大陸三十年反腐斷想

師索

近期中紀(jì)委連抓大案要案，氣勢(shì)如虹。同時(shí)縣級(jí)紀(jì)委的編制、經(jīng)費(fèi)、地位也獲得歷史性提升。然而，在目前反腐力量走強(qiáng)的當(dāng)口，還需要透過(guò)令人喜悅的表層，對(duì)已經(jīng)過(guò)去的30年有所反思，對(duì)中國(guó)反腐的未來(lái)有所思考。

政改弱于經(jīng)改

現(xiàn)在中國(guó)大陸紀(jì)檢監(jiān)察體制是照搬了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制，尚不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化已基本完成，在經(jīng)濟(jì)之上的上層建筑特別是黨的紀(jì)檢體制在30年的改革過(guò)程中逐漸弱于政府的機(jī)構(gòu)改革，政府歷經(jīng)五次機(jī)構(gòu)改革，最近提出大部制，雖然還沒(méi)有很好擺脫精簡(jiǎn)-膨脹的循環(huán)問(wèn)題，但黨的體制改革相比下還慢于行政改革。

歷來(lái)文章對(duì)改革30年的經(jīng)驗(yàn)說(shuō)得都不夠，而且很多人也沒(méi)理解的是，上世紀(jì)80年代中國(guó)改革模式，實(shí)行的是用政治改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革。黨的十一屆三中全會(huì)廢除了個(gè)人的高度集權(quán)，變成了集體領(lǐng)導(dǎo)；通過(guò)重建中紀(jì)委，黨內(nèi)有了合理分權(quán)；強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)生活民主化，給了全黨示范意義。這三項(xiàng)舉措都是政改推動(dòng)經(jīng)改。而到了上世紀(jì)90年代政改慢于、弱于經(jīng)濟(jì)改革。

鄧小平1980年關(guān)于黨與國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革的“8·18講話”，所啟動(dòng)的不是管理、技術(shù)層面的改革。但現(xiàn)在所有的改革卻都是技術(shù)層面的改革，是對(duì)“8·18講話”的實(shí)質(zhì)性回避。

這使得從反腐蝕到反腐敗斗爭(zhēng)，搞了30年，結(jié)果形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。

“微觀反腐”難治本

過(guò)去曾有一段時(shí)間我們不承認(rèn)有腐敗，只承認(rèn)有不正之風(fēng)，需要反腐蝕。后來(lái)發(fā)現(xiàn)不是這個(gè)問(wèn)題了，發(fā)現(xiàn)反腐蝕斗爭(zhēng)和糾正不正之風(fēng)解決不了不斷滋生蔓延的腐敗問(wèn)題。上世紀(jì)80年代初我們用的是反腐蝕斗爭(zhēng)，到了90年代初，才開(kāi)始正式提出開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)。

不過(guò)，面對(duì)嚴(yán)峻的形勢(shì)，辦法是通過(guò)加大工作強(qiáng)度、烈度來(lái)保持高壓態(tài)勢(shì)。這樣，人員不斷增加，費(fèi)用不斷擴(kuò)張，機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)編，級(jí)別不斷提升，但期望的結(jié)果并沒(méi)有變好，結(jié)論仍然嚴(yán)峻。

中國(guó)歷代統(tǒng)治者的治理方式，大多采用加大威陡力來(lái)解決問(wèn)題。殺一儆百，“殺雞給猴看”成為主要模式。改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)腐敗分子的懲處是最嚴(yán)的，力度也是最大的，但是至今并沒(méi)有收到預(yù)期的效果。

打個(gè)比方，若一個(gè)人平均一年辦三個(gè)案子，通過(guò)業(yè)務(wù)提升一年可辦四五個(gè)案子，但離平均7個(gè)案子的發(fā)生率仍有一定距離。較低的查案率，使得每個(gè)腐敗分子背后都有數(shù)學(xué)上計(jì)算。河南三任交通廳廳長(zhǎng)之所以“前腐后繼”，是有一定的必然性的。馬克思說(shuō)，為了100%的利潤(rùn)，權(quán)力資本就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤(rùn)，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首之險(xiǎn)。

現(xiàn)在是，宏觀的政治監(jiān)督抓不了，就抓中觀。中觀不好弄，就抓微觀，結(jié)果陷入微觀中。紀(jì)委工作細(xì)微到發(fā)生礦難后下到礦井中親自察看。現(xiàn)在辦案的監(jiān)督、糾風(fēng)的監(jiān)督越來(lái)越多了，而政治監(jiān)督、執(zhí)行情況監(jiān)督和黨員權(quán)利的監(jiān)督不到位。監(jiān)督不了8小時(shí)內(nèi)就抓8小時(shí)外；官員本人監(jiān)督不了，就監(jiān)督官員的老婆、秘書(shū)、子女。

在目標(biāo)的鎖定存在不合理情況下，這種靠投入更多財(cái)力物力人力的高成本方式，有如揚(yáng)湯止沸，難以持續(xù)。若僅是技術(shù)層面的提高，不輔之以中觀、宏觀的提升，那么案子辦得再多，也無(wú)助于問(wèn)題根本解決。

不過(guò)，監(jiān)察權(quán)力也不能過(guò)大，反腐工作不能光用加法。一個(gè)不太妥當(dāng)?shù)少Y思考的例子是，明代的東廠、西廠、錦衣衛(wèi)，對(duì)官吏的監(jiān)督機(jī)構(gòu)一個(gè)又一個(gè)，但在層層加碼中，監(jiān)督機(jī)構(gòu)變成了特務(wù)組織。

關(guān)鍵在于分權(quán)

中共十六大期間，時(shí)任中紀(jì)委書(shū)記的吳官正在前任書(shū)記尉健行的“源頭治理”基礎(chǔ)上提出了“注重預(yù)防”，并在何勇副書(shū)記等幫助下著手構(gòu)建反腐懲防體系。在現(xiàn)任中紀(jì)委書(shū)記賀國(guó)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，紀(jì)委進(jìn)一步抓體制制度建設(shè)，并將吳官正的一個(gè)注重，演變?yōu)椤叭齻€(gè)更加注重”：“更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)”。

這是現(xiàn)實(shí)的需要，但預(yù)防腐敗的工作怎么搞，始終面臨著難題。國(guó)家預(yù)防腐敗局2007年成立了，但其工作方針還不能提出“預(yù)防為主”，同時(shí)也沒(méi)有給自己提供體制改革的試驗(yàn)田。因此，盡管預(yù)防腐敗局做了大量工作，由于受種種條件的制約，預(yù)防腐敗工作還不能從體制改革上真正破題。

我們現(xiàn)在對(duì)火災(zāi)、疾病等公共災(zāi)害形成了以預(yù)防為主的體制機(jī)制。但在反腐領(lǐng)域還形成不了一個(gè)“預(yù)防為主”的共識(shí)。原因在于腐敗這么嚴(yán)重，體制受限這么嚴(yán)重，采用標(biāo)本兼治是一種必須且能夠?qū)嶋H進(jìn)行的現(xiàn)實(shí)選擇。

共識(shí)既然難以形成，接下去的工作就難以推進(jìn)。到底怎么預(yù)防，不是依賴“寫(xiě)在紙上，說(shuō)在嘴上，貼在墻上”，而是只有制度改革的配套、科學(xué)合理的組織體系做支撐才能做到。但沒(méi)有共識(shí)，不進(jìn)行試點(diǎn)和形成比較成功的模式，就難以形成“預(yù)防為主”的果實(shí)。

揚(yáng)湯止沸不如釜底抽薪！在現(xiàn)有條件下，能抽多少就抽多少，但關(guān)鍵是要敢于“抽”。具體到解決腐敗問(wèn)題上，我們應(yīng)該走一條“減法”之路，也就是分解黨內(nèi)權(quán)力，特別是機(jī)構(gòu)分權(quán)。通過(guò)搞試點(diǎn)來(lái)探索經(jīng)驗(yàn)，尋求從辦案的思維轉(zhuǎn)向監(jiān)督的思維，從峻法轉(zhuǎn)向預(yù)防，從事后轉(zhuǎn)向事前。這種從揚(yáng)湯止沸到釜底抽薪的轉(zhuǎn)型是個(gè)痛苦的過(guò)程，但不走這步不行。

現(xiàn)在實(shí)踐中面臨的最大難題是，黨委實(shí)行的是“議行合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制。在130多年前、馬克思對(duì)巴黎公社“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)體制的贊揚(yáng)，成了黨的改革至今難以碰摸的禁區(qū)。其實(shí)，巴黎公社是面臨戰(zhàn)爭(zhēng)壓力使它采用了“議行合一”體制，其情可原，況且時(shí)間很短，最后公社也失敗了。另外前蘇聯(lián)也采用了“議行合一”體制、內(nèi)部權(quán)力不分解的模式，最后發(fā)生了令人深思的蘇東劇變。

如果考察中國(guó)歷史上的監(jiān)察制度，可發(fā)現(xiàn)2000多年前的中國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)分置得還是不錯(cuò)的。皇帝擁有決策權(quán)，丞相、太守、縣令擁有從中央到地方的執(zhí)行權(quán)。與此相應(yīng)，獨(dú)立于行政體系的御史臺(tái)、監(jiān)察御史和地方監(jiān)察官掌有監(jiān)督權(quán)。中國(guó)封建史2000多年_較之于西歐，早出現(xiàn)500年、晚結(jié)束500年，從某種程度上講、得益于監(jiān)察制，得益于權(quán)力分解得較好。但現(xiàn)在很少有人研究秦漢以來(lái)三權(quán)分立的歷史遺產(chǎn)，反認(rèn)為三權(quán)分立是西方開(kāi)的先河。

黨章規(guī)定，紀(jì)委在黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作?，F(xiàn)在黨委成為同級(jí)紀(jì)委難以監(jiān)督的對(duì)象，各級(jí)一把手集權(quán)程度也超過(guò)了建國(guó)來(lái)的所有時(shí)期。其實(shí)，權(quán)力的本質(zhì)屬性具有獨(dú)占性、擴(kuò)張性、排他性，這不管什么社會(huì)都如此，求解此癥，黨內(nèi)議行兩權(quán)必須分開(kāi)。

對(duì)于黨內(nèi)分權(quán)，80年代有過(guò)教訓(xùn)，即不能在黨內(nèi)還沒(méi)有分權(quán)、黨政還沒(méi)有分工的情況下就一步到位地實(shí)行黨政分開(kāi)。這會(huì)讓黨的肌體還沒(méi)有得到切實(shí)加強(qiáng)，就面臨黨政分開(kāi)的巨大挑戰(zhàn)，黨的威信將可能嚴(yán)重受損。

黨內(nèi)如何分權(quán)，可向現(xiàn)代企業(yè)借鑒。現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)有董事會(huì)（決策）、監(jiān)事會(huì)（監(jiān)督）和由總經(jīng)理及各級(jí)經(jīng)理人員組成的執(zhí)行層（執(zhí)行），分工明確，相互有制約。

黨的代表大會(huì)要有常設(shè)機(jī)構(gòu)，要搞黨代會(huì)常任制，類似“黨內(nèi)國(guó)會(huì)”（毛澤東語(yǔ)）。承擔(dān)代表大會(huì)閉會(huì)期間的決策權(quán)力，然后交由黨的執(zhí)行委員會(huì)執(zhí)行。這樣紀(jì)委與執(zhí)委會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在黨委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，紀(jì)委即可對(duì)黨的執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)有效監(jiān)督。這也如同人大與政府間的議行分開(kāi)，人大閉會(huì)期間由人大常委會(huì)負(fù)責(zé)決策，由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的政府負(fù)責(zé)執(zhí)行。

以巡視制度推動(dòng)體制改革

巡視組是紀(jì)檢體制改革和干部人事改革的先遣隊(duì)，而非單打獨(dú)斗的孤軍。由中央紀(jì)委和中組部派員組成的中央巡視組，其主要職責(zé)不僅是在技術(shù)層面查處問(wèn)題披露個(gè)案，而且應(yīng)努力發(fā)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察體制和干部人事制度層面上的主要弊端。

中共十七大報(bào)告提出，要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。巡視工作就應(yīng)該側(cè)重于發(fā)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)到底存在哪些問(wèn)題，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制到底有沒(méi)有形成相互制約和相互制衡，能不能相互制約和相互制衙，能不能相互協(xié)調(diào)？巡視制度是體制改革的先驅(qū)，它應(yīng)該把實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)上升到理論的層面，用制度化的成果推進(jìn)整個(gè)體制改革，健全和完善黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制和干部人事制度，這才是巡視制度最應(yīng)該發(fā)揮的主要功效。

只要往前走，只要不停步，巡視制度就能夠推動(dòng)我們的體制改革。