促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的公共財政政策研究

孟　麗

循環(huán)經(jīng)濟是集經(jīng)濟、技術(shù)、社會于一體的系統(tǒng)工程，其啟動和推廣離不開政府的政策支持，其中財稅政策是比較理想的政策手段。通過財稅政策來鼓勵對環(huán)境有建設意義的活動，阻止對環(huán)境有破壞性的活動，就能把經(jīng)濟引向可持續(xù)發(fā)展的道路。從目前來看，與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟相適應，要著力從以下方面調(diào)整財政政策：

一、進一步加大財政支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的投資力度

一是對促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的國家基礎性、公益性、戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)予以投資傾斜。逐步建立起政府環(huán)保投資機制，確定在一定時期內(nèi)環(huán)保投入占總財政支出的比例。二是我國各級政府應該建立起專門用于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的專項資金，用來支持循環(huán)經(jīng)濟領域新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝等的研發(fā)、使用和推廣等。同時可考慮設立中央對地方的發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟專項基金，提供優(yōu)惠貸款。三是將節(jié)能環(huán)?？颇考{入財政預算體系。我國目前財政預算支出中，有環(huán)保支出科目，但沒有與環(huán)境與資源相關的節(jié)能科目。這會導致大部分政府節(jié)能投入成為適應時政需要的短期行為，削弱財政支出對循環(huán)經(jīng)濟的長期支持力度。所以，在進行預算支出調(diào)整時，應將環(huán)境保護、節(jié)能支出作為預算支出的大類單列，并下設環(huán)境監(jiān)測、污染治理、環(huán)境規(guī)則及各類資源保護等子目。把環(huán)保、節(jié)能支出作為財政的經(jīng)常性支出，加強政府財政對這類支出的保障力度，通過公共財政改革為環(huán)境保護、資源節(jié)約提供新的資金支持渠道。四是設立節(jié)能減排貢獻獎。將節(jié)能減排貢獻獎納入國家科技進步獎的子項目，重點用于鼓勵節(jié)能設備的研制、技術(shù)發(fā)明、節(jié)能減排效果明顯的單位和個人，提高人們發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的積極性。

二、按照循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的要求進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

一是在投資性支出方面，應重點用于有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的配套公共設施建設，例如，大型水利工程、城市地下管道鋪設、綠色園林城市建設、公路修建等。同時加強對污染治理、廢舊物品回收處理和再利用技術(shù)的研究與開發(fā)等公用性事業(yè)的支持力度。二是在消費性支出方面，政府可制定相關的采購政策鼓勵再循環(huán)利用。通過政府的綠色購買行為，優(yōu)先采購具有綠色標志的、資源循環(huán)再生產(chǎn)品、通過ISO14000體系認證企業(yè)產(chǎn)品和其它節(jié)能、節(jié)水、節(jié)約資源的綠色產(chǎn)品，以此鼓勵企業(yè)清潔生產(chǎn)，引導社會團體和公眾積極參與綠色消費活動，影響消費者消費方向和企業(yè)的生產(chǎn)方向，從而促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。三是在轉(zhuǎn)移性支出方面，通過財政補貼措施，如物價補貼、企業(yè)虧損補貼、財政貼息、稅前還貸、加速折舊等，引導資源向發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的方向流動。

三、逐步調(diào)整和完善我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的稅收政策

(一)增強資源稅的環(huán)境保護功能

一是擴大資源稅的征收范圍。一方面在現(xiàn)行資源稅的基礎上，將土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地熱等自然資源列入納稅范圍；另一方面可將現(xiàn)行資源性收費，如礦產(chǎn)資源管理費、林業(yè)補償費、育林基金、林政保護費、電力基金、水資源費、漁業(yè)資源費等改費為稅。二是完善計稅依據(jù)。對從量定額征收的應稅資源的計稅數(shù)量，由銷售或使用數(shù)量改為實際開采或生產(chǎn)數(shù)量，而對于是否已經(jīng)銷售或使用則不予考慮。并適當提高單位稅額，特別是對非再生性、非替代性、稀缺性資源征以重稅，以此限制掠奪性開采與開發(fā)，把資源開采和使用同企業(yè)和居民的切身利益結(jié)合起來，以提高資源的開發(fā)利用率。三是合理設計稅率水平。要將資源稅和環(huán)境成本以及資源的合理開發(fā)、養(yǎng)護、恢復等掛鉤，根據(jù)不可再生資源替代品開發(fā)的成本、可再生資源的再生成本、生態(tài)補償?shù)膬r值等因素，合理確定和調(diào)整資源稅的稅率。另外，還要制定必要的鼓勵資源回收利用、開發(fā)利用替代資源的稅收優(yōu)惠政策，提高資源的利用率，使資源稅真正成為發(fā)揮環(huán)境保護功能的稅種。

(二)建立企業(yè)所得稅對發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的激勵機制

企業(yè)所得稅是引導社會投資方向、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要政策工具?！墙⒁援a(chǎn)業(yè)導向為主、區(qū)域?qū)驗檩o的所得稅優(yōu)惠機制，對不同產(chǎn)業(yè)部門制定不同的稅收政策，確定不同的稅負水平。這種區(qū)別對待的稅收政策有利于促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，體現(xiàn)政策導向作用，這必將為循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造出嶄新的天地。二是加大對節(jié)能設備和產(chǎn)品研發(fā)費用的稅前抵扣比例。如可規(guī)定企業(yè)當年發(fā)生的用于節(jié)能設備、產(chǎn)品的研發(fā)費用可以在聽得稅前據(jù)實列支，并可按已發(fā)生費用的—定比例在所得稅前增列。同時建立研發(fā)專項基金，用于以后企業(yè)節(jié)能設備、產(chǎn)品的開發(fā)與研制。三是對單位和個人為生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品服務的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)培訓、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務、技術(shù)承包所取得的技術(shù)性服務收入，可予以一定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠。四是企業(yè)用于清潔生產(chǎn)審核和培訓的費用'可以列入企業(yè)經(jīng)營成本；對于企業(yè)用于環(huán)境保護的投資實行稅收抵扣；對企業(yè)為減少污染而購入的環(huán)保節(jié)能設備實行加速折舊或在一定幅度內(nèi)實行投資抵免企業(yè)當年新增所得稅優(yōu)惠政策；對企業(yè)購買的防治污染的專利技術(shù)等無形資產(chǎn)允許一次攤銷。五是企業(yè)用于環(huán)保及環(huán)境美化方面的捐贈，可享受與普通捐贈相同的稅收優(yōu)惠待遇。

(三)完善增值稅制度，體現(xiàn)綠色稅收理念

一是盡快在環(huán)保和節(jié)能等固定資產(chǎn)的購置上實行消費型增值稅，以適應企業(yè)技術(shù)進步、技術(shù)創(chuàng)新的迫切需要，為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟創(chuàng)造一個良好的技術(shù)支撐體系。二是完善增值稅抵扣鏈條。首先，對資源綜合利用企業(yè)(如垃圾電廠、廢舊電池處理廠)從外部購入或無償取得的廢渣等原材料、循環(huán)利用的內(nèi)部廢物等納入增值稅抵扣鏈條中，在核實購入量、使用量等數(shù)據(jù)基礎上準予抵扣，從而降低企業(yè)稅負，促進資源的循環(huán)利用；其次，以合理拉開利用再生資源和資源綜合利用與原生資源之間的稅負差距為目標，通過提高進項稅抵扣的辦法，實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的稅收優(yōu)勢。如允許廢舊輪胎綜合利用企業(yè)在取得廢舊輪胎時按10％(或更高)抵扣進項稅，翻新輪胎實行13％(或更低)的低稅率。三是繼續(xù)完善和擴大與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展相關領域的增值稅優(yōu)惠政策。為了鼓勵資源綜合利用和廢舊物資的循環(huán)利用，當前我國對部分資源綜合利用產(chǎn)品實行了免征增值稅的規(guī)定，取得了較好的效果，應該說這也是促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重要措施。下一步應考慮繼續(xù)完善和擴大與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展相關領域的增值稅優(yōu)惠政策，如選定一些節(jié)約效果異常顯著且因價格等因素制約其推廣的重大節(jié)能、環(huán)保設備和產(chǎn)品，國家在一定期限內(nèi)實行一定的增值稅減免優(yōu)惠政策，或在一定期限內(nèi)，實行增值稅即征即退措施，達到增加企業(yè)發(fā)展后勁、擴大技術(shù)、產(chǎn)品的推廣和使用。同時，取消對農(nóng)膜、農(nóng)藥特別是劇毒農(nóng)藥免征增值稅規(guī)定，以免對土壤和水資源的保護產(chǎn)生不良影響。

(四)強化消費稅的調(diào)控功能

一是將非循環(huán)經(jīng)濟范疇的重要消費品納入消費稅范圍，以此拉開其與循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)品的稅負差距。尤其是應把資源消耗量大的消費品，如一次性生活用品、高檔建材、原漿紙列入消費稅的征收范圍；二是對污染環(huán)境的消費行為，可以通過對企業(yè)生產(chǎn)有害環(huán)境的產(chǎn)品征收消費稅的方式，提高其生產(chǎn)成本，通過價格

信號限制破壞生態(tài)環(huán)境的消費，鼓勵健康性的消費和保護資源環(huán)境的綠色消費。三是為了促進節(jié)能，對使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具實行低稅或免稅。對于資源消耗量小、能循環(huán)利用資源的產(chǎn)品和不會對環(huán)境造成污染的綠色產(chǎn)品、清潔產(chǎn)品不征收消費稅。四是可考慮取消消費稅中對汽油、柴油的課征，對汽油、柴油、重油等在其銷售環(huán)節(jié)從價開征燃油稅。這樣一方面可以控制燃油的使用，保護大氣環(huán)境，另一方面也增加國家稅收收人。同時，考慮適當提高含鉛汽油和低標號汽油的稅收負擔，以抑制含鉛汽油的消費，鼓勵使用高標號汽油和無鉛汽油。

(五)制定石油消費稅收政策，以加快刺激石油的清潔消費、技術(shù)進步和對清潔能源的使用

石油消費稅的征收應該具有非常重大的戰(zhàn)略意義，建議政府在制定石油消費稅收調(diào)節(jié)政策時考慮以下幾個方面：一是在工業(yè)(尤其是高油耗工業(yè)終端)石油消費的管理方面，要研究根據(jù)不同行業(yè)的石油消費特點及其合理性，制定不同的技術(shù)經(jīng)濟標準(單耗標準)。比如，根據(jù)技術(shù)發(fā)展的不同階段采用分階段的石油消費“單耗”標準，對超標石油消費可以使用高稅收進行調(diào)節(jié)，逐步使其達到一定的單耗標準，或者在一定期限內(nèi)利用稅收手段促進其技術(shù)更新。二是政府應出臺新的機動車油耗標準，并對不符合新燃油標準的機動車加重收取石油消費稅，利用這部分稅收鼓勵石油的清潔使用和刺激用油行業(yè)的技術(shù)進步。三是針對城市的機動車燃油和道路占用狀況，研究如何根據(jù)不同類型的交通工具，在綜合考慮其載運能力、平均載客人數(shù)、道路空間占用等指標條件下，制定不同的燃油稅收政策。四是為了緩解城市的機動車污染和交通堵塞現(xiàn)象，城市在實施國家有關石油稅收制度的同時，還應制定一些地方性法規(guī)。比如，應該對城市(尤其是大城市)規(guī)定碳氫化合物的排放標準，并考慮機動車的有效壽命和淘汰年限，適度限制外地機動車進入大城市等因素。

四、適時開征發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的新稅種

稅收支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要舉措之一就是開征若干發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的新稅種。開征的目的就是要按照循環(huán)經(jīng)濟“3R”原則，用促進資源的循環(huán)利用和再利用來發(fā)展經(jīng)濟。

一是開征原生材料稅，目的是為了促進人們少用原生材料，多進行再循環(huán)。原生材料主要指第一次投入生產(chǎn)等環(huán)節(jié)的材料，如原木、棉花等。二是開征環(huán)境保護稅。其目的就是為實現(xiàn)特定的環(huán)保目標，通過強化納稅人的環(huán)保行為，引導企業(yè)與個人放棄或收斂破壞環(huán)境的生產(chǎn)活動和消費行為；同時籌集環(huán)保資金，用于環(huán)境與資源的保護，對國家的可持續(xù)發(fā)展提供資金支持。三是征收填埋和焚燒稅。主要是鼓勵再循環(huán)和再利用，比如麥稈的焚燒，既浪費又污染環(huán)境，可征稅之。垃圾填埋具有成本低的特點，收取填埋稅使這條最便宜的垃圾處理途徑的成本增加，因而可以使減量和再生利用資源顯示出吸引力。四是建立“綠色關稅”體系。一般講，綠色關稅體系包括出口稅和進口稅，從進口稅收方面，可以從兩方面考慮：一是在合理數(shù)量范圍內(nèi)，對進口國內(nèi)不能生產(chǎn)的直接用于生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的設備、環(huán)境監(jiān)測儀器以及環(huán)境無害化技術(shù)，減征或免征進口關稅和進口環(huán)節(jié)的增值稅；二是對一些污染嚴重，影響生態(tài)環(huán)境的進口產(chǎn)品課以進口附加稅或是限制其進口。從出口稅收方面來看，應當考慮根據(jù)國家能源政策導向，針對原材料、初級產(chǎn)品、半成品調(diào)整出口貨物退稅率。通過降低乃至取消部分資源性產(chǎn)品的退稅率來控制資源性產(chǎn)品的出口。建立綠色關稅的目的，可以有效保護可能用竭的國內(nèi)資源；改善我國的出口結(jié)構(gòu)，鼓勵高附加值的技術(shù)密集型產(chǎn)品出口；提高進口的質(zhì)量，減少污染產(chǎn)品的進口；建立對外貿(mào)易的“綠色壁壘”；增加環(huán)境保護資金。

(作者單位：重慶工商大學財政金融學院)