回歸以來，河套區(qū)的開發(fā)一直是紙上談兵，直到曾蔭權(quán)上場主持大局，他在2007年10月發(fā)表的施政報(bào)告中，首次將“港深共同開發(fā)河套”作為“十大建設(shè)，繁榮經(jīng)濟(jì)”的第七大建設(shè)?？上У搅私衲?，依然是空中樓閣。

深圳市市長王榮早前訪港，與曾蔭權(quán)和唐英年分別會談后，港府宣稱：雙方將積極落實(shí)《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，加快推進(jìn)大型跨境基建項(xiàng)目，包括廣深港高速鐵路、港深機(jī)場軌道聯(lián)絡(luò)線、蓮塘/香園圍口岸和落馬洲河套地區(qū)的發(fā)展。其中，河套地區(qū)的發(fā)展有名無實(shí)，根本連規(guī)劃也沒有，顯然不在兩地政府合作的時(shí)間表內(nèi)。

外界相信，河套區(qū)的開發(fā)存在兩個(gè)問題：一是規(guī)劃開發(fā)時(shí)間太長，僅僅規(guī)劃及工程研究部分都要到2011年10月后才能完成;二是面積太小，難有作為。而兩個(gè)問題的背后，都與兩地政府各有盤算有關(guān)。

值得注意的是，在《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》中，國家發(fā)改委也并未明文列出“一體化”的概念。在提到粵港澳的部分，也只是以“合作”或者“深化合作”代替了民間常用的“一體化”說法。

專家普遍認(rèn)為，這體現(xiàn)了中央政府在涉及“一國兩制”的粵港澳合作問題上，仍然保持審慎態(tài)度。

編輯 涂艷 美編 黃靜

深港西部通道——深圳灣大橋。深港西部通道以粵港分界線為界，從深圳蛇口東角頭填海區(qū)跨海至香港鰲勘石著陸，全長5545米。