縣級政改試驗正當(dāng)其時

辛宇

2008年12月，胡錦濤總書記在紀(jì)念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上發(fā)表講話時，以前所未有的警語提示全黨：“我們深刻認識到，黨的先進性和黨的執(zhí)政地位都不是一勞永逸、一成不變的，過去先進不等于現(xiàn)在先進，現(xiàn)在先進不等于永遠先進；過去擁有不等于現(xiàn)在擁有，現(xiàn)在擁有不等于永遠擁有?！?/p>

在世界正處在大發(fā)展大變革大調(diào)整時期時，9月下旬，中共十七屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，全會對當(dāng)前矛盾的認識也使用了從未有過的重語。

而盡快建立縣級政治體制改革試驗區(qū)，已經(jīng)成為解決當(dāng)前主要矛盾的當(dāng)務(wù)之急。

特區(qū)失語

如果說，我國經(jīng)濟體制改革的大面積推廣和大范圍成功，直接得益于深圳等經(jīng)濟特區(qū)和10多個沿海開放城市；那么，我們這些年政治體制改革的滯后，也多由于始終沒有建立政治體制改革的特區(qū)或綜合試驗區(qū)。

30年前的改革開放，是靠危機推動的。因此，一開始就面對爭議，面臨風(fēng)險。首先提議創(chuàng)辦深圳等4個經(jīng)濟特區(qū)的中國經(jīng)濟改革總設(shè)計師鄧小平，于深圳特區(qū)創(chuàng)立第五年之際來到深圳，在眼見為實的情況下，也不輕易表態(tài)。他離開深圳的第四天，于廣州在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的再三懇求下，才提筆寫下“深圳的發(fā)展和經(jīng)驗證明，我們建立經(jīng)濟特區(qū)的政策是正確的”這樣一段話。

30年改革開放，走的是“突破在地方，規(guī)范在中央”之路：中央賦權(quán)于特區(qū)，特區(qū)敢闖殺血路，風(fēng)險過后收效益，拷貝成功大面積。可以說，沒有特區(qū)的試驗，沒有特區(qū)的成功，就沒有特色理論的成熟，就沒有中國特色社會主義。

但是，深圳特區(qū)在經(jīng)濟體制改革取得一定成績后，并未能及時深化政治體制改革。10多年前，就有不少人尖銳指出，深圳特區(qū)敢搶跑而不會領(lǐng)跑，有經(jīng)濟建樓速度而無政治改革深度，自任仲夷后，深圳經(jīng)改、政改“一手硬，一手軟”現(xiàn)象未見有更多的改觀。以這些年的輿論監(jiān)督為例，名為“改革排頭兵”的深圳幾乎處處失語，出現(xiàn)市長許宗衡的腐敗落馬，也就不足為奇了。

盡快建立縣級政治體制改革試驗區(qū)，已經(jīng)是深化改革的當(dāng)務(wù)之急。

黨內(nèi)民主框架

政治體制改革并非一定要以行政管理體制改革作為突破口。無論是大部制改革還是調(diào)整省、市、縣三級政府的層級權(quán)限，均不足以解決縣域發(fā)展需要與縣級政府權(quán)限不足的矛盾。

我國七大綜合配套改革試驗區(qū)，其改革試驗主要集中在行政權(quán)范圍內(nèi)，不足以解決政治權(quán)力結(jié)構(gòu)缺陷帶來的問題，且其并非在縣域范疇內(nèi)進行，不具備普遍性。

政治體制改革應(yīng)遵循黨內(nèi)民主先行的原則，選擇縣級黨委進行黨委領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，即對縣這一級進行改革黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的試點。

首先，由該縣的黨代會選舉產(chǎn)生黨內(nèi)的三個委員會（黨內(nèi)原有的縣處級職數(shù)可不必增加）。一是縣委會（黨內(nèi)決策機關(guān)），由15～21人組成，實行委員會制，縣委書記是會議的召集人也是縣委會成員中唯一的縣處級干部，但他的一票與其他委員的一票無異。因此，這時的縣委書記，也就真正具備了兼任縣人大主任的基本條件。二是執(zhí)委會（黨內(nèi)執(zhí)行機關(guān)），由5～7人組成，實行首長負責(zé)制，由現(xiàn)任的縣委專職副書記擔(dān)任執(zhí)委會書記，成員包括組織部長、宣傳部長、統(tǒng)戰(zhàn)部長、縣委辦公室主任。三是監(jiān)委會（黨內(nèi)監(jiān)察機關(guān)），由5～7人組成，實行委員會制，縣紀(jì)委書記改稱監(jiān)委會書記。

其次，黨代會閉會期間，由縣委會代行其職權(quán)，縣執(zhí)委會和縣監(jiān)委會向縣委會報告工作，并接受其監(jiān)督。

最后，縣監(jiān)委可以對黨內(nèi)專門的執(zhí)行機關(guān)——縣執(zhí)委進行到位并有效的監(jiān)督，同樣縣執(zhí)委也可對黨內(nèi)專門的監(jiān)督機關(guān)——縣監(jiān)委進行到位、有效的制衡。

在縣級黨委進行改革黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的試點，既符合黨的十六大、十七大提出的擴大在市縣開展黨代會常任制試點的要求，也能有效推進黨代會常任制的試點工作。

但黨代會常任制不能蛻變?yōu)辄h代表常任制，也不能長期止步于黨代表任期制。前者除了費錢，難有進展；后者除了耗時，難有成效。從1956年黨的八大就開始的黨代會常任制，迄今已過半個世紀(jì)，即使從1988年中組部在全國選擇的12個試點縣市算起，也有21年。經(jīng)歷如此長的時間，黨代會常任制卻沒有實質(zhì)性的突破，關(guān)鍵就在于既沒想到要建立一個“黨內(nèi)的國會”（毛澤東語），也沒想到要借助黨代會常任制真正解決黨內(nèi)權(quán)力過分集中這一“總病根”（鄧小平語）。

要鼓勵各地的黨代會常任制試點進行有效突破。如改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，改革選舉方式，改革輿論監(jiān)督，改革問責(zé)制度等，既可以是單項改革的突破，也可以是綜合改革的突破。

不過改革路徑試點難度大。一是由于縣委沒能先行改革，自身建設(shè)和公信力將難以及時得到提高；二是通過人民民主來推動黨內(nèi)民主，這種被動式的路徑選擇，將挑戰(zhàn)縣級黨委的領(lǐng)導(dǎo)能力；三是黨政一體，交叉任職，將加劇黨政不分和以黨代政的現(xiàn)象。

黨的十一屆三中全會對30年改革開放的影響力，功績有三：一是對黨內(nèi)權(quán)力進行了分解，重建中央紀(jì)委（集體分權(quán)）；二是在黨的生活和國家政治生活中加強了民主（個人限權(quán)）；三是實現(xiàn)了全黨工作重點轉(zhuǎn)移。很多人只從工作層面解讀，因而對前兩大功績評價嚴(yán)重不足。其實30年來，我們一直受惠于前兩項重大改革舉措。當(dāng)前存在的突出問題，也正在于沒有及時深化前兩項改革。所以，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，主要是黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革應(yīng)當(dāng)通過縣這一級的試點先行。在此基礎(chǔ)上，再推進行政管理體制改革，則會事半而功倍。否則，將欲速而不達。

政改“三分”

我國政治體制改革，可用“三分”來概括：

第一步，黨內(nèi)分權(quán)。主要是改革黨內(nèi)沿襲已久的“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制，分設(shè)承擔(dān)決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的三個委員會，從分解權(quán)力人手，使黨內(nèi)民主能夠依靠權(quán)力結(jié)構(gòu)合理而存在，并能夠依靠權(quán)力配置科學(xué)而發(fā)展。

第二步，黨政分工。主要是改革“黨政不分”、“以黨代政”的現(xiàn)象，從不交叉設(shè)置機構(gòu)、不交叉任職入手，使黨委工作與政府工作有較為明確的分解。

第三步，黨政分開。主要是黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)要聚精會神管黨，切實加強黨的政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)；并通過推薦黨的重要干部參與政府選舉，在政府中發(fā)揮重要作用，全力以赴抓好施政，把向黨負責(zé)和向人民群眾負責(zé)的一致性落到實處，實現(xiàn)責(zé)任政府、有限政府、廉價政府的目標(biāo)。（作者系知名反腐專家）

編輯 王何畏 美編 黃靜