對內(nèi)蒙古發(fā)行地方政府債券的幾點建議

內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心課題組

在國內(nèi)經(jīng)濟增速持續(xù)回落、國際經(jīng)濟環(huán)境繼續(xù)惡化的大背景下，為促進投資和消費需求，保持經(jīng)濟較快增長，同時，進一步促進地方政府公共服務(wù)融資渠道多元化，從根本上改變地方政府“土地財政”的局面，研究放開地方政府發(fā)行債券勢在必行。國家可以先在經(jīng)濟發(fā)展條件較好和資源型省區(qū)選擇試點。以資源型產(chǎn)業(yè)為主的內(nèi)蒙古，具備了作為國家試點的基本條件。本文在相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合內(nèi)蒙古的實際情況，提出了內(nèi)蒙古成為發(fā)行地方政府債券試點省區(qū)的幾點建議。

一、地方政府債券的基本含義及國外發(fā)展現(xiàn)狀

地方政府債券是指地方政府根據(jù)信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證，是指有財政收入的地方政府及地方公共機構(gòu)發(fā)行的債券。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。同中央政府發(fā)行的國債一樣，地方政府債券一般也是以當?shù)卣亩愂漳芰ψ鳛檫€本付息的擔保。

允許地方政府舉債正在成為世界潮流。據(jù)統(tǒng)計，目前世界53個主要國家中，有37個允許地方政府舉債。在大多數(shù)市場經(jīng)濟國家，地方財政獨立于中央財政，中央預(yù)算和地方預(yù)算各自獨立編制，因而，地方政府發(fā)債是一個極其普遍的現(xiàn)象。在美國、日本、法國、德國、英國等，都有較完善和成熟的地方政府債券市場。地方債券市場作為地方政府融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分，在這些國家的地方經(jīng)濟發(fā)展中扮演著十分重要的角色和發(fā)揮著十分重大的作用。發(fā)行這類債券的目的，是為了籌措一定數(shù)量的資金用于滿足市政建設(shè)、文化進步、公共安全、自然資源保護等方面的資金需要。例如，美國的地方債券稱市政債券，主要分兩類：一類是以州和地方政府的稅收為擔保的普通債務(wù)債券，其資信級別較高所籌資金通常用于教育、治安和防火等基本市政服務(wù)；另一類是以當?shù)卣椖康玫降氖找鎭韮斶€本息的收入債券，政府不予擔保，所籌資金主要用于建設(shè)收費公路、收費大學生宿舍、收費運輸系統(tǒng)和灌溉系統(tǒng)等。日本的地方債券稱地方債，其利息收入享受免稅待遇，原則上不在交易所上市。英國的地方債券稱地方當局債券，可以在倫敦證券交易所上市，地方當局發(fā)行債券的額度由英格蘭銀行負責控制。

二、新形勢下，國家放行地方政府發(fā)行債券可能性增大

與國外一些國家相比，我國債券市場還極不完善，不僅債券品種很少，而且在發(fā)展速度上也比股票市場、投資基金遜色，因此債券市場的發(fā)展應(yīng)成為下一階段我國資本市場發(fā)展的重點之一。有專家估計，我國目前至少有12萬億元民間資本被閑置，基于此，充分運用閑置資金，大力發(fā)展債券市場應(yīng)是我國下一步投融資體制改革的核心任務(wù)之一。

由于我國1995年起實施的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券(除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外)，因此，我國目前的政府債券僅限于中央政府債券。但地方政府在諸如橋梁、公路、隧道、供水、供氣等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中又面臨資金短缺的問題，于是形成了具有中國特色的地方政府債券，即以企業(yè)債券的形式發(fā)行地方政府債券。如1999年上海城市建設(shè)投資開發(fā)公司發(fā)行5億元浦東建設(shè)債券，名義上是公司債券，但所籌資金則是用于上海地鐵建設(shè)；濟南自來水公司發(fā)行1.5億元供水建設(shè)債券，名義上是公司債券，而所籌資金則用于濟南自來水設(shè)施建設(shè)。近幾年，國債發(fā)行總規(guī)模中有少量中央政府代地方政府發(fā)行的債券，其中2001年為400億元，2002年為250億元，2003年為250億元，2004年為150億元，2005年為100億元。

國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組對我國各級地方債務(wù)進行了初步摸底，據(jù)統(tǒng)計，我國地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上，其中，地方基層政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)負債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債400萬元。與其讓地方政府不規(guī)范的發(fā)債行為隱蔽地存在并積累風險，不如逐漸整合、規(guī)范，將其從“幕后”請到“前臺”，增強地方債券的透明度和法律約束，促進其健康發(fā)展。

從當前的實際情況來看，我國具備了放行地方政府發(fā)行債券的基本條件和有利時機。一是適應(yīng)當前擴大內(nèi)需的需要。隨著國際金融危機加速向?qū)嶓w經(jīng)濟蔓延，我國也將面臨更加嚴重的沖擊。為應(yīng)對挑戰(zhàn)，到2010年底，中央將安排11800億元投資，這筆投資可帶動大概4萬億元的投資規(guī)模。同時，各地方政府也先后公布了自己的投資計劃，初步統(tǒng)計有十幾萬億元之多，巨大的資金需求將為放行地方政府債券提供前所未有的契機；二是資金供給豐富。中國是世界上儲蓄率最高的國家之一，平均儲蓄率達到35％－40％，而當前我國居民個人投資者的投資渠道相對有限，地方政府債券作為一種“銀邊債券”，被認為是安全性僅次于“金邊債券”的一種債券，而且，投資者購買地方政府債券所獲得的利息收入一般都免交所得稅，這對投資者有很強的吸引力。三是債務(wù)發(fā)行與管理具備了豐富的經(jīng)驗。我國已有多年的國債、企業(yè)債、金融債發(fā)行經(jīng)驗，特別是20多年的國債發(fā)行實踐使我國在債券的發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)?利率結(jié)構(gòu)等方面都積累了豐富的經(jīng)驗，同時也培養(yǎng)了一批精通債券發(fā)行和流通的中介機構(gòu)和專業(yè)人員，這些都為地方政府債券的順利發(fā)行提供了技術(shù)上的支持和保證。

三、內(nèi)蒙古爭取成為地方政府債券發(fā)行試點省區(qū)的可能性

(一)近年來內(nèi)蒙古經(jīng)濟的快速發(fā)展和財政收入的不斷提高為爭取作為地方政府債券發(fā)行試點省區(qū)奠定了基礎(chǔ)

“十五”以來，我區(qū)整體經(jīng)濟保持了持續(xù)快速發(fā)展的良好態(tài)勢，規(guī)模不斷壯大，在全國的位次逐步上升。2007年全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值達到6091.12億元，已經(jīng)連續(xù)6年增速居全國第1，生產(chǎn)總值占全國的比重由1.6％提高到2.2％，經(jīng)濟總量躍居到全國的第16位。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，財政收入明顯增加，2007年，全區(qū)財政總收入達到1018.14億元，是2000年的6.54倍，年均增長30.78％，增速快于全國平均水平9.63百分點，財政收入占生產(chǎn)總值的比重由11.11％提高到16.7％，財政收入在全國的位次上升至第17位。經(jīng)濟的快速發(fā)展和規(guī)模的逐步壯大、財政收入的不斷提高為我們爭取地方政府債券試點省區(qū)提供了較為堅實的基礎(chǔ)。

(二)從內(nèi)蒙古的資源稟斌和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點來看，具備了爭取成為試點省區(qū)的基本條件

目前來看，有兩類地方政府會優(yōu)先獲準發(fā)行債券。一類是有特別目的需要發(fā)債融資的，比如以開發(fā)能源為目的。一旦發(fā)行債券，石油、煤炭等資源就可以馬上進行開發(fā)了。這些項目所帶來的豐厚利潤完全可以來償還債務(wù)。還有一類是經(jīng)濟實力較強的重點城市。從我區(qū)資源特點和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

的實際情況看，我們具備了作為試點省區(qū)的基本條件。一方面資源稟斌條件較好。我區(qū)是優(yōu)勢聚集、亟待勘探開發(fā)的資源富地，是新世紀我國重要的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)基地。全區(qū)各類礦產(chǎn)保有儲量潛在總價值為13.41萬億元，居全國第3位。人均擁有礦產(chǎn)資源的潛在價值為56.73萬元，居全國之首。另一方面產(chǎn)業(yè)是以典型的資源型產(chǎn)業(yè)為主。作為國家重要的能源重點化工基地，能源、化工、冶金、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、裝備制造和高新技術(shù)六大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為拉動內(nèi)蒙古工業(yè)快速增長的主要動力。2007年煤電工業(yè)實現(xiàn)增加值787.19億元，占規(guī)模以上工業(yè)的33.3％。全年資源類產(chǎn)業(yè)稅收收入完成160.8億元，占第二產(chǎn)業(yè)全部稅收收入的55.8％。同時，我區(qū)煤電產(chǎn)業(yè)在全國占有重要地位，是全國外送電量最大的省份，能源供給的外向度相當大。資源型產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展及良好的收益為我們爭取作為試點省區(qū)提供了最基本的條件。

(三)較為落后的基礎(chǔ)設(shè)施水平為內(nèi)蒙古發(fā)行地方政府債券提高了較大的需求空間

對于內(nèi)蒙古這樣一個經(jīng)濟正處于起飛階段的欠發(fā)達地區(qū)來說，當前基礎(chǔ)設(shè)施水平總體來說還是比較滯后的，資金制約比較嚴重，基礎(chǔ)設(shè)施仍相對薄弱。交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，運輸網(wǎng)絡(luò)規(guī)模小，總量不足，我區(qū)鐵路、公路網(wǎng)密度均低于全國平均水平。內(nèi)蒙古作為能源重化工、農(nóng)畜產(chǎn)品的重要輸出地，對交通設(shè)施的依賴性比較強，爭取成為發(fā)行地方政府債券的試點省區(qū)，加快我區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無論是對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級還是保持經(jīng)濟持續(xù)增長的后勁，都具有重要的意義。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施方面，城鎮(zhèn)化水平偏低，存在著城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，基礎(chǔ)設(shè)施滯后，布局分散，城鎮(zhèn)功能定位和產(chǎn)業(yè)分工不明確等問題。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要政府進行引導(dǎo)性開發(fā)投資(包括交通、水、電等)，而我區(qū)地方政府由于資金缺乏、投入不足，抑制了城市化應(yīng)有的進程，因此，開拓新的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道尤為重要，爭取成為國家放行地方政府債券的試點省區(qū)，無疑為我區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了較好的發(fā)展機遇。

(四)豐裕的民間資金為內(nèi)蒙古發(fā)行地方政府債券提供了充足的債券購買能力

近年來，隨著我區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入水平大幅提高。2000年-2007年全區(qū)人均生產(chǎn)總值由6502元增加到25558元，年均增速達17.51％，高于全國平均增速6.41百分點，由全國平均水平的91.8％上升到1.59倍。特別是近年來經(jīng)濟發(fā)展較快的呼包鄂地區(qū)，2007年3市人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過7000美元，接近珠三角城市群的水平。3市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到16200元，農(nóng)牧民人均純收入達到6100元，接近沿海發(fā)達地區(qū)水平。隨著收入水平的提高，居民手中的閑置資金不斷增多，居民儲蓄存款也在快速增加，2007年，全區(qū)城鄉(xiāng)儲蓄存款達到2541.9億元，是2000年的2.9倍。發(fā)行地方政府債券，可為廣大居民提供一個具有穩(wěn)定收入來源的投資渠道，增加城鄉(xiāng)居民的財產(chǎn)性收入。應(yīng)該說，充足的民間資金和巨大的儲蓄存款為我們發(fā)行地方政府債券提供了較好的應(yīng)債環(huán)境。

四、對內(nèi)蒙古爭取成為發(fā)行地方政府債券試點省區(qū)的幾點建議

綜合上述分析，內(nèi)蒙古已具備了發(fā)行地方政府債券的基本條件，同時，作為國家少數(shù)民族自治區(qū)，內(nèi)蒙古也有一些其他省市不可比擬的優(yōu)勢。如果此項工作爭取成功，對內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會發(fā)展具有十分重大的戰(zhàn)略意義。一是通過發(fā)行地方政府債券可以有效改善當前我區(qū)較為落后的市政基礎(chǔ)設(shè)施水平，解決制約經(jīng)濟發(fā)展的交通瓶頸；二是發(fā)行地方政府債券可加快我區(qū)資源開發(fā)步伐，加快資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，同時，在對資源合理有效開發(fā)的基礎(chǔ)上，政府可以拿出更多財力加快產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提高產(chǎn)品精深加工水平，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，從而保證我區(qū)工業(yè)經(jīng)濟的平穩(wěn)快速發(fā)展；三是通過發(fā)行地方政府債券，可有效改善我區(qū)財政收入渠道單一的局面，提高地方政府可用財力，政府可將更多的財力用于改善民生領(lǐng)域的投入，有利于促進我區(qū)和諧社會建設(shè)。四是爭取成為國家允許發(fā)行地方政府債券的試點省區(qū)，將提高我區(qū)固定資產(chǎn)投資力度，提高相關(guān)各行業(yè)投資和消費需求，進而刺激我區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展。以下是內(nèi)蒙古爭取成為發(fā)行地方政府債券試點省區(qū)的幾點建議：

(一)密切關(guān)注國家動向

通過各種途徑，了解相關(guān)信息。有關(guān)部門要加強與國家相關(guān)部門的聯(lián)系和溝通，及時掌握最新消息，以便及早做好相應(yīng)的準備工作。

(二)加強對地方政府發(fā)行債券相關(guān)方面的研究

切實提高對我區(qū)爭取成為地方政府發(fā)行債券試點省區(qū)重要性的認識，建議由發(fā)改委和財政廳牽頭，成立地方政府債券研究課題組，組織有關(guān)人員及專家學者對地方政府發(fā)行債券進行相關(guān)調(diào)查和研究探討。

(三)進一步完善地方財政各項制度

加強對現(xiàn)有財政收入支出的監(jiān)管力度，增強預(yù)算的完整性、統(tǒng)一性，嚴格按照人大批準的部門預(yù)算執(zhí)行。規(guī)范預(yù)算執(zhí)行程序，合理調(diào)度資金，保障財政資金安全有效運行。完善財政收支的各項規(guī)章制度，大力推行政府采購制度，提高財政資金使用效益，增加財政收支透明度。

(四)加強政府信用體系建設(shè)

政府信用體系對整個社會信用體系的良性運行具有主導(dǎo)責任，嚴密的信用保障機制的建立和完善是爭取作為地方政府發(fā)行債券試點省區(qū)的首要條件。因此，今后一段時間，我們應(yīng)著重加強政府信用建設(shè)。切實加強推進政府信用建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，大力強化政府部門及工作人員信用意識，建立政府機關(guān)工作人員失信責任追究制度。

(五)做好發(fā)行地方政府債券的前期準備工作

根據(jù)國家宏觀政策及內(nèi)蒙古實際情況，研究論證發(fā)行地方政府債券的重點領(lǐng)域。研究起草舉債地方性條例，及早提出發(fā)債方案。探討發(fā)行債券的承擔機構(gòu)，論證組建內(nèi)蒙古發(fā)展銀行的可行性。

(執(zhí)筆：呂清祿)