推行“新農(nóng)保”須先立法

周兼明

最近因網(wǎng)上曬出海南文昌農(nóng)戶余亞英每月3元錢的養(yǎng)老金憑證，引起輿論大嘩，網(wǎng)民們戲謔地稱之為“中國最牛養(yǎng)老金”。隨后《南方都市報》作了跟蹤調(diào)查，證實了消息的確鑿。記者在調(diào)查中透露，這種情形在各地非常普遍。如黑龍江領(lǐng)農(nóng)村社會養(yǎng)老金的4萬余人中，每月只領(lǐng)到幾毛錢的占到1/4，半數(shù)農(nóng)民只能領(lǐng)到五六元錢。而重慶一份調(diào)查顯示，由于不夠來回車費，大多農(nóng)村老人根本無法去領(lǐng)那幾塊錢的養(yǎng)老金。

民眾此時熱議農(nóng)村養(yǎng)老金問題，應(yīng)與8月18日召開的全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作會議有關(guān)，這次試點簡稱“新農(nóng)?！?。國務(wù)院總理溫家寶在會議上強調(diào)，在國家財政困難的情況下，寧可壓縮其他開支，也要擠出錢來，把“新農(nóng)?！边@件大事辦好。對此，大陸媒體一片贊譽之聲，但“3元錢養(yǎng)老金”引發(fā)的爭議，卻透露出民眾對此項政策能否穩(wěn)定推進還是持懷疑態(tài)度的。

這種懷疑是有歷史淵源的。17年前，中國農(nóng)村就開始了養(yǎng)老保險試點，1992年民政部專門頒布了“關(guān)于《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》的通知”。當(dāng)時的原則是“以個人繳費為主，集體補助為輔”，國家只給政策扶持，實際運作中卻舉步維艱。迄今為止，參加養(yǎng)老保險的農(nóng)村人口也不到10%，2002年此項工作便完全陷入僵局。即使參加的農(nóng)民，領(lǐng)到的養(yǎng)老金也極少，距離養(yǎng)老目標(biāo)實在太遠(yuǎn)。

人們把這次農(nóng)村養(yǎng)老保險的行政作為，稱為“老農(nóng)?！?。雖是農(nóng)民自己出錢養(yǎng)老，政府并無資金扶持，但這些農(nóng)民的血汗錢卻養(yǎng)活了龐大的農(nóng)保機構(gòu)。除管理損耗外，還出現(xiàn)很多貪污挪用現(xiàn)象。比如張家港市就查處過某村委會副主任挪用農(nóng)?；鸪垂砂?，先后挪用本村養(yǎng)老基金104萬余元，虧空40萬余元。另外就是當(dāng)年對農(nóng)民承諾的回報率，因無法實現(xiàn)基金增值，根本無法兌現(xiàn)。于是各地便出現(xiàn)“3元錢養(yǎng)老金”這種讓人尷尬的局面。

如果說“老農(nóng)?！敝贫日氊?zé)模糊，這次“新農(nóng)?！蓖菩校瞧谕麚?dān)起責(zé)任的。如今的新農(nóng)保，采取的是基礎(chǔ)賬戶和個人賬戶相結(jié)合的方式，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央和地方財政共同負(fù)擔(dān)。應(yīng)該說，這個理念是美好的，但由于它依然是政策性文件，遂依然難以長遠(yuǎn)、穩(wěn)定地被保證推進。一方面是投入的問題：政府是否能加大投入？中央和地方的投入比例到底是多少？另一方面則是保障問題：如何保證各級政府投入到位？如何防止投入的資金不被中間環(huán)節(jié)卡壓掉？亦即政策指令與資金配置要匹配，執(zhí)行力度與法制建設(shè)也要匹配。不能只出行政命令，更不能沒有獨立方監(jiān)督，“沒有條件創(chuàng)造條件也要上”的豪邁精神在國家制度建設(shè)層面是不適用的。

這些年來，中國農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)，主要依靠的就是國務(wù)院及其部門的相關(guān)通知，真正的法律文件幾乎空白。這類政策文件，多有階段性特征，隨著政府5年一換屆，新老兩屆工作重點的轉(zhuǎn)移，政策的連貫性是很難得到徹底執(zhí)行的。并且，政策性文件與法律文件還有一個不同，就是社會透明度低，不僅影響到對農(nóng)民的告知，全社會也無法擔(dān)負(fù)起監(jiān)督的職能。而立法則不同，法律是硬性的，不管哪些政府上來，都必須遵守，比政府行政政策更具有權(quán)威性、持久性。

縱觀發(fā)達國家經(jīng)驗?zāi)馨l(fā)現(xiàn)，政府對農(nóng)村社會保障的組織實施大多走的是立法先行的路，即使有調(diào)整也是先制定法律。比如德國在1957年就制定了《農(nóng)民老年援助法》，1995年又制定了《農(nóng)業(yè)社會改革法》來改革相關(guān)體制；日本1959年發(fā)布《國民養(yǎng)老金法》、1970年再制定了《農(nóng)民養(yǎng)老金法》。因為有相關(guān)法律的頒布與實施，這些國家早在上個世紀(jì)末以前，就建立起了完全覆蓋農(nóng)村的社會保障體系，不僅包括公共醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保險，還包括護理、老人保健等公共福利。政府的職責(zé)，涵蓋了從立法到組織實施、從資金投入到監(jiān)督管理的全部過程。

要想降低制度變遷的成本，立法先行無疑是最佳路徑。因為只有統(tǒng)一的立法，才能真正確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在公共政策中的基礎(chǔ)，明確中央、地方和個人的權(quán)利和義務(wù)。有了這個總體法律框架，各地才可能根據(jù)本地區(qū)的現(xiàn)狀，制定更為細(xì)致的、與本地區(qū)相適應(yīng)的法律規(guī)范。立法不僅能保證制度的權(quán)威、獨立和穩(wěn)定，也能避免因政策反復(fù)帶來的負(fù)面效應(yīng)。所以行政倫理中的公平正義，首先體現(xiàn)在公共政策的法制化上，而立法是表明政策實施的正義性與公共性的最好方式。

雖然在“3元錢養(yǎng)老金”的背后.還有一個公務(wù)員、企事業(yè)和農(nóng)民養(yǎng)老系統(tǒng)的“三元結(jié)構(gòu)”的問題。但先行確立農(nóng)村社會保障的法律地位，無疑是“新農(nóng)?！钡氖滓蝿?wù)，全國人大只有制定了《農(nóng)村社會保障法》，國務(wù)院依據(jù)該法頒布的相關(guān)條例才具權(quán)威性和連貫性，才可能避免重蹈“老農(nóng)?！钡母厕H。這次“新農(nóng)?！币蟮?020年前基本實現(xiàn)全國覆蓋.如果沒有法律作為后盾，這個目標(biāo)能否達成依然前景堪憂。假如11年后，又出現(xiàn)“30元錢養(yǎng)老金”的故事，誰又來承擔(dān)責(zé)任呢？生命的流失和衰老，是不允許我們再犯這樣的錯誤的。