各國“駐臺辦”的臺灣“外交”揭密

嚶鳴

日前，剛成立的臺灣“國際關系學會”在嘉義中正大學舉辦第二屆年會，日本交流協(xié)會駐臺代表齋藤正樹應邀到場，作主題為《臺灣的國際法地位與日臺關系》的演講。沒想到這場演講，“講”出了國民黨重新執(zhí)政一年來臺灣和日本間最大的“外交”風暴，到今天仍然沒有平息。

齋藤稱，依據(jù)《舊金山和約》和國民黨政府與日本簽訂的《中日和約》，日本是“放棄”臺灣主權(quán)，但不等于歸還中華民國，因此“臺灣的國際地位未定”。齋藤回答問題時甚至強調(diào)，此一觀點“代表日本政府”。

齋藤的言論，形同否定目前中華民國政府統(tǒng)治臺灣的正當性。這樣的言論，在臺灣綠營可以找到知音，但卻等于直接和國民黨的歷史、主權(quán)觀對著干，更犯了駐外人員的大忌。齋藤自此被臺灣政府“冷凍”，從“總統(tǒng)”、“國安會秘書長”到對口的“外交部”，完全求見無門。

換一個場景：6月22日，即將卸任的美國在臺協(xié)會（American Instltute in Talwan，簡稱“AIT”）臺北辦事處處長楊蘇棣來到臺北市郊的內(nèi)湖，和市長郝龍斌一起主持新館辦公樓的預定地揭示典禮。這棟面積達到1.4萬平方米的新館，預計耗費1.7億美元。

AIT是第一個在臺灣自己興建辦公樓的外國代表處。更引人注意的是，去年4月中，一則A1T刊登在臺灣一份英文報紙上的招標廣告，在新建辦公樓的項目中，赫然列出了“陸戰(zhàn)隊營房”這個項目。這意味著“新居落成”后，這棟辦公樓很可能像美國駐其他國家的大使館一樣，由自家的陸戰(zhàn)隊負責安全維護任務。

上述兩個場景，都帶出一個綜合印象：不論是日本交流協(xié)會的齋藤正樹，還是AIT的楊蘇棣，作為日、美派駐臺灣的代表，他們說話的代表性、行動的準則，乃至獲得的禮遇和“外交”豁免權(quán)，都和出使其他國家的“大使”沒有差別。

1970年代起“化官為民”

這段歷史要從1970年代說起。1971年，國民黨統(tǒng)治的“中華民國”退出聯(lián)合國，中國代表權(quán)轉(zhuǎn)由統(tǒng)治大陸的中共政權(quán)接手，放棄承認臺灣、轉(zhuǎn)和中華人民共和國建交的國家迅速增加，兩岸邦交國的數(shù)目逆轉(zhuǎn)，差距急速拉開。

對大部分國家而言，和國民黨政府斷交，不過就是降旗、撤館、走人。但對于認定臺灣具有重要戰(zhàn)略利益的美國、日本，把外交關系從臺灣轉(zhuǎn)向北京的同時，需要通過一連串的安排，一方面尋求北京的諒解，讓駐在臺灣的人員“化官為民”，用這種方式確保在臺灣的利益不會因為正式外交關系斷絕而流失。

臺、日斷交，為1970年代臺灣的連串挫敗拉開序幕。

1972年，親臺的首相佐藤榮作辭職，自民黨內(nèi)群雄并起，其中福田赳夫是旗幟鮮明的親臺派，與蔣介石關系深厚；田中角榮，則全力推動和中國大陸建交。經(jīng)過黨內(nèi)投票，田中角榮勝出，臺日斷交成為定局。

田中上任后，于當年9月25日和外相大平正芳飛往北京，和當時的總理周恩來、外交部長姬鵬飛談判建交事宜。28日，在最后一回合的談判中，大平正式向周恩來提出“臺灣問題”。

大平指出，當時不論是讀書、工作或做生意，在臺灣常住的日本人超過4000，加上平均每天1000名旅客，臺、日兩地方方面面的關系千絲萬縷，不可能一刀兩斷。因此，日方請求，在與中國建立正式外交關系后，現(xiàn)有實際存在的臺日關系，日方仍希望以民間名義繼續(xù)保持。日本不期待中方對此表示“同意”，但是否能表示“理解”？

聽了日方的要求，周恩來當即表示可以理解，建構(gòu)斷交后的臺、日關系，從這里跨出了第一步。

依據(jù)中、日兩國達成的諒解，臺日的關系必須保持“非官方”。因此，臺、日雙方磋商后，決定各自成立一個民間協(xié)會，接受雙方政府委托，處理臺、日“外交”事務。

當年12月1日，日本成立“交流協(xié)會”，隔天臺灣成立“亞東關系協(xié)會”。亞東關系協(xié)會名義上是由54名工商界人士出面成立。在海峽兩岸備受尊崇的?；鶗岸麻L辜振甫，就是亞協(xié)第一任常務監(jiān)事，連戰(zhàn)、王永慶也都名列發(fā)起人。

之后雙方定下協(xié)議，臺灣亞東關系協(xié)會和日本交流協(xié)會，可以各自到對方境內(nèi)設辦事處。亞協(xié)在東京、大阪、福岡設處；交流協(xié)會則在臺北、高雄成立辦公室。日本派駐臺灣的“大使”，正式名稱是“日本交流協(xié)會臺北事務所所長”，由原本駐臺的公使伊藤博教轉(zhuǎn)任；臺灣駐日使節(jié)稱為“亞東關系協(xié)會駐日代表”，由國民黨大佬馬樹禮出任。

臺日新關系確定了，對國民黨政府而言，這是一個在無可如何的大環(huán)境下，使盡全力才撐出的一線生天。對外關系的另一個階段，就此開始。

臺日斷交6年后，臺灣和“堅強盟友”美國的外交關系也發(fā)生變化，卡特總統(tǒng)宣布1979年1月1日正式和中國建交，同時斷絕和臺灣的外交關系。

但有了“亞協(xié)VS.交流協(xié)會”的模式在前，美國和臺灣最后也依照幾乎一模一樣的模式，建立了新關系：美國成立“美國在臺協(xié)會”，臺灣對口單位的名稱有點拗口——“北美事務協(xié)調(diào)委員會”，協(xié)調(diào)會名為“北美”卻不管加拿大，更不過問墨西哥，不過又是一次掩耳盜鈴的名稱安排。

之所以要比較仔細地介紹這一段歷史，是因為“亞協(xié)VS交流協(xié)會”這個白手套架構(gòu)，是一個同時得到臺灣、中國大陸和日本三方接受或諒解的模式。在這三方博弈的過程中，不只創(chuàng)設制度，更形塑了一套共同的政治論述：未來臺灣不管和哪個國家交往，只要是戴上“民旬”這個白手套，中共政府就有一個足以睜一只眼、閉一只眼的臺階下。相對的，臺灣再怎么認為“民間身份”有辱尊嚴，礙于現(xiàn)實，也只能咬牙接受。

理解這一套思維，對掌握兩岸關系的歷史至關重要。從1970年代到今天，兩岸在國際社會上的互動，基本上都在這個框架下進行一甚至當兩岸在建構(gòu)、開展彼此的關系時，“?；鶗S.海協(xié)會”這個模式，依然可以見到“亞協(xié)vs.交流協(xié)會”的影子。

深化中的“外交”關系

這種以白手套交往的模式，在運作之初，為了避免大陸的抗議，“民間性”是保持得相當純粹的。例如最早亞協(xié)駐日代表處明明可以直接發(fā)放日本人赴臺簽證，但卻要以臺灣“駐大韓民國大使館”的名義簽發(fā)——臺灣和韓國直到1992年才斷交。

再者，AIT或日本交流協(xié)會派駐臺灣的人員，雖然都是政府外交官，但卻被要求辦理“離職”或“休職”手續(xù)后，才能以“平民”身份來臺工作。

直到今天，日本交流協(xié)會仍然這樣規(guī)定，但AIT的官員前幾年開始，已經(jīng)不用辦“離職”，就算派駐臺灣，公務員資歷也不會中斷。

駐臺官員要不要“辦退休”只是件小事，J卻具體而微地呈現(xiàn)出，經(jīng)過30年的運作，這些擔任中介團體的“協(xié)會”，如今只剩亞協(xié)還有些許作用，美臺間的協(xié)會早就成了空殼子。 AIT和交流協(xié)會臺北事務所，如今都由AIT的臺北處長和協(xié)會臺北事務所所長直接向美國國務院和日本外務省匯報工作、接受指令，“協(xié)會”的人員根本無從過問。AIT理事主席薄瑞光，更是早就常住在夏威夷，不進華府的會所辦公。

因此，回到文章的開頭，美、日派駐臺灣的代表處，實質(zhì)上就是一個有實無名的“大使館”。在臺灣的“外交”版圖里，美國向來是重中之重，AIT臺北辦事處無論是人員編組還是行事規(guī)范，都和一般大使館無異。

更有甚之，美國駐外大使是政治任命，但和其他大使相比，出使臺北不必經(jīng)國會聽證，免去不少“折騰”。但近年來，部分美國國會議員也主張AIT臺北處長需要經(jīng)國會同意，如果此議成真，就和一個正式大使的派任程序相差無幾了。

AIT臺北辦事處編制有政治、經(jīng)濟、商務、文化新聞、農(nóng)業(yè)、研究計劃、華語教學，以及主管軍事合作的“技術組”與“聯(lián)絡組”。從這個編制就可以看出，美國對臺灣的工作方方面面，無所不包。

軍事、戰(zhàn)略領域的合作，不論斷交前后，都是臺美關系的核心。AIT臺北辦事處的“技術組”與“聯(lián)絡組”，前者負責武器系統(tǒng)的采購、維護事宜；后者職司情報交換業(yè)務。這兩組在獨立樓層辦公，設有特別的門禁，不是該組成員或獲授權(quán)的主管，一概嚴禁進入，兩組人員行事也異常低調(diào)。

臺美斷交前，美軍是以“顧問團”形式，派出現(xiàn)役軍官駐臺，斷交后迄1990年代，派駐臺灣的全部是文職官員。直到2004年12月，AIT證實美國將派遣現(xiàn)役陸軍上校衛(wèi)爾諾（AI Wilner）擔任聯(lián)絡組組長，但事實上，衛(wèi)爾諾已經(jīng)AIT公開證實前一個月到任。AIT臺北辦事處長楊蘇棣日后也多次公開表示，能促成現(xiàn)役軍官駐臺，是他任內(nèi)最大的成就之一。

衛(wèi)爾諾只是臺面上看得到的現(xiàn)役軍官，事實上，過去10年，隨著大陸國力增強，臺灣軍方和美軍的合作快速深化，臺灣媒體已經(jīng)多次報道，在臺軍的作戰(zhàn)中樞“衡山指揮所”里，已經(jīng)有常設的美軍聯(lián)絡官席位。

除了AIT的常駐人員外，臺灣軍方也在每年最重要的漢光演習中，以“約聘顧問”的名義，請美軍退役將領參與觀摩、指導。出身海軍，曾任美軍太平洋司令的現(xiàn)任國家情報總監(jiān)布萊爾，就曾經(jīng)多次率團來臺，對臺灣的軍事實力了如指掌。

除了政治、軍事的合作外，美國在“軟實力領域”下的功夫之深，通常不被注意。當中具有代表性、值得一提的是“國際訪客計劃”（Intemational Visitor），這個計劃要求AIT臺北辦事處的每個單位，在其業(yè)務范圍內(nèi)，發(fā)掘有潛力的對象，免費到美國參訪相關政府機關、智庫和非政府組織，傳遞美國經(jīng)驗，包括記者、年輕學者、研究人員、新生代政治人物和企業(yè)家，都是經(jīng)常被邀請的對象。

比短期國際訪客計劃更高的，還有艾森豪威爾獎學金、傅爾布菜特獎學金等計劃，前者包括連戰(zhàn)之子連勝文、民進黨前立委郭正亮、中信金控董事長辜仲諒，都曾經(jīng)獲得贊助。事實上，臺灣在政治、經(jīng)濟、企業(yè)、學術乃至文化藝術界的精英，十之八九都是留學美國。

由此可見，為了確保臺灣能長久、穩(wěn)定地由親美勢力掌握，美國對臺灣精英的拉攏，不分政治立場，遍及各專業(yè)領域，網(wǎng)絡之綿密、用力之深，絕非其他國家能夠相比。

臺灣“外交”事務，重要性僅次于美國的是日本。日本交流協(xié)會臺北事務所，包含臺籍雇員，工作人員接近百人，和韓國大使館相當，是日本除了駐中、美、俄等大國之外，規(guī)模屬于第二級的海外派駐機構(gòu)。由此可見，對日本外務省而言，“交流協(xié)會臺北事務所”非但是個“大使館”，而且還不是一般普普通通的“大使館”。

在日本交流協(xié)會網(wǎng)站上公布的組織圖，臺北事務所只設“經(jīng)濟”和“總務”（秘書）兩個處，但實際情況絕對不這么單純，除了經(jīng)濟，臺北事務所還包括文化交流和領事事務組，但后者容易被聯(lián)想為官方外交關系，因而不被列在組織圖中。同樣被省略、以“隱形”方式存在的，還有最重要的政治組——政治組沒有組長，而是由秘書長親自領導。舉凡對臺灣政界的私下拜會、游說、情資收集，都是由秘書長擔綱。

民進黨執(zhí)政時，“國安會”秘書長邱義仁自己抓對日關系。為了做好對日關系，他不惜從五十音開始學日文，身邊工作的人全都得跟著上課，據(jù)說“國安日文班”的要求之嚴、功課之多，讓跟在邱義仁身邊的人叫苦連天。直到民進黨內(nèi)留學日本的林成蔚接任國安會咨詢委員，分擔部分對日聯(lián)絡工作后，邱義仁才比較放松。

但也正是憑著這樣的苦功，邱義仁和他的“對口”——2001到2003年任職臺北事務所秘書長的垂秀夫結(jié)下深厚的交情。這位留學南京大學，在中、港、臺三地都歷練過的外交官，去年8月接掌了日本外務省中國課課長，但據(jù)透露，垂秀夫親臺的色彩相當鮮明。

陳水扁執(zhí)政8年，堪稱達到臺、日關系的高峰。三任日本駐臺代表中，以2005到2008年任職的池田維與扁政府關系最好。光在2007年到2008年一年多時間，池田和陳水扁單獨餐敘就超過3次。比起美國在扁執(zhí)政末期的不假辭色，陳水扁對日本代表的表現(xiàn)，想必是點滴在心頭的。

臺灣和日本的軍事交流，也起于綠營執(zhí)政時期。2003年，陸軍出身、長年負責情報工作的退役少將長野陽一，成為第一個派駐臺灣的“武官”。這個職務在臺北事務所不隸屬任何單位，直接對所長負責，對外職銜是“主任”。長野駐臺期間，促成日本退役海軍軍官來臺觀摩“康平”操演，指導臺灣海軍的掃、布雷技巧；也成功讓臺灣的陸軍總司令胡鎮(zhèn)埔訪問日本。

2007年5月，同樣出身陸軍的笠原直樹，接替任滿4年的長野陽一，日本以剛退役的將領赴臺擔任軍事聯(lián)絡官的模式，可望就此成為定制。

名實不符的“外交”事務

和臺灣與其他無邦交國家交往模式相比，美、日兩國與臺灣交往的形式最細致、最繁瑣。其他沒有正式邦交的國家，就直接和臺灣互設“民間”性質(zhì)的辦事處，不再經(jīng)過任何“協(xié)會”中介。

為什么對美、目特別有白手套，而其他國家沒有？原因之一是美、日在與臺灣斷交時，原本使館需要“就地轉(zhuǎn)換性質(zhì)”，改隸“協(xié)會”。但其他國家，大都是斷交一段時間后，才逐步恢復和臺灣的關系。例如法國1964年和臺灣斷交，1979年先設立“法亞貿(mào)易促進會”和“臺北法國文化科技中心”，1988年再合并成“法國在臺協(xié)會”。

另一個例子是1965年才獨立的新加坡，起先與兩岸都沒有發(fā)展外交關系，到1979年才開辦“駐臺北商務代表辦事處”。在臺灣，熟悉政情的人都知道，臺新關系之深，一度甚至接近“準軍事同盟”，但名義上，新加坡也不過是個“民間”代表處。由此可見，除非兩岸關系發(fā)生根本性變化，否則對臺灣而言，“外交”事務的“名”與“實”，永遠是站在對立面的。