“調(diào)適”還是“消亡”

趙曉峰

內(nèi)容提要 國家體制從汲取型向反哺型轉(zhuǎn)變、稅費(fèi)改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)形象嚴(yán)重惡化等三大歷史性時刻的交匯是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革得以推行的特定的時空背景。然而，后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)卻在極力追求營造自我生存空間，在很大程度上背離了改制的初衷。改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)既不能在農(nóng)村綜合改革中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，不能為農(nóng)民提供必需的農(nóng)村公共品，也不能再有效地充當(dāng)國家與農(nóng)民關(guān)系的緩沖器和安全閥作用，還空耗了國家大量的財政轉(zhuǎn)移支付資金。這就必然導(dǎo)致后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在自我空間營造中走進(jìn)“不成功便成仁”的新一輪改制浪潮，而“弱鄉(xiāng)強(qiáng)村”的改制方向就成為一個可能的現(xiàn)實選擇。

關(guān)鍵詞 調(diào)適 消亡 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán) 弱鄉(xiāng)強(qiáng)村 懸浮性政權(quán) 國家與農(nóng)民關(guān)系

〔中圖分類號〕D67-23 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)02-0160-07

一、后稅費(fèi)時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的時空定位：三大歷史性時刻的交匯

在稅費(fèi)改革還在如火如荼地展開的時候，各級地方政府就開始在中央政府的授意下展開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的實踐探索，并在撤并機(jī)構(gòu)、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量和人員等方面取得了可以說是自“皇權(quán)下鄉(xiāng)”后史無前例的戰(zhàn)績。然而，針對國家緣何要在新世紀(jì)伊始的時候推行如此大幅度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革政策實踐，現(xiàn)有的分析往往都是單一向度的，最常見也最有影響力的解釋視角無疑是稅費(fèi)改革倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的財政收支平衡理論。從2003年起到現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革已經(jīng)過去了五個年頭，回頭反思鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的時空定位，筆者認(rèn)為“倒逼說”的解釋視角顯得有些單薄，不足以從歷史和現(xiàn)實的維度正確認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的必要性。在筆者看來，后稅費(fèi)時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的時空定位應(yīng)該放到三大歷史性時刻交匯的歷史背景下去認(rèn)識和把握：

首先是國家體制從汲取型向反哺型轉(zhuǎn)變消解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在的合法性根基?！翱h官治縣，鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”是“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)皇權(quán)官僚統(tǒng)治體系的典型特征。國家權(quán)力滲透到鄉(xiāng)村社會是為了回應(yīng)中國這樣一個后發(fā)外生型國家在追求民族國家的崛起過程中不得不從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余中提取有限的原始積累資本而必須改變國家與千百萬小農(nóng)家庭不直接打交道的歷史狀況而出現(xiàn)的。作為國家權(quán)力下沉的標(biāo)志，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織一起肩負(fù)著充當(dāng)國家與農(nóng)民之間關(guān)系中介的角色，其存在和演變的邏輯必然要圍繞國家體制的轉(zhuǎn)變展開，必須服從于國家戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。正因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的根本任務(wù)即是低成本地提取小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余，而這也構(gòu)成了其存在的合法性根基。稅費(fèi)改革肇始的一系列新的惠農(nóng)政策改革實踐正式標(biāo)志著國家體制正在從汲取型向反哺型轉(zhuǎn)變，國家戰(zhàn)略已經(jīng)基本結(jié)束了以“農(nóng)業(yè)支援工業(yè)，以鄉(xiāng)村支援城市”的發(fā)展階段而進(jìn)入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺鄉(xiāng)村”的新歷史階段。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)設(shè)立之初所肩負(fù)的歷史使命的角度上來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自此以后就喪失了存在的合法性根基，改制乃至撤銷也就成為中央和地方政府高層可供參考的選項。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“瘦身、收權(quán)”改革得以推行的根本原因。

其次是稅費(fèi)改革壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財政收入空間，消解了其存在的傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從而倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。財政壓力引發(fā)制度變遷，即是“倒逼說”的解釋理論來源。稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)村基層組織稅源枯竭，財政壓力劇增，為了平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)政能力，國家必須開展進(jìn)一步的配套改革。孫小燕等人認(rèn)為就稅費(fèi)改革后制度變遷的路徑而言，在現(xiàn)階段國家應(yīng)該舍棄“新辟稅源，增加收入”和“甩掉包袱(減少公共品供給)，節(jié)省開支”等方式，而采取通過縮小自身規(guī)模的辦法來“甩掉包袱”，以達(dá)到不僅減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財政支出，而且盡力避免基層政府向農(nóng)民開辟不合理的新稅種或費(fèi)用，同時還能保證農(nóng)村公共品供給的多重目的

(注:孫小燕、溫琦：《財政壓力與體制變遷——后農(nóng)業(yè)稅時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2007年第12期，第84、第85頁。)。自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在上個世紀(jì)初進(jìn)入人類歷史的視野開始，其財政支出的絕對比例都來自于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余的提取，在稅費(fèi)征繳年代主要表現(xiàn)為三提五統(tǒng)。所以，在稅費(fèi)改革以后，稅源枯竭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也就喪失了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，不得不推行“瘦身”改革。因此，應(yīng)該說“倒逼說”的解釋理論反映的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革進(jìn)入新時期的直接原因。

第三，國家與農(nóng)民關(guān)系的演變致使中介人角色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為“惡”的代名詞，其被嚴(yán)重妖魔化的形象引起中央、社會和農(nóng)民三方的不滿意。從上個世紀(jì)九十年代中后期開始，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)幾乎都成了“過街老鼠”，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲就開始不絕于耳。用李昌平的話說，當(dāng)時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從一定的意義上來說已經(jīng)成為中國現(xiàn)代化進(jìn)程中“麻煩的制造者”，不能適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，并且這種狀況到了世紀(jì)之交的時刻愈演愈烈，大有不可緩解之勢(注:李昌平：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變遷的思考——“后稅費(fèi)時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制與農(nóng)村政策體系重建》，《當(dāng)代世界社會主義問題》2005年第2期，第5頁。)。分稅制改革以后，縣鄉(xiāng)村基層政府組織的稅源銳減，客觀上造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的不斷攀升，農(nóng)村逐漸出現(xiàn)了“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”的局面，為了完成自上而下的稅費(fèi)征繳任務(wù)和維持自身機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不得不依靠村級組織強(qiáng)化征繳稅費(fèi)的能力，出現(xiàn)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)養(yǎng)不活鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門干部的局面，迫使其只有動用警力牽豬趕羊，甚至逼死農(nóng)民的事情也時有耳聞?！耙X、要命、要糧”的“惡吏”形象在中央政府一再下發(fā)紅頭文件要求減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)而“只打雷不下雨”的政治運(yùn)作邏輯與在現(xiàn)代傳媒的助力下國家政策“一竿子插到底”直到普通民眾的雙重影響下不斷得以強(qiáng)化，引起中央、社會和農(nóng)民普遍的不滿意。然而，當(dāng)時鄉(xiāng)村出現(xiàn)的治理性危機(jī)，不能簡單的說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部造成的，也不能說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府造成的，而主要是宏觀決策對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位沒有“與時俱進(jìn)”造成的。但是無論如何，當(dāng)時形象被嚴(yán)重妖魔化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)已經(jīng)成為國家與農(nóng)民關(guān)系惡化的風(fēng)向標(biāo)，在稅費(fèi)改革以后更成為“千夫所指”的改革對象，逐步走進(jìn)歷史的前臺。而這正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革成為“得民心、順民意”的基層體制創(chuàng)新的潛在原因。

二、后改制時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)：運(yùn)作邏輯的自我適應(yīng)性調(diào)整

國家體制的轉(zhuǎn)變、稅費(fèi)改革、國家與農(nóng)民關(guān)系亟待緩和等三大歷史性時刻的交匯共同促成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的順利推行。在后改制時代，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財政收入大多都只能采取國家財政轉(zhuǎn)移支付的形式實現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一些職能被上收到縣級職能部門，還有一部分職能轉(zhuǎn)移給市場來完成，自身的職能處于不斷地在仍然存在的壓力型體制下追求對己有利的自我調(diào)適狀態(tài)中。

周飛舟認(rèn)為稅費(fèi)改革以后鄉(xiāng)村基層政權(quán)的行為模式正在發(fā)生改變,總的趨勢是由過去的“要錢”“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債。在這種形勢下,基層政權(quán)從過去的“汲取型”變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”(注:周飛舟：《從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)——稅費(fèi)改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學(xué)研究》2006年第3期，第1頁。)。申端鋒以湖北荊門地區(qū)為研究對象，認(rèn)為稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)村組織在各種現(xiàn)實條件的約束下,既沒有成為服務(wù)型組織,也不是無所事事,而是在實踐中對自身職能重新進(jìn)行了定位,“將原來的軟指標(biāo)當(dāng)成硬指標(biāo)來搞”，他將之稱為“軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化”(注:申端峰：《軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化》，《甘肅社會科學(xué)》2007年第2期，第4頁。)。而李芝蘭等人在分析了“倒逼說”制度變遷理論的政策實踐后，進(jìn)一步闡述了“反倒逼”的解釋邏輯。由于稅費(fèi)改革是自上而下推動的，農(nóng)村基層政府為了維護(hù)自身的利益，作為行政層級最末端的行為體，惟有被動地以“弱者的手段”回應(yīng)上級壓力，其客觀結(jié)果卻是農(nóng)村公共產(chǎn)品闕如、基層政府運(yùn)作困難，農(nóng)村出現(xiàn)新一輪治理危機(jī)，由此形成向上的反倒逼現(xiàn)象，以致中央和省級政府只有采取新的措施，投放更多的資源來解決農(nóng)村問題(注:

李芝蘭、吳理財：《“倒逼”與“反倒逼”——農(nóng)村稅費(fèi)改革前后中央與地方之間的互動》，《社會學(xué)研究》2005年第4期，第44頁。)。楊善華等人的研究進(jìn)一步指出稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在財政和職能困境中，仍然要完成自上而下的各種任務(wù)，這就使得他們必須去尋求自主空間的拓展，而在此過程中較多地屏蔽了職能轉(zhuǎn)型和服務(wù)鄉(xiāng)村社會發(fā)展的功能(注:楊善華、宋倩：《稅費(fèi)改革后中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主空間的營造——以河北Y縣為例》，《社會》2008年第4期，第87頁。)。透過以上的研究可以發(fā)現(xiàn)，后改制時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正處于運(yùn)作邏輯的自我調(diào)適期，存在著諸多的與其改制目標(biāo)不相適應(yīng)的地方，其主要表現(xiàn)在如何處理與上級政府、社會力量及村組干部和普通村民的關(guān)系上。

稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對縣及其以上國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的態(tài)度是依賴與抗?fàn)幉⒋?，這標(biāo)志著縣鄉(xiāng)兩級權(quán)力機(jī)關(guān)已經(jīng)渡過合作無間的蜜月期，雙方的利益共同體關(guān)系出現(xiàn)了瓦解趨勢，在共同面臨財政壓力的困境下縣鄉(xiāng)政權(quán)開始難以兼顧彼此地竭力追求和確保自身利益。在現(xiàn)有的財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)必須依賴縣級政權(quán)才能獲得各種體制內(nèi)的資源。除了國家明文規(guī)定的相對穩(wěn)定且固定的財政轉(zhuǎn)移支付資金外，在中央加大財政轉(zhuǎn)移支付力度的新形勢下，每年由自上而下層層設(shè)立的各個政府部門手里還掌握著數(shù)量巨大的針對性財政轉(zhuǎn)移項目資金，而這就成為各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“八仙過海，各顯神通”必爭的資金。因此，“跑項目”才成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一把手首要且最能顯示自己能力的任務(wù)(注:楊善華、宋倩：《稅費(fèi)改革后中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主空間的營造——以河北Y縣為例》，《社會》2008年第4期，第101頁。)。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，尤其是行政編制的工作人員基本上已經(jīng)完全職業(yè)化，保住飯碗的壓力也始終存在。這就必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對縣級政權(quán)組織的高度依賴。然而，在稅源銳減、財力不足，機(jī)構(gòu)撤并、人員精簡的情況下，“巧婦難為無米之炊”，即使壓力型體制仍然在發(fā)揮效力，各種軟硬任務(wù)仍然在不斷地下壓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也不再具備樣樣俱到地完成所有的指標(biāo)性任務(wù)的能力，只能采取一方面不斷地不管是否能夠見到成效地向上訴苦，反映基層之困，以求獲取上級政權(quán)和相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的同情和扶持，并借此營造對己有利的輿論氛圍；另一方面將下壓下來的各種任務(wù)劃分屬性，根據(jù)事務(wù)的輕重比例有選擇地做事，既不讓上級抓到失職的把柄，又能使工作任務(wù)限制在自身能夠承受的范圍之內(nèi)，從而營造必要的自我生存的有利空間。

在稅費(fèi)征繳年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織埋頭工作，很少對外發(fā)出自己獨(dú)立的聲音，即使是在自身形象被不斷丑化的情況下，也是任勞任怨地充當(dāng)了“老黃?！钡慕巧率灌l(xiāng)鎮(zhèn)政府及其附屬各個部門的形象積重難返，被嚴(yán)重妖魔化。直到時任湖北省監(jiān)利縣某鎮(zhèn)黨委書記李昌平以“我向總理說實話”的方式痛訴“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的時刻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及其工作人員才開始意識到話語權(quán)的重要性，在經(jīng)歷過精兵簡政式的體制改革以后，更加重視對外發(fā)出自己的聲音。最近幾年在農(nóng)村做調(diào)查，可以輕易發(fā)現(xiàn)訴苦文化充斥在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)各個部門及其工作人員之間，而作為調(diào)查者的外來知識分子也成為其傾訴的對象。這種現(xiàn)象楊善華在河北Y縣做調(diào)查時也有同樣感受(注:楊善華、宋倩：《稅費(fèi)改革后中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主空間的營造——以河北Y縣為例》，《社會》2008年第4期，第94頁。)。除偶遇式地向外來的包括知識分子在內(nèi)的社會力量傾訴自身工作遭遇之外，以李昌平、陳文勝等為代表的一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部還走上了農(nóng)村研究的道路，他們以“縣鄉(xiāng)干部論壇”、三農(nóng)中國網(wǎng)、中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)等平臺為載體，用筆來記錄和反映基層運(yùn)轉(zhuǎn)的真實邏輯，為外界各種社會力量正確認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的功能和定位開啟了一扇窗口，也為改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的形象發(fā)揮了一定的作用(注:李昌平有著17年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗，2000年時致信朱镕基總理痛訴“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”，引起中央對三農(nóng)問題的關(guān)注，現(xiàn)就職于樂施會。陳文勝有著14年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗，現(xiàn)為湖南省社科院新農(nóng)村建設(shè)研究中心副主任兼秘書長。縣鄉(xiāng)干部論壇由李昌平、賀雪峰等人發(fā)起，已經(jīng)在2005年和2008年各舉辦一屆，引起了比較大的影響。三農(nóng)中國網(wǎng)，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)還專門為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部開辟了“縣鄉(xiāng)主力”文集專欄。)。

作為行政體系的最末端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)早在上個世紀(jì)九十年代中后期隨著制度型權(quán)力的萎縮，不得不更多地借助熟人社會的運(yùn)作邏輯，通過彰顯隨機(jī)應(yīng)變的策略性權(quán)力，變通政策實踐的操作空間，以“正式權(quán)力非正式運(yùn)作”的手法來完成各種自上而下分解而來的軟硬任務(wù)。稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的制度型權(quán)力進(jìn)一步萎縮，對鄉(xiāng)村社會的控制能力進(jìn)一步弱化，為了在有限的資源空間內(nèi)營造自我生存的有利環(huán)境，從根本上難以兼顧?quán)l(xiāng)村社會在后稅費(fèi)時代面臨的諸如公共品供給缺乏、黑惡勢力猖獗、農(nóng)村邪教組織泛濫發(fā)展、群體性事件增多等潛在的危及國家政權(quán)合法性和鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的問題，在資源缺乏的廣大中西部地區(qū)的農(nóng)村成為不折不扣的“懸浮性政權(quán)”。與此同時，在部分農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在稅費(fèi)改革后還保持著一定的對鄉(xiāng)村社會的影響力。這種影響力主要表現(xiàn)在計劃生育指標(biāo)控制及與此相關(guān)的違規(guī)生育罰款、宅基地審批、殯葬改革等有限的潛存著灰色收入空間的領(lǐng)域。也就是說，稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)整體上呈現(xiàn)出“懸浮性政權(quán)”的特征，而只在存在灰色收入空間的領(lǐng)域還保留有一定的控制力，職能轉(zhuǎn)型基本上成為一句空話。

綜上所述，后改制時代的鄉(xiāng)村基層政權(quán)已經(jīng)由以前的“眼睛向上盯任務(wù)，雙手向下抓錢糧”轉(zhuǎn)變?yōu)檠劬碗p手都向上千方百計獲取自上而下的資源，通過有選擇地做事營造對己有利的生存空間，在竭力爭取中央和省級政府財政轉(zhuǎn)移支付、改變自身合法性形象的同時，在鄉(xiāng)村社會卻成了一個申端鋒所說的不作為的“維持會”(注:2008年11月22日下午2點半至晚上10點半，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心舉辦了第十三屆碩博論壇，來自華中科技大學(xué)和中南財經(jīng)政法大學(xué)的三、四十名碩士生、博士生參加了論壇。論壇的第一個環(huán)節(jié)主要圍繞鄉(xiāng)村治理和村莊政治展開討論，申端鋒在總結(jié)發(fā)言時提出“維持會”的說法。詳細(xì)情況請參考：郭俊霞：《第十三次碩博論壇綜述》，www.snzg.cn。)，基本上不能適應(yīng)新時期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

三、后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)：游走在“調(diào)適”與“消亡”之間

2006年9月1日，溫家寶總理在全國農(nóng)村綜合改革工作會議上的講話《不失時機(jī)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障》指出：農(nóng)業(yè)稅的取消，標(biāo)志著我國農(nóng)村改革進(jìn)入了一個新的階段，這就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內(nèi)容的綜合改革階段(注:溫家寶：《不失時機(jī)推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供體制保障》，《求實雜志》2006年第18期，第3頁。)。在新一輪農(nóng)村綜合改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革占有重要的地位，是國家維持和改善在鄉(xiāng)村社會常規(guī)性體制力量存在形式的必要手段。通過行之有效的體制改革，國家寄希望于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)能夠在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮重要的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)功能，開啟新時期農(nóng)村改革的新航程。然而，后稅費(fèi)時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)趨利性自我調(diào)適的取向，不僅不能適應(yīng)國家治理轉(zhuǎn)型的需要，而且也不能適應(yīng)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會正在發(fā)生的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)之變和農(nóng)民價值觀念之變所帶來的新要求。總體來說，后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨著以下三個方面的困境：

一是“維持會”狀態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)難以在農(nóng)村綜合改革中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，尤其是難以肩負(fù)起為后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)村社會提供必需公共品的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革本身就是農(nóng)村綜合改革的主要內(nèi)容。然而，經(jīng)過一輪暴風(fēng)驟雨般的精兵簡政式改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在自我調(diào)適中卻成了一個于鄉(xiāng)村社會而言不折不扣的“維持會”，懸浮于鄉(xiāng)村社會之上，不僅沒有能夠有效實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)型，而且還因為中央和省級政府擔(dān)心農(nóng)民負(fù)擔(dān)出現(xiàn)反彈而將其在稅費(fèi)征繳年代肩負(fù)的為鄉(xiāng)村社會提供公共品的職能剝離出去，換之于與其不相干的村級“一事一議”籌資酬勞制度加以解決，自身日益脫離農(nóng)村公共品的供給領(lǐng)域。就當(dāng)下的情況來看，作為改革對象的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在有限的資源空間約束下就像小腳女人一樣被束縛了手腳，即使胸懷滿腔豪情、諳熟農(nóng)村社會的運(yùn)作邏輯，也難以在農(nóng)村綜合改革以及新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。此外，在稅費(fèi)改革以后，鄉(xiāng)村社會的治理性危機(jī)正在經(jīng)歷由農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下引發(fā)轉(zhuǎn)為由農(nóng)村公共品供給嚴(yán)重不足引發(fā)而導(dǎo)致基層政權(quán)仍然沒有走出政治合法性的困境。在后稅費(fèi)時代，農(nóng)村社會更需要的是良好的社會秩序、健康的娛樂文化生活以及農(nóng)田水利、交通道路等對農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件有著切實關(guān)聯(lián)的公共品，而當(dāng)下的鄉(xiāng)村社會卻出現(xiàn)了灰黑色惡勢力猖獗、農(nóng)村邪教及西化基督教泛濫發(fā)展、農(nóng)田水利建設(shè)陷入癱瘓狀態(tài)等嚴(yán)重影響農(nóng)民生活質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善的諸多負(fù)面現(xiàn)象。原本改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)被寄希望于能夠為鄉(xiāng)村社會提供必要的公共品，事實上卻自顧不暇，難以兼顧。即使是呼聲很大的在湖北省推行的“以錢養(yǎng)事”改革，也存在著諸多的不如意(注:賀雪峰：《為什么“以錢養(yǎng)事”的改革不可行》，《調(diào)研世界》2008年第3期，第41、第42頁。)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不能為鄉(xiāng)村社會有效地提供公共品，市場化改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位更是如此。

二是在新一輪的國家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)很難再充當(dāng)國家與農(nóng)民關(guān)系的緩沖帶和起安全閥作用。自清末新政開啟國家政權(quán)建設(shè)進(jìn)程以來，鄉(xiāng)村兩級就開始扮演國家與農(nóng)民關(guān)系中介人的角色。雙重代理人的角色使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)游離在國家與農(nóng)民之間，在客觀上充當(dāng)著國家與農(nóng)民間接打交道的組織載體，發(fā)揮著緩沖帶和起安全閥的作用。在上個世紀(jì)九十年代中后期，由于分稅制改革和各種自上而下的達(dá)標(biāo)升級任務(wù)層出不窮，在壓力型體制下運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)顧不得自身有限的財政資源限制，為了完成諸多層層分解下來的帶有濃厚的“一票否決制”色彩的任務(wù)指標(biāo)，不得不動用一切可能的手段在鄉(xiāng)村社會踐行上級部門的旨意?！耙X、要命、要糧”的“三要”形象在政策實踐操作中被刻畫的淋漓盡致，以致被嚴(yán)重的妖魔化。客觀的說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在具體的基層工作中必然存在著一些違規(guī)操作的現(xiàn)象，但是其根源不在鄉(xiāng)村兩級基層組織，它們只不過是被動的接受和完成上級的任務(wù)。到了稅改前后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村組干部為了完成稅費(fèi)征繳任務(wù)在與農(nóng)民打交道的時候甚至不得不刻意矮化和丑化自身形象以求得農(nóng)民同情來展開工作(注:參見吳毅對稅費(fèi)改革時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級組織工作人員在基層征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時所引發(fā)故事的詳細(xì)描述。吳毅：《小鎮(zhèn)的喧囂》，三聯(lián)書店，2007年。)。然而，在以稅費(fèi)改革為肇端的新一輪農(nóng)村改革中，國家為了緩和與農(nóng)民的關(guān)系，改善自身在民間的合法性形象，迅速地將鄉(xiāng)村兩級組織推上了改制的前臺。經(jīng)過改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成了“維持會”，不再與農(nóng)民有多少打交道的機(jī)會，因而也就逐漸淡出農(nóng)民抱怨的視線。最近在湖北京山等地調(diào)查時，一個有著20多年村干部經(jīng)歷的村民不客氣地說：現(xiàn)在的農(nóng)民不抱怨鄉(xiāng)鎮(zhèn)了，直接抱怨縣政府去了。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不收稅，也沒有能力為農(nóng)民提供服務(wù)了，而縣政府及其各個部門卻在分配各種體制內(nèi)資源時難以兼顧公平的原則，進(jìn)而成了新的抱怨對象。農(nóng)民抱怨對象的上移，標(biāo)志著國家政權(quán)形象代言人角色的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)不在民眾的視野中了，自然也就很難再充當(dāng)國家與農(nóng)民關(guān)系的緩沖帶和

起安全閥作用。而這也能從最近頻繁發(fā)生的群體性事件中看到端倪。

三是作為常規(guī)性國家行政組織存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在著空耗國家財政轉(zhuǎn)移支付資金和與民爭利的行為，背離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的原定目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革得以推行的一個重要解釋視角就是“倒逼說”的理論分析框架。稅費(fèi)改革壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財政收入空間，迫使鄉(xiāng)村兩級組織不得不推行“瘦身”導(dǎo)向的體制改革?？墒窃诟闹埔院?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不僅沒有能夠?qū)崿F(xiàn)職能的轉(zhuǎn)型，而且還運(yùn)用“弱者的手段”“反倒逼”中央和省級政府不得不加大對其財政轉(zhuǎn)移支付力度，幫助其維持正常的運(yùn)作。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)能夠依靠中央和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付為鄉(xiāng)村社會提供必要的公共品，在農(nóng)村綜合改革中主動發(fā)揮必要而又有效的作用，自然是中央及省市政府、普通民眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身皆大歡喜的結(jié)果?？墒聦嵣?，作為常規(guī)性國家行政組織存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在耗費(fèi)了國家財政轉(zhuǎn)移支付資金的同時，卻成了一個“維持會”，嚴(yán)重背離鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的原定目標(biāo)。并且在一些農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在后改制時代還亦然將黑手伸向鄉(xiāng)村社會，利用國家計劃生育政策、宅基地審批制度和殯葬改革制度等相關(guān)規(guī)定，通過變通政策操作的空間來謀取自身的私利，更是中央和省級政府以及農(nóng)民所不能容忍的。長此以往，必將醞釀出新的危機(jī)。

正由于后改制時代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不能適應(yīng)國家治理轉(zhuǎn)型的需要，存在著諸多的政策實踐困境，對中央和省級政府來說其存在價值得以嚴(yán)重削減，而對農(nóng)民來說則成了無所謂的“維持會”，在相當(dāng)大程度上可以說是游走在“調(diào)適”與“消亡”之間，如果長久的自我調(diào)適還無法走出當(dāng)下面臨的合法性困境，其消亡的日子必然會慢慢的臨近。

四、弱鄉(xiāng)強(qiáng)村：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)必將進(jìn)入“不成功便成仁”的新改制時代

從上面的分析中，我們可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正游走于調(diào)適與消亡之間，前途未卜。與此同時，中國作為一個落后的后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家，還必須繼續(xù)致力于民族國家的崛起，又好又快地促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)與社會的進(jìn)一步發(fā)展。因此，國家仍然需要一個穩(wěn)定而又可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村社會來作為進(jìn)一步現(xiàn)代化的堅強(qiáng)后盾。這就需要鄉(xiāng)村社會在“千年未有之大變局”的變動社會中維持一個恒常有序的基礎(chǔ)性秩序，為城鄉(xiāng)社會的和諧發(fā)展提供穩(wěn)定的根基。所以，在后稅費(fèi)時代，鄉(xiāng)村社會要穩(wěn)定，農(nóng)民的公共品需求要得到滿足，民主自治制度要繼續(xù)得到踐行……所有這些都需要一個基礎(chǔ)性秩序的常規(guī)提供者。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在自我調(diào)試中不能適應(yīng)這個轉(zhuǎn)變，不能為鄉(xiāng)村社會提供常規(guī)性基礎(chǔ)秩序，就必然會進(jìn)入“不成功便成仁”的新改制時代。在這個新改制時代中，“弱鄉(xiāng)強(qiáng)村”將成為一個可能的選擇。

具體而言，“弱鄉(xiāng)”意味著可以撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政編制，將現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及其職能分化為兩個部分：一是將一部分有工作能力的行政編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員編入縣級政府行政編制，并以縣級政權(quán)的名義下派到鄉(xiāng)村社會做駐村包片干部，實行“縣政鄉(xiāng)派”改革。這部分改組后的工作人員要轉(zhuǎn)換角色成為縣政權(quán)和村級組織之間的信息聯(lián)絡(luò)員，并成為高效的民事糾紛調(diào)解員，在村情民意和國家政策的上傳下達(dá)中實現(xiàn)國家與農(nóng)民之間的信息暢通，滿足國家治理轉(zhuǎn)型的需要。在后稅費(fèi)時代，尤其是要充當(dāng)農(nóng)民對公共品需求的制度性表達(dá)渠道，將農(nóng)民通過“一事一議”制度等方式反映出來的需求信號及時傳導(dǎo)到上級政府和相關(guān)部門那里，為縣及其以上政府部門合理安排數(shù)量越來越大的財政轉(zhuǎn)移支付資金提供合理化建議；二是要將原本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)耗費(fèi)的財政資金逐漸用于建立一支面向鄉(xiāng)村社會的常規(guī)性警制力量，協(xié)助村級組織打擊灰黑色惡勢力和農(nóng)村邪教等違法違規(guī)組織和力量，凈化村級民主自治的土壤，為鄉(xiāng)村社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變提供秩序保障。

而“強(qiáng)村”則既要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的村民自治機(jī)制，在保證村民正當(dāng)權(quán)益的基礎(chǔ)上強(qiáng)化村級組織對所在村莊的控制能力，維持鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定。詳細(xì)的說，首先要將“瘦身”及“弱鄉(xiāng)”中流失出行政體制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員充實到“強(qiáng)村”政策實踐中去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部基本上都是土生土長的如楊善華所說意義上的“草根化”的“能員”干部(注:楊善華、宋倩：《稅費(fèi)改革后中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主空間的營造——以河北Y縣為例》，《社會》2008年第4期，第104、第105頁。)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)在很大程度上都是依靠這些“能員”不斷積累的經(jīng)驗與日益延伸的豐厚的人脈才得以拓展其自主生存空間的。與其在改制中將這部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的骨干力量推向社會，不如保留其薪酬待遇引導(dǎo)其到家鄉(xiāng)所在地的村莊轉(zhuǎn)換身份成為村組干部，繼續(xù)發(fā)揮其治理鄉(xiāng)村社會的作用。其次是改善國家財政轉(zhuǎn)移支農(nóng)資金的劃撥辦法，在現(xiàn)有的惠農(nóng)政策基礎(chǔ)之上將新增加的財政轉(zhuǎn)移資金以村組織為單位劃撥，不僅要將惠農(nóng)資金落到實處，使公共財政的陽光普照萬民，而且要通過國家的轉(zhuǎn)移支付逐步改善村級干部的形象，在實踐中重樹權(quán)威，從而維持或重建一個良好的村級基層組織；然后還要繼續(xù)推行村級民主化實踐，落實《村民委員會組織法》和“一事一議”制度。只是要剝離“一事一議”制度的籌資籌勞職責(zé)，讓其主要承擔(dān)農(nóng)村公共品需求信息的表達(dá)功能和項目執(zhí)行、管理、監(jiān)督等公共品供給過程中的決策職能；最后，要逐步健全村級組織工作人員工資報酬制度，在條件成熟的時候建立準(zhǔn)公務(wù)員制度。在稅費(fèi)征繳年代村組干部的報酬大多都是村莊內(nèi)部消化，在后稅費(fèi)時代則依靠國家有限的財政轉(zhuǎn)移支付，其收入水平在絕大多數(shù)地區(qū)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于外出務(wù)工農(nóng)民的收入，這難免會影響其工作的積極性和主動性。因此，在吸收鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員的基礎(chǔ)之上，在嚴(yán)格貫徹落實《村民委員會組織法》的同時，逐步在村一級建立村組干部準(zhǔn)公務(wù)員制度。與正式的國家公務(wù)員相比，主要的不同點表現(xiàn)在村級組織及其工作人員是三年一換屆，一旦落選就可能成為普通村民。因此，在村一級實行準(zhǔn)公務(wù)員制度必須搞好制度創(chuàng)新工作。

參考文獻(xiàn)

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作者單位：華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心

責(zé)任編輯：曹 英